我國的公債政策是在市場化改革和經(jīng)濟增長格局變動的特殊背景下實施的。微觀主體活力不足、市場不完備，使傳統(tǒng)公債理論失效。公債應(yīng)為結(jié)構(gòu)調(diào)整支付急需的成本�？紤]到近期的經(jīng)濟運行，尤其是SARS的影響，公債不可能馬上退出。公債政策調(diào)整應(yīng)結(jié)合配套措施改革，有效化解財政風(fēng)險。

　　一、凱恩斯公債理論和李嘉圖等價定理的主要分歧

　　公債是國家以債務(wù)人的身份向國內(nèi)和國外籌借的各種借款，用以彌補國家財政赤字或進(jìn)行公共投資，動員籌集財政資金的一種形式。關(guān)于公債對經(jīng)濟的影響，凱恩斯和李嘉圖有不同的論述。

　　凱恩斯的公債理論體現(xiàn)功能財政的思想，認(rèn)為在經(jīng)濟周期的低迷階段，發(fā)行公債擴大支出可以推動經(jīng)濟發(fā)展。政府購買性支出可以直接形成需求，轉(zhuǎn)移支付可以影響不同群體的可支配收入，來提高邊際消費傾向。公債有“汲水效應(yīng)”和“相對減稅功能”，可以改善投資環(huán)境，帶動私人部門投資。李嘉圖的等價定理認(rèn)為公債對經(jīng)濟增長沒有任何效應(yīng)。公債最終要以將來的稅收償還，私人預(yù)見到將來稅收會增加，就減少現(xiàn)在的消費，政府投資的增加伴隨著民間消費的減少，總需求并沒有改變。經(jīng)濟的增長不能依賴公債的使用。

　　凱恩斯公債理論建立在私人部門對經(jīng)濟政策的積極反應(yīng)基礎(chǔ)上，李嘉圖等價定理則基于公債引發(fā)的即期減稅與遠(yuǎn)期納稅、現(xiàn)期消費與遠(yuǎn)期消費的替代關(guān)系。兩個理論都是研究在市場條件完備的情況下公債對經(jīng)濟的影響，對我國有一定的借鑒意義。兩者在我國是否成立，取決于我國市場的完備程度。

　　二、現(xiàn)行公債政策是市場化背景下的特定選擇

　　20世紀(jì)90年代中后期以來我國經(jīng)濟增長格局發(fā)生了變動，體現(xiàn)為有效需求不足。直接引起總量膨脹效應(yīng)的流通體制、價格體制和利益分配機制改革已基本到位，改革進(jìn)入攻堅階段，短期內(nèi)社會不確定性預(yù)期的增大，體制轉(zhuǎn)型造成的一般勞動力無限供給與勞動力需求供給不足的矛盾日益加劇，投資和消費增幅減緩，持續(xù)通貨緊縮。經(jīng)濟過渡到“買方”市場，東南亞金融危機以來，海外部門的拉動力量也受到約束。這樣的背景下，我國采取積極財政政策拉動內(nèi)需。公債需求管理的功能，在市場化改革和經(jīng)濟增長格局變動中受到重視。

　　發(fā)行公債為主要內(nèi)容的積極財政政策是在我國特殊的體制環(huán)境進(jìn)行的。第一個原因是政策時滯、擠出效應(yīng)、通貨膨脹壓力和財政負(fù)擔(dān)等導(dǎo)致西方國家財政政策失效的因素在我國并不明顯。我國特殊的政治體制和決策方式?jīng)Q定了擴大支出的財政政策的反應(yīng)時滯比較短；我國遠(yuǎn)未達(dá)到充分就業(yè)狀態(tài)，故而不會產(chǎn)生直接的擠出效應(yīng)；通貨緊縮和低赤字水平，使財政不會承受太大的壓力。第二個原因是貨幣政策因傳導(dǎo)機制梗阻。居民的儲蓄和消費行為對利率變化并不敏感，金融系統(tǒng)的體制性和結(jié)構(gòu)性問題，社會投資無法通過貨幣政策啟動。第三個原因是減稅政策拉動需求的作用不明顯。在我國流轉(zhuǎn)稅為主體、征管不健全的稅制下，私人部門對稅收反應(yīng)程度不強。因此，發(fā)行公債擴大支出，可以起到立竿見影的效果，比較容易被各方面接受。

　　三、市場化條件下公債政策的作用評析

　　1998——2002年，國家共發(fā)行長期建設(shè)國債6600億元，加上銀行貸款、地方政府配套資金和社會投資，共安排項目投資32800億元，累計完成投資24600億元。從近期效果看，1998——2002年，我國經(jīng)濟增長分別為7.8％、7.1％、8％、7.3％和8％左右，公債項目投資對經(jīng)濟增長的貢獻(xiàn)率分別為1.5、2、1.7、1.8和2個百分點左右。然而從深層次分析，我國公債的運作方式和運行效果都存在轉(zhuǎn)型期的問題。

　　1.經(jīng)濟的內(nèi)生增長機制沒有形成，經(jīng)濟對公債的依賴性增強。我國近年來的投資是“政府拉動型”的，消費是“被動拉升型”的。從投資結(jié)構(gòu)上看，其中國有經(jīng)濟投資增長達(dá)到12.8％，集體和個體投資總和僅為全社會固定資產(chǎn)投資的1／3.從消費結(jié)構(gòu)上分析，政府消費占社會總消費的比重逐年增加，1998——2000年分別占到20.4％，20.9％，21.4％，其增長速度超過居民消費3個百分點。與此同時，居民儲蓄持續(xù)增加，2003年第一季度達(dá)到11.2萬億元。公債逐漸成為維持經(jīng)濟運行的必要條件。

　　2.特定的信用體系下，公債的金融作用沒能有效發(fā)揮。（1）公債的金融作用體現(xiàn)在形成利率和影響貨幣供應(yīng)量上。我國利率并不是由市場確定的，公債發(fā)行并不能直接引起市場利率的波動。與西方發(fā)達(dá)國家比，我國公債的規(guī)模偏小，期限不合理，央行通過公債的公開市場操作，調(diào)節(jié)基礎(chǔ)貨幣供應(yīng)量的作用也十分有限。截止到2002年，我國10年期債券占總發(fā)行量的1／3，3年以下的僅占1／5左右，而一年以下的極少。（2）公債利率形成不合理。我國為了順利發(fā)行公債，只能使公債利率高于同期銀行存款利率1至2個百分點，提高了公債的發(fā)行成本。然而按照風(fēng)險補償原理，公債應(yīng)具有最低的利率。原因在于我國的銀行存款和公債同樣代表國家信用。

　　3.公債投資成本高，可能導(dǎo)致計劃體制復(fù)歸。公債債權(quán)人（公民）對融資主體（政府）不構(gòu)成硬約束，地方政府和企業(yè)在獲得資金時有“免費資本”的幻覺，在資金利用上不可避免地出現(xiàn)超標(biāo)準(zhǔn)、低效率現(xiàn)象。政府對資金配置過程的強行干預(yù)仍然存在，公共投資是最易產(chǎn)生租金的領(lǐng)域；基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)存在著嚴(yán)重的行政性壟斷現(xiàn)象，增加公債投入實際上增強了行政性壟斷力量；政府通過財政補貼、直接投資、迫使銀行貸款的方法支持國有企業(yè)，實際上對民間企業(yè)產(chǎn)生了擠出效應(yīng)。

　　4.持續(xù)使用公債，財政風(fēng)險不斷積累。從數(shù)字上看，我國的赤字比率、國債負(fù)擔(dān)率還處于較低水平。然而政府債務(wù)應(yīng)是政府承擔(dān)的顯性負(fù)債、隱性負(fù)債、或有負(fù)債的總和：（1）未彌補政策性虧損、地方政府債務(wù)、工資欠賬、糧食掛賬約7000億元；（2）社會保障基金缺口約37000億元；（3）國有銀行不良貸款和資產(chǎn)管理公司不良資產(chǎn)24000億元；（4）政策性金融債8000億元。我國的債務(wù)負(fù)擔(dān)率遠(yuǎn)超過國際警戒線60％的標(biāo)準(zhǔn)。從債務(wù)依存度上分析，政府財政可以有效控制支配的資源不足；我國的公債占財政支出的比重偏大。

　　中央的財政風(fēng)險通過特殊的方式轉(zhuǎn)嫁到地方政府、國有銀行。銀行除了購買公債外，還要為公債投資項目提供配套貸款。公債項目以國家信用擔(dān)保，項目效益不好最終還是體現(xiàn)為財政的風(fēng)險。地方政府行為不夠規(guī)范，銀行體制、投資體制、企業(yè)體制均未改革到位，可能加劇財政風(fēng)險和金融風(fēng)險的積累。

　　公債運行中的問題是與我國的體制轉(zhuǎn)型環(huán)境相聯(lián)系的。就業(yè)壓力大、醫(yī)療教育體制改革、社會保障制度不健全，使得微觀主體活力不足，公債政策沒有實現(xiàn)凱恩斯理論的效果。居民對未來稅收的預(yù)期不明顯、政府和私人不存在完全替代，李嘉圖等價定理同樣不能成立。我國現(xiàn)階段市場制度不健全約束了公債作用的發(fā)揮，帶來了更多的風(fēng)險。

　　四、公債政策的目標(biāo)和取向調(diào)整

　　我們應(yīng)當(dāng)重新審視在市場化條件下公債政策的目標(biāo)和取向，從完善市場制度，提高微觀主體活力入手。按照反周期要求，公債應(yīng)起到熨平經(jīng)濟波動的作用；在體制轉(zhuǎn)型的情況下，公債應(yīng)支付改革急需的成本，促進(jìn)社會可持續(xù)發(fā)展。

　　1.反周期政策：拉動內(nèi)需，熨平經(jīng)濟波動。1998年以來，我國公債政策的目標(biāo)在于，通過公共投資維持一定的經(jīng)濟增長速度和活躍度。但是，政府投資沒有明顯地改變消費預(yù)期和消費傾向，經(jīng)濟運行一直無法擺脫消費和民間投資難以啟動的尷尬局面，反而形成了“儲蓄——政府投資——經(jīng)濟增長”循環(huán)的直接外部推動式經(jīng)濟運行特征。但是如果沒有公債的巨大拉動，我國的GDP將在5％——6％，就業(yè)和社會問題將面臨巨大的壓力。

　　2.體制轉(zhuǎn)型要求：提高經(jīng)濟增長的質(zhì)量，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。要實現(xiàn)良性發(fā)展，我國結(jié)構(gòu)調(diào)整的任務(wù)相當(dāng)緊迫。第一是所有制格局中，國有企業(yè)的經(jīng)營不善和民營企業(yè)的歧視待遇，使微觀主體的投資生產(chǎn)活力不能有效激活。第二是城市和農(nóng)村居民的收入差距不斷擴大，使城鄉(xiāng)市場明顯斷裂。城鄉(xiāng)公共服務(wù)方面差異巨大，人口流動與現(xiàn)有城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)體制安排發(fā)生嚴(yán)重沖突和矛盾。第三是地區(qū)差距拉大和地域分割帶來的重復(fù)建設(shè)，不利于全國大市場的形成和要素自由流動，對社會穩(wěn)定構(gòu)成了潛在的威脅。第四是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)缺乏彈性，國際競爭力明顯不足。在一般性工業(yè)制造品過剩的同時，公共物品和高質(zhì)量的消費品還處于短缺狀態(tài)。只有進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，才能在解決失業(yè)中提高經(jīng)濟增長質(zhì)量，改善經(jīng)濟運行機制。

　　3.政策取向調(diào)整：分清界限，為改革支付必要的成本。公債投資要劃清政府和市場的合理邊界，分清經(jīng)常性支出和債務(wù)支出的范疇。公共投資是與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的一種公共財政支出政策，投資領(lǐng)域有三個層次，第一層次即國家安全、公共秩序與法律、公共工程與設(shè)施以及公共服務(wù)等；第二個層次是指經(jīng)濟的外部性、壟斷、分配不公、經(jīng)濟波動、信息不完全等需要政府干預(yù)的領(lǐng)域；第三個層次是經(jīng)濟發(fā)展水平所導(dǎo)致的市場失效的領(lǐng)域，我國屬于發(fā)展中國家，公共產(chǎn)品供給不足，體制轉(zhuǎn)型、結(jié)構(gòu)調(diào)整的任務(wù)還很重，需要政府有所作為。由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的過渡中，政府直接控制的資源逐步減少。具體而言，公債應(yīng)該用于構(gòu)建促進(jìn)西部經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在素質(zhì)；加大對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)科技的投入，特別是要增強財政對農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投入力度；提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，鼓勵民營企業(yè)發(fā)展。盡快充實和完善社會保障體系，解決微觀主體活力問題，可以考慮運用公債彌補社會保障資金缺口。

　　五、近期公債政策的選擇和配套措施

　　公債政策進(jìn)退的時機和方式主要取決于經(jīng)濟形勢、財政依賴程度、公眾預(yù)期、債務(wù)償還、未完工工程狀況、政治因素等。

　　2003年的經(jīng)濟形勢是，投資增長趨于穩(wěn)定，消費增長穩(wěn)中略升，出口增幅有所回落。當(dāng)前經(jīng)濟回升基礎(chǔ)尚不穩(wěn)，民間的投資和消費機制還沒有真正建立。公債投資建設(shè)的項目還有近8000億元沒有完工，按照目前公債拉動非公債資金1：2.53的比例，還需要發(fā)行3000億元的建設(shè)公債。在這種情況下，積極財政政策馬上退出，將會對國民經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展造成影響和巨大的浪費。2003年第二季度非典型肺炎對中國經(jīng)濟帶來的負(fù)面影響，將進(jìn)一步顯現(xiàn)。

　　近期來看，公債馬上退出是不合理也是不現(xiàn)實的。在1——2年內(nèi)，保持發(fā)債水平完成在建工程，做好配套改革，控制財政赤字和長期債務(wù)，應(yīng)是比較穩(wěn)妥的方案。

　　1.進(jìn)行結(jié)構(gòu)性減稅和轉(zhuǎn)移支付。我國企業(yè)所得稅名義稅率33％，但內(nèi)資企業(yè)的實際稅率是22％，而外資企業(yè)不到10％，加入WTO后應(yīng)該統(tǒng)一內(nèi)外資稅率，使名義稅率符合實際稅率水平。提高個人所得稅名義固定扣除額，進(jìn)行消費型增值稅和生產(chǎn)型增值稅改革。運用轉(zhuǎn)移支付的手段，解決落后地區(qū)資金不足的困難。

　　2.完善貨幣政策傳導(dǎo)機制，適當(dāng)擴大貨幣發(fā)行量，降低再貸款利率甚至實行零利率，下調(diào)中央銀行存款準(zhǔn)備金利率，進(jìn)行利率市場化改革，創(chuàng)新國有商業(yè)銀行管理體制和完善貨幣市場金融監(jiān)管。

　　3.投融資體制改革，啟動社會投資。對于經(jīng)營性的項目，政府可以采取BOT（建設(shè)——運營——轉(zhuǎn)讓）和TOT（轉(zhuǎn)讓——經(jīng)營——轉(zhuǎn)讓）等方式進(jìn)行項目融資；對于準(zhǔn)經(jīng)營性項目采取由政府和企業(yè)共同承擔(dān)投資主體，由政府提供投資補貼、政策性貸款等優(yōu)惠政策來組織建設(shè)和實施；而非經(jīng)營性項目由政府承擔(dān)。改變國有企業(yè)資金使用的軟約束，建立中小企業(yè)信用擔(dān)保體系，降低中小企業(yè)貸款風(fēng)險。逐步健全社會信用體系，減少逃廢債行為和銀行貸款風(fēng)險。

　　4.通過預(yù)算控制公債的運作，對公債的本息支出和債務(wù)期限結(jié)構(gòu)做出安排和規(guī)劃，建立穩(wěn)定的本息償付機制。部門預(yù)算應(yīng)包括其所支配的債務(wù)，明確公債的部門責(zé)任、使用方向、使用結(jié)構(gòu)、使用效益；公債投入重大項目時，要建立項目預(yù)算。

　　5.完善公共財政體制，統(tǒng)一國家預(yù)算。我國預(yù)算內(nèi)財政收入加上預(yù)算外和體制外資金可以達(dá)到GDP的30％以上。從財政管理體制的角度統(tǒng)一財權(quán)，加強稅收征管，清理和整頓各種非稅渠道，解決因稅法不統(tǒng)一、稅收優(yōu)惠過多導(dǎo)致的稅收政策性流失，有利于政府集中財力，化解償付壓力。

　　六、結(jié)論

　　我國的公債政策作為積極財政政策的主要組成部分，對促進(jìn)經(jīng)濟增長起到了一定的作用。但是在體制轉(zhuǎn)型和市場化背景下，內(nèi)生增長機制沒有形成，公債的金融作用沒能發(fā)揮，財政風(fēng)險不斷積累，可能導(dǎo)致計劃體制的復(fù)歸。市場制度的不完善和微觀主體活力不足，使李嘉圖等價定理和凱恩斯公債理論均在我國失效。市場化條件下，公債政策既要起到反周期作用，又要體現(xiàn)體制改革的要求；要分清政府和市場、經(jīng)常性支出和債務(wù)支出的界限，為市場化改革的深入支付成本，為結(jié)構(gòu)調(diào)整鋪平道路。根據(jù)近期的經(jīng)濟運行狀況，公債政策不會馬上退出，使用公債政策應(yīng)該與相關(guān)政策配合，有效化解財政風(fēng)險。