關(guān)鍵詞：西方財(cái)政分權(quán)理論 財(cái)政分權(quán) 財(cái)政紀(jì)律

　　在世界范圍內(nèi)，不論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，財(cái)政的分權(quán)化趨勢(shì)越來(lái)越明顯，財(cái)政分權(quán)是指中央政府賦予地方政府在債務(wù)安排、稅收管理和預(yù)算執(zhí)行方面一定的自主權(quán)，從我國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，改革開(kāi)放初期，就以“減稅讓利”的稅制改革為先導(dǎo)拉開(kāi)了改革開(kāi)放的序幕，1994年的稅制改革進(jìn)一步建立了分稅制的財(cái)政分權(quán)體制，現(xiàn)在《中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》指出在“統(tǒng)一稅政前提下，賦予地方適當(dāng)?shù)亩愓�管理�?quán)”，我國(guó)也經(jīng)歷了財(cái)政逐步分權(quán)的歷程，從這一點(diǎn)看出，財(cái)稅分權(quán)有著其經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的必然性。

　　在財(cái)政分權(quán)制度建立和發(fā)展的過(guò)程中，新的問(wèn)題和矛盾層出不窮，如我國(guó)財(cái)政“越位”和“缺位”的問(wèn)題、縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的問(wèn)題等等，如何建立一個(gè)協(xié)調(diào)、融洽的政府間財(cái)政關(guān)系；如何從理論上說(shuō)明財(cái)政分權(quán)的產(chǎn)生和發(fā)展歷程，論證和掌握其規(guī)律性；如何進(jìn)行財(cái)政分權(quán)制度的改革？這些問(wèn)題引發(fā)了世界范圍內(nèi)理論界和實(shí)踐部門(mén)的困惑和思考，西方財(cái)政分權(quán)理論為解答這些問(wèn)題為我們提供了有益的借鑒和探索。

　　1.財(cái)政分權(quán)理論的提出

　　財(cái)政分權(quán)理論是為了解釋地方政府存在的合理性和必要性，彌補(bǔ)新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)原理不能解釋地方政府客觀存在這一缺陷而提出來(lái)的，即解釋為什么中央政府不能夠按照每個(gè)居民的偏好和資源條件供給公共品，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化，從而論證地方政府存在的合理性和必要性。

　　1.1 蒂布特的“以腳投票”理論

　　蒂布特在《地方支出的純粹理論》在7個(gè)假設(shè)條件下構(gòu)建了一個(gè)地方政府模型，他認(rèn)為人們通過(guò)在社區(qū)間的充分流動(dòng)，選擇公共產(chǎn)品與稅收的組合使自己效用最大化的社區(qū)政府，社區(qū)只有有效率地提供人們需要的公共產(chǎn)品，否則，人們會(huì)遷移到能更好地滿(mǎn)足他們偏好的社區(qū)，這樣，社區(qū)間的競(jìng)爭(zhēng)將使資源能夠有效配置，實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)，從而達(dá)到社會(huì)福利的最大化。這就是所謂的“以腳投票”理論 ［1］ .實(shí)踐中也存在家庭和居民因?yàn)榈胤焦�共產(chǎn)品提供的差異而進(jìn)行遷移的現(xiàn)象，蒂布特的理論貢獻(xiàn)在于提出了通過(guò)居民的充分流動(dòng)，對(duì)公共產(chǎn)品具有相同偏好的人會(huì)聚集到一個(gè)社區(qū)，各社區(qū)間的偏好是不同的，為奧茨的理論提供了支持。從財(cái)政的角度看，“以腳投票”同時(shí)也引出了地方稅設(shè)置的一系列問(wèn)題，如稅率和主體稅種的設(shè)計(jì)等都應(yīng)考慮居民的流動(dòng)性等問(wèn)題，也為地方稅收競(jìng)爭(zhēng)理論打下了理論基礎(chǔ)。

　　1.2 地方政府存在的合理性和必要性

　　施蒂格勒的理論貢獻(xiàn)在于提出了地方政府存在的必要性的兩條基本原則，進(jìn)而說(shuō)明由地方政府來(lái)進(jìn)行資源配置比中央政府更有效率，他在《地方政府功能的有理范圍》中提出了這兩條原則，一是與中央政府相比，地方政府更接近于自己的民眾，地方政府更了解它所管轄公民的效用與需求；二是一國(guó)國(guó)內(nèi)不同的人們有權(quán)對(duì)不同種類(lèi)和不同數(shù)量的公共服務(wù)進(jìn)行投票表決。這就說(shuō)明了地方政府的存在是為了更有效地配置 資源，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最大化。

　　1.3 財(cái)政分稅制思想的提出

　　施蒂格勒的理論僅僅提供了地方政府存在的合理性和必要性，馬斯格雷夫則明確提出了財(cái)政分稅制的思想。他從財(cái)政的資源配置、收入分配與經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定三大職能出發(fā)，認(rèn)為地方政府缺乏充足的財(cái)力和經(jīng)濟(jì)主體的流動(dòng)性，后兩個(gè)職能應(yīng)由中央政府負(fù)責(zé)，而資源配置職能則應(yīng)根據(jù)各地居民的偏好不同而有所差別，由地方政府負(fù)責(zé)更有利于經(jīng)濟(jì)效率的提高和社會(huì)福利水平的改進(jìn)。他還指出中央政府和地方政府間必要的分權(quán)是可行的，這種分權(quán)可以通過(guò)稅種在各級(jí)政府間的分配固定下來(lái)，從而賦予地方政府相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力，這種分稅制可以稱(chēng)為“財(cái)政聯(lián)邦主義”。

　　奧茨在《財(cái)政聯(lián)邦主義》一書(shū)中，將全部人口中分為兩個(gè)子集，每個(gè)子集內(nèi)的人都具有同樣的偏好，而兩個(gè)子集間的偏好是不相同的，他從中央政府等量分配公共品出發(fā)，認(rèn)為中央政府忽略了兩者的不同偏好，因而達(dá)不到帕累托最優(yōu)，地方政府與中央政府在提供公共品上的效率差別，使其在配置資源的功能上不如地方政府。由此，奧茨提出了“財(cái)政分權(quán)定理”：“讓地方政府將一個(gè)帕累托有效的產(chǎn)出量提供給它們各自的選民，則總是要比由中央政府向全體選民提供任何特定的并且一致的產(chǎn)出量有效得多”。

　　特里希從信息不完全和非確定性出發(fā)，對(duì)中央政府完全了解社會(huì)福利函數(shù)偏好序列提出疑問(wèn)，提出了“偏好誤識(shí)”理論，即中央政府有可能錯(cuò)誤地認(rèn)識(shí)社會(huì)偏好，從而錯(cuò)誤地把自己的偏好強(qiáng)加于全民頭上。由此為地方分權(quán)提供了理論依據(jù)。

　　2.財(cái)政分權(quán)理論的發(fā)展

　　2.1 引入了激勵(lì)相容與機(jī)制設(shè)計(jì)學(xué)說(shuō)

　　錢(qián)穎一和羅蘭、溫格斯特與懷爾德森將激勵(lì)相容與機(jī)制設(shè)計(jì)學(xué)說(shuō)引入了財(cái)政分權(quán)理論當(dāng)中，他們都假定政府并不是普濟(jì)眾生式的救世主，政府官員也有自己的物質(zhì)利益，只要缺乏約束就有可能從政治決策中尋租。一個(gè)有效的政府結(jié)構(gòu)應(yīng)該實(shí)現(xiàn)官員和地方居民福利之間的激勵(lì)相容。

　　2.2 西方財(cái)政分權(quán)理論存在的爭(zhēng)論 ［2］

　　我國(guó)很多關(guān)于西方財(cái)政分權(quán)理論的介紹似是而非、以偏概全，往往只介紹一方面的觀點(diǎn)，實(shí)際上，西方財(cái)政分權(quán)理論在很多問(wèn)題上都還存在著爭(zhēng)論。

　　2.2.1 關(guān)于地方政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)的爭(zhēng)論

　　財(cái)政分權(quán)和要素的流動(dòng)必然導(dǎo)致地方政府間的稅收競(jìng)爭(zhēng)，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也證明了這一點(diǎn)。從世界范圍來(lái)看，各個(gè)國(guó)家都采取了主動(dòng)減少自己應(yīng)得的投資收益的政策鼓勵(lì)和吸引外資，如財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、財(cái)政貼息或政府的擔(dān)保貸款以及有利于投資的國(guó)際協(xié)定等等。從我國(guó)來(lái)看，自改革開(kāi)放以來(lái)，地方政府也掀起了一浪高過(guò)一浪的“招商引資”的熱潮，競(jìng)相提供各種優(yōu)惠政策吸引外資和其他地區(qū)的投資。

　　地方政府間的稅收競(jìng)爭(zhēng)在西方理論界存在著較大爭(zhēng)議，關(guān)鍵在于對(duì)政府的看法不同。標(biāo)準(zhǔn)的公共經(jīng)濟(jì)學(xué)假定政府是一個(gè)慈善的政府，追求社會(huì)福利的最大化，而公共選擇學(xué)派則認(rèn)為政府是一個(gè)自私的集團(tuán)和追求收入最大化者，或者說(shuō)是利維坦。出發(fā)點(diǎn)的不一致導(dǎo)致了對(duì)稅收競(jìng)爭(zhēng)的不同看法。 公共選擇學(xué)派認(rèn)為稅收競(jìng)爭(zhēng)增進(jìn)福利，限制政府預(yù)算消費(fèi)，競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程的真正收益是組織的學(xué)習(xí)和創(chuàng)新、更低成本的產(chǎn)品以及新觀念。Brennan和Buchanan認(rèn)為，“用腳投票”或者居民的流動(dòng)性促使地方政府比中央政府會(huì)更好地服務(wù)于居民，在財(cái)政分權(quán)的系統(tǒng)中的政府競(jìng)爭(zhēng)成為一種訓(xùn)練政府的機(jī)制。在不完備契約的條件下，Seabright通過(guò)理論模型也得出了類(lèi)似的觀點(diǎn)。針對(duì)認(rèn)為各個(gè)地方政府減少自己應(yīng)得利益的不計(jì)代價(jià)的引資競(jìng)爭(zhēng)，即“撲向低層的競(jìng)爭(zhēng)”，會(huì)陷入競(jìng)相優(yōu)惠的“囚徒困境”的看法。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)家Garybecker指出：地方政府競(jìng)爭(zhēng)是“奔向頂層的競(jìng)爭(zhēng)”而不是“撲向低層的競(jìng)爭(zhēng)”；地方政府的競(jìng)爭(zhēng)限制了特殊利益集團(tuán)的利益，而同時(shí)不以大多數(shù)人的利益為代價(jià)。

　　另一方面，跨區(qū)域的要素和居民流動(dòng)使地方政府更容易受到?jīng)_擊，稅收和居民的轉(zhuǎn)移限制了公共部門(mén)在公共產(chǎn)品和服務(wù)供應(yīng)上的能力，這個(gè)觀點(diǎn)得到了Musgrave、Zodrow和Mieszkowski的廣泛贊同，這些經(jīng)濟(jì)學(xué)家都擁護(hù)中央集權(quán)體制的重建和不同政府單位間的政策協(xié)調(diào)。Wildasin認(rèn)為在地方權(quán)限內(nèi)資本稅的競(jìng)爭(zhēng)是不經(jīng)濟(jì)的，導(dǎo)致資源的錯(cuò)誤配置，從而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)的扭曲，呼吁稅收協(xié)調(diào)和中央權(quán)力的干預(yù)以糾正這種無(wú)效率。

　　而Edwards和Keen則提出了一個(gè)“中性的利維坦”的概念，即政府既關(guān)心居民的福利又關(guān)心它自身的利益 ［3］ .

　　2.2.2 財(cái)政分權(quán)與政府腐敗關(guān)系的爭(zhēng)論

　　西方財(cái)政對(duì)這個(gè)問(wèn)題爭(zhēng)議的焦點(diǎn)在于兩者具有怎樣的相關(guān)關(guān)系，即財(cái)政分權(quán)是增加了政府的腐敗，還是減少政府的腐��？?jī)煞N觀點(diǎn)截然相反，同時(shí)并存。

　　一種觀點(diǎn)認(rèn)為財(cái)政分權(quán)導(dǎo)致了地方政府腐敗的增加，認(rèn)為地方政府的腐敗變得越來(lái)越普遍，是因?yàn)橛懈�多的機(jī)會(huì)和更大的地方利益的壓力，地方政府具有更大的權(quán)威和更少的障礙。Tanzi認(rèn)為地方政府同居民的接近使地方政府更容易受到尋租行為的沖擊，特別是在發(fā)展中國(guó)家。他還認(rèn)為財(cái)政分權(quán)與腐敗存在一定的相關(guān)性，地方政府比中央政府更容易發(fā)生腐敗行為，因?yàn)橹醒胝�府官員通常比地方政府官員理性，而且比地方政府官員有好的前途，而地方政府官員擁有較少的提升機(jī)會(huì)，工資較低，與當(dāng)?shù)鼐用窠佑|較多。

　　Prud‘homme，Tanzi、Roseackerman和Carbonara認(rèn)為在發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)軌國(guó)家，財(cái)政分權(quán)增加了官員尋租行為的可能性。在一些發(fā)展中國(guó)家，人們普遍相信，在地方政府機(jī)構(gòu)，腐敗是根深蒂固的，因?yàn)楣�民必須支付賄賂以得到他們?yōu)榇艘呀?jīng)支付了稅收的公共服務(wù)。部分地方官員的腐敗行為當(dāng)然降低了財(cái)政分權(quán)的可能利益，腐敗行為減少了個(gè)人收入的同時(shí)，還增加了收入的不平等（因?yàn)榘凑沼谐渥阗Y源影響政府官員的人的意愿，稅收的結(jié)構(gòu)被修改了）。Trisman認(rèn)為聯(lián)邦政府比單一政府更腐敗，可歸結(jié)為三個(gè)因素：聯(lián)邦政府比單一政府更大；多層級(jí)政府警察力量的分離；存在兩院制的議會(huì) ［4］ .

　　反對(duì)的觀點(diǎn)在于分權(quán)可以減少腐敗的機(jī)會(huì)，因?yàn)閷?duì)于他們的委托者來(lái)說(shuō)，地方政策的制定者是更可觀察的，因此腐敗行為比在中央的層次上更容易被發(fā)現(xiàn)。Buennan和Buchanan就強(qiáng)調(diào)政府間競(jìng)爭(zhēng)會(huì)降低政府官員在提供公共服務(wù)過(guò)程中尋租的能力。Persson和Tabellini認(rèn)為在分權(quán)下，政府官員作為代理者，這種直接的責(zé)任使評(píng)價(jià)其業(yè)績(jī)相對(duì)容易，他們的努力和報(bào)酬就可以直接掛鉤，因此財(cái)政分權(quán)可以減少腐敗現(xiàn)象。Kiltgard認(rèn)為腐敗由壟斷權(quán)和權(quán)威的存在而加強(qiáng)，由責(zé)任的存在而減少，如果分權(quán)化的管理限制了壟斷的政治權(quán)力以及讓政府對(duì)地方選民更負(fù)責(zé)任，那么，財(cái)政分權(quán)能夠減少腐敗。

　　2.2.3 其他相關(guān)的研究

　　其他相關(guān)的研究主要在于財(cái)政分權(quán)與地區(qū)差距、財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、財(cái)政分權(quán)與環(huán)境質(zhì)量這些問(wèn)題的研究，在這些問(wèn)題上，也都還存在著很多爭(zhēng)論，甚至是截然相反的觀點(diǎn)。

　　從上面的闡述可以看出，西方財(cái)政分權(quán)理論還正在發(fā)展，對(duì)很多問(wèn)題還存在著很多不同的看法，我國(guó)在借鑒其理論進(jìn)行政府間財(cái)政制度設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)充分考慮我國(guó)的國(guó)情和現(xiàn)實(shí)情況。

　　3.財(cái)政分權(quán)理論的最新發(fā)展：關(guān)注財(cái)政紀(jì)律

　　Luizr.de mello jr認(rèn)為當(dāng)下級(jí)政府擁有了更多的政策制定自主權(quán)的時(shí)候，增加了政府行為協(xié)調(diào)的復(fù)雜性，分權(quán)化主要的政策挑戰(zhàn)在于設(shè)計(jì)和發(fā)展一個(gè)適當(dāng)?shù)亩嗉?jí)次的公共財(cái)政系統(tǒng)，以有效和充分地提供地方公共服務(wù)，同時(shí)保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。他通過(guò)對(duì)30個(gè)國(guó)家的樣本進(jìn)行計(jì)量經(jīng)濟(jì)分析后指出，財(cái)政分權(quán)的缺陷在于對(duì)地方財(cái)政控制力的減弱和政府間財(cái)政關(guān)系協(xié)調(diào)的失敗，經(jīng)常導(dǎo)致地方財(cái)政的壓力，導(dǎo)致地方政府的赤字偏好，尤其是在發(fā)展中國(guó)家，最終，會(huì)影響宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。為了避免這一點(diǎn)，他提出，通過(guò)嚴(yán)格地方財(cái)政紀(jì)律、運(yùn)用市場(chǎng)力量和設(shè)計(jì)更好的制度使政府間財(cái)政關(guān)系協(xié)調(diào)的失敗最小化，他強(qiáng)調(diào)指出，這一點(diǎn)對(duì)成功的財(cái)政分權(quán)來(lái)說(shuō)是至關(guān)重要的先決條件 ［5］ .

　　Richard M.Bird和Michhael Smart認(rèn)為國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明：如果要有效提供公共服務(wù)，對(duì)轉(zhuǎn)移支付的接受者必須要有一個(gè)明確的要求；接受者要有足夠的財(cái)力，要有作出決定充分的靈活性，要對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)；要將轉(zhuǎn)移支付分為總體目標(biāo)補(bǔ)助和特定目標(biāo)補(bǔ)助。他得出了8個(gè)結(jié)論，其中對(duì)我們有啟示意義的在于，所有的地方政府都應(yīng)按照標(biāo)準(zhǔn)程序管理財(cái)政問(wèn)題，以保持完備的賬目，并且接受定期和公開(kāi)的審計(jì)，相似的，盡管中央政府不應(yīng)當(dāng)干預(yù)地方政府的預(yù)算和行為，但他們應(yīng)當(dāng)保持地方財(cái)政最新的和完備的信息，并且讓這些信息公開(kāi)化 ［6］ .

　　Sanguinetti和Tommasi針對(duì)分權(quán)化會(huì)導(dǎo)致地方政府不遵守財(cái)政紀(jì)律，盡量多地耗費(fèi)國(guó)家資金，產(chǎn)生公共品問(wèn)題，誘發(fā)超權(quán)限過(guò)度支出的問(wèn)題，他們認(rèn)為應(yīng)通過(guò)合理選擇和設(shè)計(jì)各級(jí)政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移關(guān)系來(lái)解決。他們?cè)谕耆�信息和不完全信息的假設(shè)條件下構(gòu)建模型討論了如何構(gòu)建政府間轉(zhuǎn)移支付體系，特別是在提供財(cái)政聯(lián)合保險(xiǎn)和為總體財(cái)政紀(jì)律提供足夠激勵(lì)間進(jìn)行選擇的問(wèn)題，他們研究了兩種制度，一是中央政府事先對(duì)每個(gè)地區(qū)承擔(dān)一定水平的轉(zhuǎn)移支付，另一種是讓地方政府影響聯(lián)邦政府以獲得轉(zhuǎn)移支付。他們對(duì)兩種制度進(jìn)行比較分析后，認(rèn)為兩種制度都給出了更低的聯(lián)邦公共產(chǎn)品支出和更高的地方支出和轉(zhuǎn)移支付，但是第二種制度能獲得更高的福利水平。他們還將模型擴(kuò)展到了地方稅和中央稅，也得到了相同的結(jié)果 ［7］ .

　　4.對(duì)我國(guó)財(cái)政分權(quán)體制改革的啟示

　　4.1 適度分權(quán)

　　財(cái)政分權(quán)的實(shí)質(zhì)在于中央政府和地方政府間職責(zé)和權(quán)力范圍的劃分，以避免信息的不對(duì)稱(chēng)，促進(jìn)資源的更有效配置和社會(huì)福利的最大化，西方財(cái)政分權(quán)理論表明，適度的分權(quán)是有利于資源的有效配置和制度創(chuàng)新的，我國(guó)1994年的稅改就是通過(guò)明確政府間的職責(zé)、硬化地方財(cái)政的預(yù)算約束進(jìn)行適當(dāng)?shù)呢?cái)政分權(quán)，建立了分稅制的財(cái)政分權(quán)體制，從而調(diào)動(dòng)了地方政府的積極性，推動(dòng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)在沒(méi)有進(jìn)行政治體制改革的情況下保持了持續(xù)、健康、快速發(fā)展的。當(dāng)前，應(yīng)進(jìn)一步加快分稅制的改革，賦予地方一定的稅收管理權(quán)，進(jìn)一步硬化地方政府的預(yù)算約束。

　　4.2 嚴(yán)格財(cái)政紀(jì)律，加強(qiáng)審計(jì)對(duì)預(yù)算資金的管理和監(jiān)督 隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)財(cái)政分權(quán)體制的缺陷也逐漸暴露了出來(lái)，根據(jù)國(guó)家審計(jì)署公布的“2003年的審計(jì)報(bào)告”表明：我國(guó)當(dāng)前的財(cái)政資金管理不嚴(yán)，預(yù)算外資金成了監(jiān)督盲區(qū)，大量財(cái)政資金游離于中央預(yù)算之外；資金浪費(fèi)嚴(yán)重；轉(zhuǎn)移支付資金審批不公開(kāi)、不公正和缺乏效率，且轉(zhuǎn)移支付資金被擠占挪用嚴(yán)重。嚴(yán)格財(cái)政紀(jì)律，加強(qiáng)預(yù)算資金的管理和監(jiān)督已經(jīng)成為威脅到我國(guó)財(cái)政分權(quán)制度能否健康發(fā)展的大問(wèn)題了。當(dāng)前，我國(guó)應(yīng)進(jìn)一步加大對(duì)地方財(cái)政支出和轉(zhuǎn)移支付資金使用的審計(jì)監(jiān)督力度，對(duì)整改結(jié)果進(jìn)行再審計(jì)，并向社會(huì)公開(kāi)，同時(shí)加強(qiáng)預(yù)算外資金的管理，爭(zhēng)取納入預(yù)算內(nèi)進(jìn)行管理。

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