一、國(guó)家債務(wù)、國(guó)債、政府債務(wù)三者的區(qū)別

　　我們研究一個(gè)國(guó)家的債務(wù)，通常大都從國(guó)債的角度出發(fā)，將國(guó)債定義為“中央政府發(fā)行和舉借的國(guó)內(nèi)和國(guó)外的債務(wù)”，采用國(guó)際上常用的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的指標(biāo)衡量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，如負(fù)債率、償債率、債務(wù)依存度。而地方政府債務(wù)人們卻關(guān)注得甚少，似乎把地方政府債務(wù)融入國(guó)家債務(wù)或國(guó)債之中，并把債務(wù)簡(jiǎn)單地看成直接舉借與償還問題。事實(shí)上，國(guó)家債務(wù)、國(guó)債、政府債務(wù)是不同的概念。

　　國(guó)家債務(wù)是一個(gè)國(guó)家對(duì)內(nèi)和對(duì)外承擔(dān)償還義務(wù)的債務(wù)。國(guó)債是一個(gè)國(guó)家中央政府對(duì)內(nèi)和對(duì)外承擔(dān)償還義務(wù)的債務(wù)。政府債務(wù)是一個(gè)國(guó)家的各級(jí)政府及所屬部門對(duì)內(nèi)和對(duì)外承擔(dān)償還義務(wù)的債務(wù)。國(guó)家債務(wù)既包括中央政府債務(wù)，也包括地方各級(jí)政府債務(wù)的凈值（地方政府債務(wù)總額扣除中央政府與地方各級(jí)政府之間相互借貸的數(shù)額）。由于地方各級(jí)政府所處的地位不同，職能范圍不同，地方政府面臨著對(duì)上對(duì)下的公共事務(wù)，政府間的事權(quán)和財(cái)權(quán)的交叉，受現(xiàn)行法律法規(guī)的制約，地方政府債務(wù)的形成較為復(fù)雜。僅從某一地方政府來看，其債務(wù)數(shù)額是實(shí)的，是該政府承擔(dān)償還責(zé)任的債務(wù)。若從政府間資金的有償轉(zhuǎn)移來看，各級(jí)政府債務(wù)的匯總并不等于一國(guó)的債務(wù)總額。因政府間資金的借貸和轉(zhuǎn)貸，使得地方政府債務(wù)相對(duì)于國(guó)家債務(wù)存在著重復(fù)計(jì)算（有償資金和無償資金的層層轉(zhuǎn)貸）和虛擬數(shù)額（上級(jí)無償性資金對(duì)下級(jí)貸款，或下級(jí)為了平衡資金調(diào)度向上級(jí)借款和欠繳上級(jí)結(jié)算款）。正是基于地方政府對(duì)已而言債務(wù)的真實(shí)性和債務(wù)形成原因與途徑的復(fù)雜性，地方政府債務(wù)才成為債務(wù)管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)。因此，研究國(guó)家債務(wù)既要研究國(guó)債，又要研究地方政府債務(wù)。同時(shí)，研究債務(wù)問題，不僅要研究直接舉借的債務(wù)，更重要的是研究所有應(yīng)由政府承擔(dān)最終償還責(zé)任的債務(wù)。以是否承擔(dān)償還責(zé)任或義務(wù)作為確認(rèn)債務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，比是否直接舉借和直接償還作為確認(rèn)債務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)更具有全面而現(xiàn)實(shí)的意義。

　　以承擔(dān)償還責(zé)任或義務(wù)作為確認(rèn)債務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，按照國(guó)際通用的統(tǒng)計(jì)口徑，國(guó)家債務(wù)或政府債務(wù)分為兩個(gè)層次，第一層次包括了第二層次的內(nèi)容，形成四種類型。

　　二、地方政府債務(wù)的生成與風(fēng)險(xiǎn)

　�。ㄒ唬┑胤秸�府債務(wù)的生成。

　　1.中央政府債務(wù)轉(zhuǎn)化為地方政府債務(wù)�，F(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定，不允許地方政府直接發(fā)行政府債券。我國(guó)政府債券是以國(guó)債的名義發(fā)行的，并以中央政府為發(fā)行主體，近年來實(shí)施積極財(cái)政政策，國(guó)債發(fā)行的規(guī)模有較大幅度的提高。中央政府不僅自己直接發(fā)行國(guó)債，同時(shí)還以國(guó)債的名義代為地方政府發(fā)行債券。中央政府的國(guó)債，除了中央直接支出外，相當(dāng)規(guī)模轉(zhuǎn)貸給地方政府使用。另外，地方政府通過中央政府辦理的外國(guó)政府貸款和國(guó)際貨幣基金組織貸款數(shù)額也逐年增多。目前中央政府的國(guó)債（內(nèi)債和外債）50％左右由地方政府承擔(dān)償還責(zé)任。

　　2.中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政的項(xiàng)目貸款。中央財(cái)政為提高財(cái)政資金的使用效率，通常對(duì)一些適宜地方管理但屬于中央宏觀調(diào)控的政策性項(xiàng)目支出，采用對(duì)地方政府項(xiàng)目貸款管理的辦法，如農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)貸款。這部分資金構(gòu)成地方政府對(duì)中央政府的負(fù)債。

　　3.財(cái)政體制因素形成的地方政府債務(wù)。由于我國(guó)財(cái)政體制的不完善，規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度尚未完全建立，地方政府間的可支配財(cái)力差異較大，在財(cái)力層層集中的情況下，下級(jí)財(cái)政在運(yùn)行中為了緩解財(cái)政困難或平衡資金調(diào)度，形成對(duì)上級(jí)財(cái)政的借款和體制結(jié)算的拖欠。

　　4.財(cái)政困難形成的地方政府債務(wù)。由于種種原因，許多地方政府財(cái)政困難，市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)財(cái)政欠發(fā)巨額的社會(huì)保障基金。特別是許多縣級(jí)政府和鄉(xiāng)級(jí)政府財(cái)政困難表現(xiàn)得尤為突出，欠發(fā)公教人員工資的現(xiàn)象相當(dāng)普遍，數(shù)額巨大。

　　5.地方公共部門債務(wù)轉(zhuǎn)化為地方政府債務(wù)。地方公共部門債務(wù)主要包括地方政府各部門所屬公共事業(yè)單位的債務(wù)、地方國(guó)有企業(yè)的債務(wù)、地方政府擔(dān)保的貸款等。這部分債務(wù)在清債時(shí)，如若原借債主體不能償還，將轉(zhuǎn)化為地方政府債務(wù)。

　　6.承擔(dān)道義義務(wù)形成的地方政府債務(wù)。地方政府承擔(dān)的這部分債務(wù)主要是為了維護(hù)公眾利益，維持社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)生活的穩(wěn)定而主動(dòng)承擔(dān)的非法律意義的債務(wù)，如特大企業(yè)破產(chǎn)的債務(wù)清理、城市商業(yè)銀行破產(chǎn)的債務(wù)清理、基金機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的債務(wù)清理等。

　　上述地方政府債務(wù)，1——4項(xiàng)屬于地方政府的直接債務(wù)，包括直接顯性債務(wù)和直接隱性債務(wù)；5——6項(xiàng)屬于地方政府的或有債務(wù)，包括或有顯性債務(wù)和或有隱性債務(wù)。

　�。ǘ�）地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。

　　據(jù)有關(guān)資料顯示，我國(guó)政府債務(wù)可以大致估算為117000億元左右。其中政府直接負(fù)債規(guī)模為58200多億元，政府或有負(fù)債規(guī)模為58600多億元。在政府直接債務(wù)中，直接顯性債務(wù)為21200億元左右，直接隱性債務(wù)為37000億元左右。在政府或有債務(wù)中，或有顯性債務(wù)為23200億元左右，或有隱性債務(wù)為35400億元左右。如果將政府直接隱性債務(wù)、政府或有債務(wù)拋開不算，僅就政府直接顯性債務(wù)而言，占GDP的比重僅為21％左右，與國(guó)際警戒線60％的標(biāo)準(zhǔn)還相差很遠(yuǎn)。但是，中國(guó)由于經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，計(jì)劃體制遺留下來的應(yīng)由政府承擔(dān)的政府直接隱性債務(wù)和政府或有債務(wù)，即將現(xiàn)實(shí)地或在不遠(yuǎn)的將來顯現(xiàn)出來。因此，全部的政府債務(wù)占GDP的比重將超過100％，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)際警戒線。如果按6：4的比例計(jì)算中央財(cái)政收入和地方財(cái)政收入，按4：6的比例計(jì)算中央政府債務(wù)和地方政府債務(wù)，地方政府的6000多億元財(cái)政收入能力要承擔(dān)60000多億元的政府債務(wù)。盡管政府債務(wù)具有償還期，但地方財(cái)政每年用于償還債務(wù)本息支出，償還拖欠的公教人員工資，償還拖欠的社會(huì)保障基金，彌補(bǔ)糧食棉花虧損，公共事業(yè)虧損等的支出將占地方財(cái)政總支出的50％左右。如若把政府或有債務(wù)一部分轉(zhuǎn)化為地方政府的直接債務(wù)統(tǒng)計(jì)在內(nèi)，地方財(cái)政的債務(wù)依存度將超過50％，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于20％的國(guó)際警戒線。目前有的地方政府拖欠上級(jí)政府的借款累計(jì)超過本級(jí)一般預(yù)算收入，特別是一些縣級(jí)和鄉(xiāng)級(jí)政府的債務(wù)規(guī)模是本級(jí)一般預(yù)算收入的幾倍，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)是本級(jí)一般預(yù)算收入的十幾倍。

　　這些地方政府的財(cái)政運(yùn)行艱難，政府難以取信于民，政府間的信用喪失，財(cái)政惡性循環(huán)，社會(huì)矛盾加劇，直接影響了政治經(jīng)濟(jì)生活的穩(wěn)定。

　　三、防范與化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策思考

　　地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)過重，究其原因，既有主觀因素，也有客觀因素。加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，防范與化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是地方財(cái)政管理的重點(diǎn)。

　　（一）完善財(cái)政體制，增強(qiáng)地方政府的負(fù)債能力。

　　由于現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制采取的是“存量不動(dòng)、增量調(diào)節(jié)”，稅收返還明顯帶有計(jì)劃體制下的包干因素，“存量”本身就存在地方財(cái)力不均衡的弊端，“增量”大部分被中央財(cái)政所集中，越是下級(jí)政府財(cái)力越是緊張。大量的稅收返還，使中央財(cái)政和地方上級(jí)財(cái)政沒有更多的財(cái)力進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，并且少量的轉(zhuǎn)移支付資會(huì)分配上又處在不規(guī)范的狀態(tài)。另外，各級(jí)政府之間的事權(quán)劃分得不清，越是下級(jí)政府，其事權(quán)越細(xì)致、越繁瑣。因此，越是困難的地方，其政府債務(wù)越重，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越大。為此，應(yīng)完善分稅制體制，逐步取消稅收返還，將稅收返還納入規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付范圍，切實(shí)保證各級(jí)政府的公共服務(wù)均等化，解決地方政府拖欠工資，拖欠社會(huì)保障基金，拖欠上級(jí)政府的財(cái)政結(jié)算資金，以及對(duì)上級(jí)借款循環(huán)占用的問題。中央政府和地方上級(jí)政府，應(yīng)加大對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付力度，緩解或消除因財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱而產(chǎn)生的地方政府債務(wù)。

　�。ǘ�）提高財(cái)政收入比重，規(guī)范財(cái)政收入管理，增強(qiáng)地方財(cái)政的償債能力。

　　目前我國(guó)財(cái)政收入占GDP的比重還不到20％，若將預(yù)算外資金納入預(yù)算內(nèi)，財(cái)政收入占GDP的比重還沒有超過25％，與世界各國(guó)相比財(cái)政收入比重偏低。財(cái)政收入比重低、規(guī)模小，難以滿足迅速增長(zhǎng)的公共支出需要。我國(guó)地方財(cái)政基本上忙于收入分配職能的發(fā)揮，地方資源配置功效不足。相當(dāng)一些地方政府為了加大資源配置的開支，自己投資或與上級(jí)配套投資進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益設(shè)施建設(shè)，影響了收入分配職能的發(fā)揮，形成大量的工資拖欠、社�；�金拖欠和上級(jí)借款的拖欠。因此，提高財(cái)政收入比重，一方面可以增加地方財(cái)政收入總量；另一方面可以增加上級(jí)財(cái)政用于轉(zhuǎn)移支付的收入量，從根本上解決地方政府債務(wù)的形成和償還問題。同時(shí)，要進(jìn)一步深化預(yù)算制度“三項(xiàng)”改革，通過改革來集中和節(jié)約財(cái)政資金。

　　（三）嚴(yán)格按公共財(cái)政要求，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，化解地方政府債務(wù)。

　　按照市場(chǎng)與政府的分工原則，地方政府必須從一般的競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出，財(cái)政的支出領(lǐng)域是市場(chǎng)失靈的區(qū)域，即滿足社會(huì)公共需要。財(cái)政支出必須遵循“一要吃飯，二要建設(shè)”的順序，依據(jù)“保工資、保法定、保穩(wěn)定”的原則安排財(cái)政支出。切不可為了單純的形象工程、政績(jī)工程，而影響事關(guān)群眾生活和穩(wěn)定大局的工資、社保、扶貧開支和必要的公共事業(yè)虧損補(bǔ)貼。這是公共財(cái)政的客觀要求，是貫徹“三個(gè)代表”重要思想的客觀要求，是立黨為公、執(zhí)政為民的客觀要求。

　�。ㄋ模┘訌�(qiáng)政府間轉(zhuǎn)貸資金管理，注重還貸能力。

　　為數(shù)不少的地方政府或抱有賴賬的心理，或?yàn)槿〉盟�謂的政績(jī)，不顧地方的實(shí)際需要，不顧項(xiàng)目的效益，不顧本級(jí)財(cái)政的償債能力，想盡辦法爭(zhēng)取國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金和農(nóng)業(yè)開發(fā)轉(zhuǎn)貸資金。

　　這部分項(xiàng)目轉(zhuǎn)貸資金，借時(shí)容易還時(shí)難，上級(jí)財(cái)政只好采取扣款的方式回收資金，導(dǎo)致借債的地方政府財(cái)政運(yùn)行困難，或是擠占其他的公共支出形成債務(wù)種類的轉(zhuǎn)換，或是向上級(jí)財(cái)政借新債還舊債。因此，對(duì)政府間轉(zhuǎn)貸資金必須加強(qiáng)管理。

　�。�1）地方政府在借入項(xiàng)目轉(zhuǎn)貸資金時(shí)，必須實(shí)事求是地做好可行性研究，絕不能套用、擠占、挪用項(xiàng)目資金，特別是要考慮未來的償還能力。

　　（2）地方政府要建立償債基金，確保轉(zhuǎn)貸資金的按期償還，維護(hù)地方財(cái)政的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，維護(hù)地方政府的信用。

　�。�3）國(guó)家應(yīng)科學(xué)界定需要償還的財(cái)政資金的使用范圍。對(duì)不能直接取得經(jīng)濟(jì)效益的公共項(xiàng)目，如大江大河的治理、防風(fēng)治沙等，采取專項(xiàng)的轉(zhuǎn)移支付撥款方式，對(duì)能夠直接取得經(jīng)濟(jì)效益的政策性項(xiàng)目可采取轉(zhuǎn)貸的方式。（4）改革財(cái)政融資的運(yùn)作方式。經(jīng)營(yíng)性的融資應(yīng)從政府或財(cái)政部門移交市場(chǎng)性中介組織操作，政府?dāng)[脫經(jīng)營(yíng)者的身份，以管理者的身份加強(qiáng)管理，防止形成財(cái)政債務(wù)，加大地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。（5）加強(qiáng)地方政府擔(dān)保債務(wù)管理。對(duì)地方政府的各種政策性財(cái)政貸款和銀行貸款，地方政府應(yīng)建立嚴(yán)密的監(jiān)控機(jī)制，降低或消除各方面的道德風(fēng)險(xiǎn)，防止或減少或有債務(wù)向直接債務(wù)的轉(zhuǎn)化。

　　（五）地方政府直接發(fā)行債券，強(qiáng)化地方政府債務(wù)自律機(jī)制。

　　在分級(jí)分稅的財(cái)政體制下，地方政府已具備獨(dú)立發(fā)行債券的條件，應(yīng)修改《預(yù)算法》，賦予地方政府直接發(fā)債權(quán)。地方政府獨(dú)立發(fā)行債券，可以做到：（1）消除轉(zhuǎn)貸方式下地方政府的賴賬思想，解決因財(cái)政困難循環(huán)占用上級(jí)政府款項(xiàng)的問題。（2）增強(qiáng)地方政府的債務(wù)管理意識(shí)，有利于法制（法治）建設(shè)和自律機(jī)制建設(shè)。（3）可以緩解體制不完善所帶來的矛盾。（4）減少地方政府因財(cái)政困難而亂收費(fèi)的現(xiàn)象。（5）實(shí)現(xiàn)應(yīng)急條件下的債務(wù)轉(zhuǎn)換，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

　�。�六）加快國(guó)有企業(yè)改革，科學(xué)運(yùn)作國(guó)有資產(chǎn)，化解地方政府或有債務(wù)。

　　經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)換，必然帶來國(guó)有企業(yè)的轉(zhuǎn)制，國(guó)有企業(yè)的轉(zhuǎn)制，必然顯現(xiàn)出計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺留的問題。政府作為國(guó)有企業(yè)的出資人，必須承擔(dān)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下國(guó)有企業(yè)的債權(quán)債務(wù)。在目前實(shí)行政企分開的情況下，國(guó)有企業(yè)改革所產(chǎn)生的社會(huì)問題，也是在政府的職能范圍內(nèi)。所以，無論是從資源配置效率的角度，還是從社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)生活穩(wěn)定的角度，政府都應(yīng)支持國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)化改革。但是在國(guó)有企業(yè)改革中，必須保證國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，切不可使國(guó)有資產(chǎn)流失。地方政府要加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管，科學(xué)運(yùn)作國(guó)有資產(chǎn)，增加財(cái)政收入，彌補(bǔ)社會(huì)保障基金的不足。在國(guó)有企業(yè)發(fā)行的企業(yè)債券不能償還時(shí)，地方政府應(yīng)實(shí)施資產(chǎn)保全措施，以資抵債，維護(hù)公眾利益。

　　（七）加強(qiáng)城市商業(yè)銀行監(jiān)管，防范金融風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

　　隨著銀行業(yè)市場(chǎng)化改革的深入，商業(yè)銀行的管理逐步規(guī)范，但是城市商業(yè)銀行的管理與市場(chǎng)化的要求差距甚遠(yuǎn)。（1）仍未擺脫地方政府的行政干預(yù)，政府點(diǎn)貸的現(xiàn)象較為普遍。（2）區(qū)域內(nèi)人事關(guān)系復(fù)雜，員工隊(duì)伍龐大，總體素質(zhì)不高，工作效率和管理效率低下。這種情況必然導(dǎo)致城市商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)比重高，金融風(fēng)險(xiǎn)大。對(duì)城市商業(yè)銀行若不嚴(yán)格監(jiān)管和加快改組與改革，一旦出現(xiàn)巨大金融風(fēng)險(xiǎn)釋放，發(fā)生存款擠兌，地方政府將面臨一場(chǎng)災(zāi)難。由此可見，城市商業(yè)銀行的金融風(fēng)險(xiǎn)是最大的政府或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，必須引起地方政府的高度重視，城市商業(yè)銀行應(yīng)徹底擺脫地方政府的行政干預(yù)，真正實(shí)現(xiàn)城市商業(yè)銀行的商業(yè)化。

　　（八）建立健全地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)和監(jiān)測(cè)。

　　為了降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)和監(jiān)測(cè)是必不可少的手段。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成的機(jī)理復(fù)雜多樣，必須從風(fēng)險(xiǎn)的形成和風(fēng)險(xiǎn)的化解兩方面進(jìn)行預(yù)測(cè)和監(jiān)控。（1）建立地方政府直接顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)考核指標(biāo)。包括直接反映債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的指標(biāo)，如負(fù)債率、償債率、債務(wù)依存度，也包括間接反映債務(wù)負(fù)擔(dān)和償債能力的指標(biāo)，如地方財(cái)政收入占地方GDP的比重、地方可支配財(cái)力占地方財(cái)政總收入的比重、上級(jí)政府對(duì)本級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付支出占本級(jí)財(cái)政支出的比重、人均財(cái)政收入、人均可支配財(cái)力、人均債務(wù)水平，等等。（2）建立地方政府直接隱性債務(wù)和或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)考核指標(biāo)。這類指標(biāo)受債務(wù)的隱蔽性和不確定性的影響，比較難以確定，應(yīng)加大這類指標(biāo)的研究力度，關(guān)鍵是科學(xué)確認(rèn)這部分債務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于顯性的或有債務(wù)可采用在權(quán)責(zé)發(fā)生制下按現(xiàn)值由會(huì)計(jì)系統(tǒng)記錄的辦法加以監(jiān)控。對(duì)于隱性債務(wù)，要打破部門的界限，從全局和整體角度出發(fā)，全面預(yù)測(cè)和監(jiān)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)走向，以防隱性債務(wù)引發(fā)財(cái)政危機(jī)。