2006-05-18 14:44 來源：
城市公債是城市政府依據信用原則，從社會上吸收資金來滿足城市公共支出需要的一種形式，是政府公債體系的重要組成部分。城市公債在國外有很長的歷史，實際上公債這一經濟范疇就是由城市公債起源的。據歷史記載，世界上出現的第一張公債券，是由威尼斯市政府發(fā)行的。馬克思說過，公共信用制度，即國債制度，在中世紀的熱那亞和威尼斯就已產生，到工場手工業(yè)時期流行于整個歐洲。到21世紀初的今天，公債的發(fā)展早已遠遠超出了西方經濟發(fā)達國家的范圍。不論社會制度和經濟發(fā)展水平如何，世界上多數國家都把公債作為政府財政資金的重要來源。在實行分稅制的國家，城市政府發(fā)債融資更是普遍現象。因為在分稅制財政體制下，城市政府預算收入通常由本級稅收、本級服務性收費和上級政府補助組成，當以上幾項收入不能滿足支出需要時，允許發(fā)行城市債券，以彌補城市基礎設施建設資金的不足�？梢姡e債權是分稅分級財政體制賦予城市政府的應有財權之一。
隨著社會經濟發(fā)展，許多與城市居民直接相關的公益、公用事業(yè)不斷擴展，城市政府支出規(guī)模隨之擴大，并往往面臨一些臨時性的巨額支出，這些支出規(guī)�？赡艹^該年度正常的財政收入規(guī)模。在這種情況下，舉債就成為城市政府籌措建設資金以緩解財政資金供需矛盾的一種有效方式。事實上，這也符合公共產品與服務的受益原則。因為城市基礎設施建設的效益是可以延續(xù)至將來的，以后年度的居民也能分享到，所以以借債形式籌集所需資金，用以后年度的財政收入來償債，實際上就是由以后年度的居民負擔了其應負擔的部分。
我國預算法第28條規(guī)定：“除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債務�！狈呻m作如此規(guī)定，但我國城市經濟的發(fā)展和城市政府職能的履行，已在客觀上提出了發(fā)行城市公債的問題，而且我國發(fā)行城市公債的各項條件正日趨成熟，在現實生活中，已出現了地方政府通過項目債、企業(yè)債（公司債）的形式變相發(fā)行城市公債（市政債）的案例。因此，可以預見，隨著建立公共財政框架過程中各項關系的逐步理順，城市公債在不太遠的將來有可能成為我國城市政府財政收入體系中的一個組成部分。
一、有關城市公債的一些基本原理
在我國，由于長期禁止發(fā)行地方公債，人們對城市公債是比較陌生的�？疾斐鞘泄珎姆N類，除公債理論一般的分類方法外，又可根據擔保條件分為一般責任債券和收益?zhèn)瘍煞N類型。一般責任債券屬于“純公共品”項目，即項目本身難以收回投資。它以城市政府的經常性財政收入為擔保，其信譽度較高。收益?zhèn)瘜儆凇皽使财贰表椖�，即這類債券投資的基礎設施建設項目建成后可以取得一定的收益，一般可以通過項目本身的收益還本付息。收益?zhèn)陌l(fā)行以項目未來的收入作擔保，資信相對較低但收益率比較高。
作為公債體系的組成部分，城市政府債券與中央政府國債券一樣，具有安全可靠和固定收益的特點。同時，它與中央國債又有區(qū)別：除了信譽度略低于國債之外，城市公債由于舉債主體不同等原因，在發(fā)債規(guī)模、債務用途、發(fā)行品種、期限和推銷方式等方面也有差別；但城市公債在流動性和收益率等方面具有一定優(yōu)勢。特別是由于其建設項目一般與城市居民的生活、工作環(huán)境密切相關，因而更能得到本地城市居民和企業(yè)的關注和認同。
城市公債的統(tǒng)計口徑僅限于以城市政府及其職能部門為直接債務人的契約性債權債務關系，而市屬企業(yè)的內外債務和以城市政府及其職能部門為擔保的內外債務不在統(tǒng)計之列。外債只包括以外幣承擔償付義務的債務，以本幣償還的或以商品勞務承擔對外債務償付義務的，不屬于外債，應列入內債之中。
概括地說，城市公債具有以下4個特點：
1.城市公債不僅具有還本付息和按計劃分配等一般政府信用的特點，而且具有籌措快速及時、運用靈活、針對性和穩(wěn)定性強的特點。
2.城市公債既包括債券形式，也包括借款等非債券形式。其中，債券形式的城市公債可以在證券市場上流通和抵押。
3.城市公債與國債的一個重要區(qū)別，是它管理上的選擇性和限定性，即對于具體發(fā)債主體、債務適用范圍、發(fā)債方式等方面，要經過嚴格的選擇。特別是對于一個發(fā)展中大國來說，各地經濟社會發(fā)展水平很不均衡，無論經濟發(fā)達城市還是欠發(fā)達城市，城市政府都有著明顯的發(fā)債沖動。因此，精心選擇、嚴格限定發(fā)債主體范圍以及債務用途范圍，應當成為建立城市公債制度的一個關鍵問題。
4.內債是城市公債的主要構成部分。原則上不排除城市政府舉借外債，但必須十分慎重，認真考慮將來的償還能力問題，并嚴格按程序經中央政府審批，由中央有關部門歸口管理。因此，城市政府外債原則上只能是一種公債收入的輔助形式，不構成主要來源。內債是城市政府在本國境內的債務，債權人是本國的銀行、企業(yè)、行政事業(yè)單位、各社會團體及居民個人，其還本付息和取得的收入均以本幣為計量單位。
城市公債的功能主要體現在以下4個方面：
1.促進城市基礎設施建設。城市政府發(fā)行公債籌集資金主要是用于私人資本無力或不愿興辦的基礎設施、公共工程，如修建公路、港口、碼頭，建設學校和其他社會福利、社會公用的設施等�；A設施的建設，一方面使私人資本能集中資金發(fā)展生產力，另一方面也為私人資本提供投資環(huán)境與公共服務。這實際上是政府投資為私人投資開辟道路，從而為城市經濟發(fā)展提供有利的條件。學校、社會福利和其他公用設施建設，可提供良好的教育和社會生活條件，改善與人民生活密切相關的生存與發(fā)展環(huán)境，這同樣是城市經濟社會健康有序發(fā)展的必要條件。
城市基礎設施建設靠發(fā)行公債籌集資金，既不會造成稅收在特定年份突然增加的壓力，又為基礎設施建設提供了資金來源。由于城市政府的舉債收入大多是用于能帶來收益的基礎設施建設工程，收益本身就可償還一部分債務，因而在相當程度上可實現公債基金本身的良性循環(huán)，不會給城市財政造成很大負擔。
2.有效彌補城市政府財政缺口和城市財政赤字。城市財政擁有一級相對獨立的預算，在預算執(zhí)行過程中會不可避免地遇到支出大于收入的問題：或由于城市基礎設施建設已經成為城市發(fā)展的制約因素，一些建設性項目急于“上馬”，而政府財政收入又一時難以大幅度增長以滿足其需要；或由于收入增長乏力而至預算出現虧空。前者屬于城市建設性預算赤字問題，后者屬于綜合性財政赤字問題。從世界市場經濟各國的經驗看，城市財政赤字的主要彌補方式之一是舉借地方公債�？梢哉f，一般而言的城市政府公債是與城市財政收支缺口和城市財政赤字密切相關的經濟范疇。
用增加稅收來彌補財政缺口或赤字，要受城市經濟發(fā)展狀況的制約，如果強行提高稅率或增設稅種而影響了城市經濟的正常發(fā)展，結果將使財源枯竭；同時，改變稅制也要受立法程序的制約，不僅無法保證在短期內籌得足夠的資金，而且可能招致納稅人的反對，承擔政治上的風險。相比之下，用發(fā)行公債的辦法彌補財政缺口或財政赤字，只是社會資金使用權的暫時轉移，采取自愿認購方式一般不會招致納稅人的不滿，又可較迅速地取得所需資金。同時又是在資金持有者閑置不用自愿承受的基礎上，將這部分資金暫時集中到政府手里，在正常情況下不會對城市的經濟發(fā)展構成不利的影響。
3.現代城市公債還是政府實施經濟調控的有效工具。它可以影響區(qū)域供求關系，并進而影響總供求關系。發(fā)行城市公債的一個客觀結果是把居民個人和企業(yè)的閑置資金暫時轉移到政府手中，使經濟運行過程中過多的貨幣量流入政府的賬戶而使儲蓄轉為投資，這在一定程度上緩解需求大于供給的供求失衡狀況。從城市公債的使用方面來說，政府把債務收入用于生產建設，特別是用于城市基礎設施建設，將擴大城市經濟中積累的規(guī)模，壓縮消費的規(guī)模，促進城市經濟比例的合理優(yōu)化；同時，項目建成后不僅可改善城市的各項公共設施，提高城市人民的物質文化水平，還可以增加就業(yè)，這在目前我國推進國有企業(yè)改組、大批職工下崗失業(yè)的形勢下具有特別重要的意義。在擴大內需階段，要讓居民手中的存款轉變成投資，以促進經濟的增長，發(fā)行城市公債不正是一種擴大內需的良策嗎？
4.城市公債能夠滿足特定投資者的投資需要。如果說國債是一種“金邊債券”，那么城市公債則是一種“銀邊債券”，風險小、收益安全可靠。城市公債適合于居民個人、企業(yè)、部門、金融機構、社會團體等多種投資者的分散投資、集中投資、階段性投資需求�，F階段，我國大眾投資渠道主要有股市、國債、房地產、古董字畫、郵票、實業(yè)等，如果再加上城市公債，將能更大地滿足投資者的要求。
二、我國建立城市公債制度的必要性和可行性
現時我國城市政府無權發(fā)行公債，這與業(yè)已實行的分稅分級財政體制的內在邏輯不相適應，制約了我國城市政府職能的履行和城市經濟的發(fā)展。從實際生活觀察，我國建立城市公債制度不僅是必要的，也是可能的。
1.發(fā)行城市公債是完善分稅制、落實城市政府應有財權的需要。城市政府公債是國家公債制度的重要組成部分，舉債權是規(guī)范的分稅制體制下各級政府應有的財權。這可說是所有實行分稅制財政體制的國家長期實踐得出的經驗。我國建立起劃分事權、財權的分稅分級財政體制，賦予城市政府舉債權就是必然的。從我國財政運行的現實矛盾看，城市政府缺乏籌集資金的權力，但它卻面臨艱巨的基礎設施建設任務。按照市場經濟條件下政府職能的規(guī)范，這些建設是地方財政分內的事，然而，地方政府在財力匱乏的情況下，卻無力提供這些公共產品，有的無可奈何地繼續(xù)“欠賬”，有的則不切實際地統(tǒng)統(tǒng)“把公共產品推向市場”。此乃中國經濟轉軌時期一種典型的財政職能缺位現象。當城市政府在常規(guī)的非舉債條件下難以經過努力解決自身的財力問題時，就應通過適當規(guī)模舉債籌集必要的建設資金。在劃分政府間事權的基礎上，賦予城市政府包括舉債權在內的應用財權，是進一步深化財政體制改革的重要步驟。
2.發(fā)行城市公債是強化財政職能、緩解城市政府財政困境的必然選擇。我國財政面臨的困難，構成因素包括財力拮據、財政職能弱化，社會保障支出壓力大，債務負擔全部由中央財政承擔等方面。擺脫財政困境的有效辦法之一，應是逐步建立地方公債制度，允許城市財政發(fā)行公債，這樣既可以有效解決城市公用事業(yè)建設的資金來源，讓財政“把該管的事管起來”，又可以緩解中央財政債務負擔壓力，真正實現城市政府“自己的事自己做”。目前采取由中央政府發(fā)行長期建設公債，再轉供給地方政府的辦法，實屬無奈之舉，非長久之策，為理順政府間財力關系，應塑造合理而規(guī)范的制度安排。
3.我國金融市場特別是債券市場的規(guī)范發(fā)展需要城市公債的補充。債券市場在我國仍處于發(fā)展的初期階段，政府債券發(fā)行主體的單一性在很大程度上制約著中央政府的融資、投資能力，城市政府表面上“無債一身輕”，但城市公用事業(yè)和基礎設施建設資金嚴重不足，“正門不通走旁門”，其結果是，幾乎所有政府部門乃至一些政府所屬事業(yè)單位，都可以用政府名義籌集資金，很多城市政府自覺和不自覺地采取了變相發(fā)債形式。由于缺乏規(guī)范管理，形成金融市場上無序、失控的局面，債務危機潛在因素日趨嚴重。目前，各地基礎設施建設資金來源包括：財政預算內的少量安排；專項基金及其他預算外資金安排；向政策性銀行、商業(yè)銀行等金融部門貸款；國際金融機構和外國政府貸款；向所屬企事業(yè)單位借款；吸收引進外資及國內的外來投資；向所轄區(qū)域內單位、團體和居民個人集資、攤派等。政府融資方式包括：以土地使用權、城區(qū)開發(fā)經營權置換，向開發(fā)企業(yè)或社會融資；通過公用設施有償使用，由經營性公司負責項目的建設、使用和管理；內部債券性質集資；政府財政擔保借款等。融資主體包括城市政府所屬信托投資公司、國際信托投資公司、開發(fā)公司等非銀行金融機構，以及政府公共管理部門及其成立的各類公司等。資金來源及融資方式多樣化、融資主體多元化，無疑加快了城市基礎設施建設步伐。然而，由于缺乏規(guī)范化、法制化管理，存在著諸多問題。例如，融資結構失衡，競爭性領域與非政策性領域不分，政策性項目與非競爭性項目不分，管理混亂，效益不佳。由于缺乏統(tǒng)一的政策，連城市政府本身都無法控制和把握融資總規(guī)模，更不用說中央政府對政府系統(tǒng)的債務全面監(jiān)管，有些融資項目借債主體只管借，不管還，責任不清，給政府財政帶來巨大債務壓力，特別是給后任政府留下沉重包袱。而發(fā)行城市公債，可以為解決上述問題提供一個規(guī)范化的切入點。
4.我國發(fā)行城市公債的條件已經基本成熟。其表現：（1）已具備一定的資本市場基礎。無論在債券種類上還是在發(fā)行機構上，基本的骨架已形成。（2）資金充足。巨大的閑散資金和龐大的市場間歇資金追逐數量有限的債券，使近年來的債券價格出現了良好的升勢。（3）符合現階段宏觀經濟形勢的需要。市場疲軟，有效需求不足，已成為制約我國經濟增長的嚴重問題，對GDP產生貢獻的三大需求中消費需求和出口需求的增長難度很大，政府通過增加投資需求促進經濟回升，發(fā)行城市公債正符合當前經濟調節(jié)的需要。（4）基本經驗具備。中央財政已有多年發(fā)行國債、管理債務的經驗。特別是東南亞國家金融危機爆發(fā)以來，我國政府進一步加強了國家債務管理，強化了財政部門統(tǒng)一管理國債的職能，這為政府系統(tǒng)發(fā)行和管理城市公債打下了基礎。（5）居民響應。前已述及，城市公債是一種“銀邊債券”，由于有政府作依托，在居民中必享有很高的信譽。又由于城市債券建設項目與居民切身利益相關，其發(fā)行和推銷更能得到當地單位和居民的響應與支持，同時也為城市投資單位和居民個人提供了新的投資機會，將會受到投資者的歡迎。
三、建立我國城市公債制度的基本思路、原則和建議
借鑒國外分稅制條件下城市政府債券制度的經驗，結合中國國情，中國城市政府公債制度的建立應具有發(fā)債規(guī)模的可控性、舉債主體的選擇性和債務用途的專項性。在近期，中國城市政府公債應定位為大中城市市政建設公債；從長遠看，在條件成熟后逐步擴大發(fā)債主體范圍，使更多的城市政府擁有發(fā)債權。
我們認為，我國城市政府發(fā)債融資應遵循以下原則：
1.償債能力原則。城市政府發(fā)債籌資的數量必須與其以后的償債能力相一致。這就要求城市政府必須結合自身的收入狀況、還債能力的科學預測慎重權衡發(fā)債規(guī)模，并經過同級立法機構的審議批準。
2.效益原則和謹慎原則。城市政府在發(fā)債籌資時必須充分考慮資金的使用效率。為防范風險，我國現階段應強調所籌集的資金一般只能用于建設性項目支出，而不能以平衡經常性收支赤字為目的，經常性收支缺口只能由城市政府通過其他增收節(jié)支措施來解決。提高資金使用效益，包括直接效益和間接效益。直接效益是指項目自身能產生的經濟收益，如城市政府建高速路，路建成后收費所產生的效益即是直接效益；間接效益是指該項目本身經濟效益不明顯，但通過其他方面可以表現出來，如市內不收費道路的修建能改善城市投資環(huán)境，提高運輸效率和經濟效率，進而也會間接增加財政收入。城市政府發(fā)債籌資以后，必須確保這些資金投資于能產生效益的項目。
3.中央政府統(tǒng)籌、制約原則。整個政府體系的舉債總量需要由中央政府作統(tǒng)籌控制，以規(guī)避各城市分散決策可能帶來的債務總規(guī)模過大的風險。這就需要建立明確的、有效力的中央級審批制度。
從具體管理、操作考慮，為規(guī)避風險，提高籌資效益，建議注意如下一些要點：
1.謹慎選擇和限定舉債主體。并非所有的城市都適宜發(fā)行公債。要對申請發(fā)債的城市政府實行嚴格的審查制度。從我國實際出發(fā)，第一步可考慮允許部分大中城市發(fā)行地方債。條件成熟后，再逐步推廣到其他城市。可以把城市政府發(fā)債主體范圍定為：中央直轄市、計劃單列市、�。ㄊ�、自治區(qū)）轄市、沿海、沿江開放城市、著名旅游城市及其他具有一定規(guī)模的開放開發(fā)城市。在此基礎上再確定具體的資格條件，例如：城市政府經常性預算平衡，至少3年內未出現過財政赤字；有良好的資信，能及時履行各項支付義務，不存在拖欠債務等等。
2.債券期限應以中長期為主。城市政府發(fā)行債券籌集建設資金，其投資方向主要是一些基礎設施項目，工程期較長。因此，政府發(fā)行債券時，在期限的設定上應盡可能地安排為中長期。這樣有利于城市政府正確安排財政收支預算，保證債券按期還本付息。
3.投資方向應以交通、通信、城鎮(zhèn)公用設施、居民住宅、能源、環(huán)保等基礎行業(yè)為主，嚴格防止重復建設。應從本地實際出發(fā)，在對所立項目進行可行性分析的基礎上，選擇那些對城市經濟發(fā)展最急需、最具有促進作用的工程項目。
4.城市政府公債資金收支應列入城市政府預算，接受全套預算程序的制約。
5.城市政府發(fā)債必須報經中央政府審批�？煽紤]由具有發(fā)債資格的城市，年初向所在省（市、自治區(qū)）提出發(fā)債申請，各省經過初步審查、匯總后報請中央政府批準。財政部會同國家發(fā)展計劃委員會，對各�。ㄊ�、自治區(qū)）上報的城市公債申請進行嚴格審查和綜合平衡，根據國家宏觀經濟調控的總體要求、國家公債計劃以及各地發(fā)債能力和實際需要，確定并下達各地發(fā)債規(guī)模。各�。ㄊ�、自治區(qū)）經過平衡后，向具有發(fā)債資格的城市下達具體的發(fā)債數額。
6.通過法律法規(guī)制定城市公債嚴格的審批制度和債務監(jiān)管制度。（1）制定《公債法》，并對現有的《預算法》和其他財政法規(guī)進行相應修訂。在以國家法律形式確定城市政府發(fā)債權的同時，對城市公債的發(fā)債主體資格、每年的發(fā)債申請、審查和批準程序，發(fā)債方式，城市債適用范圍以及償債機制等作出嚴格的制度規(guī)定。（2）按照統(tǒng)一債務管理的原則，在中央級設立公債管理委員會，負責通盤設計全國范圍內公債（包括國債與城市債）的規(guī)模與發(fā)行進度，并從事全國城市債務的統(tǒng)籌協(xié)調與監(jiān)管工作。除審查各地發(fā)債規(guī)模外，還要對城市公債發(fā)行、使用、還本付息的操作進行監(jiān)督和檢查。對各地債券應組織實施必要的信譽評級并適時公布，以促使各城市政府嚴格遵守法律規(guī)定，保證良好的發(fā)債業(yè)績。
7.城市人民代表大會對當地政府發(fā)債要進行審查和監(jiān)督。城市人民代表大會是城市的最高權力機構，由其行使對城市公債的發(fā)行規(guī)模、使用方向、還本付息等方面的審查權和監(jiān)督權，是控制城市政府短期行為和不當決策的重要保證。根據中央批準下達的發(fā)債數額，城市財政部門要制定具體的城市債務計劃，包括新債發(fā)行、使用方案、舊債還本付息等情況，由市政府連同當年城市預算草案一并提交城市人大會議審查批準后，方可實施。
8.建立可靠的償債機制。城市財政必須建立專門的償債基金，城市政府發(fā)債所建項目交付使用后產生的效益直接撥入該基金。每年年初編制預算時必須安排好城市公債還本付息支出。有關管理部門可對各地財政償債基金的安排和使用進行監(jiān)督檢查，并將檢查結果作為評價各城市債券資信的重要條件。
四、妥善處理城市公債與國債的關系
城市公債與中央國債相互聯(lián)系、相互補充，但有時也會出現矛盾。因為一定時間內社會閑置資金是有限的，如果不從制度上明確二者之間的協(xié)調關系，有可能在發(fā)行債券時出現搶時間、搶市場、相互攀比利率等矛盾。借鑒國外經驗，我們應堅持兩項原則：
1.保證中央國債優(yōu)先的原則。規(guī)模上確保國債，兼顧城市債；時間上要先國債，后城市債；發(fā)行和推銷方式上，中央國債可以采取包括公募方式在內的各種方式，發(fā)行后可適時上市流通，而城市債只允許有條件的城市采取公募方式發(fā)行，如規(guī)定經濟比較發(fā)達、知名度高、信譽好的城市政府可以公募方式向社會發(fā)行城市債，其余城市只能以私募方式，由發(fā)行人指定的金融機構和其他單位組織認購。城市公債原則上不上市流通。
2.給予城市公債必要的政策扶持。參考國外城市政府債券管理經驗和通行的做法，考慮到城市債券相對于中央國債來說在資信度上的差距，為利于城市債券的發(fā)行推銷，一般要從債券利率政策以及稅收政策等方面給城市債券提供一定的優(yōu)惠和照顧。如日本規(guī)定地方債券收益率可略高于國債，美國則規(guī)定對市政債券收益免征、減征所得稅。我國也可考慮城市債券利率略高于國債。
有人擔心，我國發(fā)行城市公債可能會引起貨幣失控的負面效應。但實際上，發(fā)行城市公債與貨幣總量是否失控并沒有直接聯(lián)系。中央政府在考慮財政、貨幣政策配合的前提下制定每年的市政債券額度，在規(guī)模控制、審批嚴格的情況下，城市政府公債不但不會引起貨幣失控，反而會起到執(zhí)行中央政府宏觀貨幣調控政策的作用。城市公債與國債相協(xié)調，并通過財政債務政策實施財政政策與貨幣政策的合理協(xié)調，將進一步提高我國宏觀調控的水平。
