近幾年我們從一個(gè)較新的視角研究了我國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)稅體制及其對(duì)農(nóng)村發(fā)展的影響，研究的切入點(diǎn)主要是從制度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系來(lái)探求當(dāng)前縣、鄉(xiāng)財(cái)稅體制的形成、發(fā)展和利弊及其與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變遷（包括農(nóng)民負(fù)擔(dān)、農(nóng)民收入等方面）的互動(dòng)關(guān)系。通過(guò)對(duì)12省18個(gè)縣比較廣泛的基層典型調(diào)查、農(nóng)戶抽樣調(diào)查和個(gè)案分析，集中研究了六個(gè)主要方面的內(nèi)容。

　�。ㄒ唬┛h鄉(xiāng)財(cái)稅體制形成、發(fā)展及政府間關(guān)系

　　第一，縣級(jí)財(cái)政問(wèn)題�？h級(jí)財(cái)政體制在改革20多年來(lái)并沒(méi)有經(jīng)歷過(guò)大的變革。1994年實(shí)行分稅制以前，中央和地方一直采取的是“財(cái)政包干”的辦法，中央財(cái)政一級(jí)級(jí)地包到縣，縣又包到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這在很大程度上刺激了地方政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府增收創(chuàng)收的積極性，有的學(xué)者甚至認(rèn)為上個(gè)世紀(jì)80年代中期實(shí)行的“財(cái)政包干”體制是中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)得以發(fā)展、騰飛的真正原因。但是1994年開(kāi)始實(shí)行的分稅制使這種縣鄉(xiāng)財(cái)政關(guān)系格局發(fā)生了較大的變化，首先受到明顯影響的是縣級(jí)財(cái)政，原因是1994以來(lái)縣鄉(xiāng)之間仍實(shí)行“定額上繳，比例遞增，超收分成”的財(cái)政包干制，而縣以上實(shí)行分稅制，由于超收部分按“縣三鄉(xiāng)七”等方式將較大比例分配給鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，而其中增值稅部分縣里實(shí)際只能拿到25%，因而縣對(duì)鄉(xiāng)實(shí)際上每年需多增加補(bǔ)貼。在這種壓力下，縣對(duì)鄉(xiāng)很快也實(shí)行了分稅的體制，并將收入進(jìn)一步上移。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的困境便進(jìn)一步顯現(xiàn)。

　　第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政問(wèn)題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政設(shè)立于80年代中期，一直以高于全國(guó)財(cái)政收入的增長(zhǎng)率增長(zhǎng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為政府最基層的機(jī)構(gòu)，其財(cái)政開(kāi)支項(xiàng)目異常繁復(fù)。主要的項(xiàng)目包括行政事業(yè)開(kāi)支（主要是人頭費(fèi)）、基本建設(shè)開(kāi)支（修路、架橋、農(nóng)田基本建設(shè)等）、文教衛(wèi)生開(kāi)支（主要包括學(xué)校修建、教師和醫(yī)務(wù)人員工資、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、衛(wèi)生所的經(jīng)費(fèi)）等等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政自設(shè)立以來(lái)，其主要的收入支柱就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上繳的利潤(rùn)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不發(fā)達(dá)的地方，財(cái)政收入主要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌費(fèi)這筆專項(xiàng)資金，預(yù)算內(nèi)的稅利大部分都上繳上一級(jí)稅務(wù)部門。對(duì)于鄉(xiāng)統(tǒng)籌款，國(guó)家有明確的規(guī)定，即鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留款的總和不得超過(guò)當(dāng)年農(nóng)民人均純收入的5%，并且明確規(guī)定了統(tǒng)籌款的支出范圍，即專項(xiàng)用于教育、民兵訓(xùn)練、烈軍屬優(yōu)撫、五保戶和困難戶的救濟(jì)、社會(huì)公共事業(yè)建設(shè)以及計(jì)劃生育等方面�？梢哉f(shuō)，鄉(xiāng)統(tǒng)籌款幾乎涵蓋了鄉(xiāng)財(cái)政所有的公共事業(yè)項(xiàng)目。

　　對(duì)近年來(lái)縣鄉(xiāng)財(cái)稅制度變化及其對(duì)我國(guó)農(nóng)村中長(zhǎng)期發(fā)展的實(shí)際影響的研究結(jié)果表明：縣鄉(xiāng)財(cái)稅體制不規(guī)范，各種與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的必要公共開(kāi)支缺少規(guī)范的稅收來(lái)源，這不僅是造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重的原因，也是農(nóng)民增收困難和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏持續(xù)驅(qū)動(dòng)力的主要制度性因素。我們認(rèn)為，除了縣鄉(xiāng)財(cái)稅體制規(guī)范化以外，要全面反思當(dāng)前的財(cái)稅體制形成、發(fā)展所依據(jù)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)，通過(guò)多層面的制度創(chuàng)新對(duì)目前的縣鄉(xiāng)財(cái)政體制進(jìn)行改革和創(chuàng)新，以便建立真正適應(yīng)我國(guó)農(nóng)村實(shí)際和基層經(jīng)濟(jì)發(fā)展的農(nóng)村公共財(cái)政體制。

　�。ǘ�）農(nóng)民負(fù)擔(dān)和鄉(xiāng)村債務(wù)的制度性成因

　　通過(guò)對(duì)農(nóng)民負(fù)擔(dān)、鄉(xiāng)村債務(wù)與縣鄉(xiāng)財(cái)稅結(jié)構(gòu)關(guān)系的制度性成因研究，結(jié)果表明，農(nóng)民負(fù)擔(dān)和鄉(xiāng)村債務(wù)是同一問(wèn)題的兩個(gè)方面，均同縣鄉(xiāng)政府的財(cái)政壓力和財(cái)政收支狀況密切相關(guān)。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新階段以來(lái)，一方面農(nóng)民收入增長(zhǎng)十分緩慢，另一方面農(nóng)民的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)依然沉重。之所以造成這種狀況，一個(gè)重要原因就是基層財(cái)政體制運(yùn)行中存在較大的制度缺陷，分稅制改革及其配套制度尚待完善。

　�。ㄈ�）按照公共財(cái)政的要求創(chuàng)新農(nóng)村稅費(fèi)制度

　　為了解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重、農(nóng)村社會(huì)矛盾日益尖銳的問(wèn)題，中央政府從2000年起堅(jiān)定不移地推行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)，目前已經(jīng)推廣到全國(guó)所有省、市、自治區(qū)，取得了良好的實(shí)際效果。2003年，共計(jì)減征免征農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅（除煙葉以外）280億元左右，全國(guó)農(nóng)民普遍減負(fù)30%以上；2004年在黑龍江、吉林兩省進(jìn)行農(nóng)業(yè)稅全免試點(diǎn)，截至目前，已經(jīng)有27個(gè)省（市、自治區(qū)）宣布在2005年全部免除農(nóng)業(yè)稅和除煙葉以外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。農(nóng)村稅費(fèi)改革堵死了地方政府通過(guò)非規(guī)范手段從農(nóng)民身上征取收入的渠道，也進(jìn)一步削減了地方政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收入來(lái)源，于是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難便成為農(nóng)村稅費(fèi)制度創(chuàng)新進(jìn)程中繞不開(kāi)的難題。

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革方案，從改革收費(fèi)制度開(kāi)始，大幅度減免了農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，并進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全面取消所有專門面向農(nóng)民的稅費(fèi)目標(biāo)。這就不僅是規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為，調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民關(guān)系的局部改革，而且是需要觸及國(guó)家分配政策和國(guó)家稅收制度的整體改革，只有這樣的改革才能釜底抽薪，徹底解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重問(wèn)題。因此，必須進(jìn)一步改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理結(jié)構(gòu)，使縣鄉(xiāng)財(cái)政擺脫困境，加快完善現(xiàn)有的縣鄉(xiāng)財(cái)稅體制并按照公共財(cái)政原則的要求創(chuàng)新農(nóng)村稅費(fèi)制度，不然，已經(jīng)取得的改革成果很難鞏固，從根本上減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的目標(biāo)也就很難實(shí)現(xiàn)。

　�。ㄋ模┙�立完善全面的轉(zhuǎn)移支付制度

　　1994年的“分稅制”改革，雖然明確劃分了地方稅，并充實(shí)了地方稅種，擴(kuò)大了地方的稅收收入，但在目前的地方稅體系中，除了增值稅、營(yíng)業(yè)稅所占地方稅收比重超過(guò)20%、工商稅大約保持在15%以外，其他主要稅種所占地方稅比重都低于10%.至于縣鄉(xiāng)政府主體則稅種不足、零星稅種多。在分稅制下，各級(jí)地方政府為了保障各自的財(cái)政收入，保證支出的需要，不得不采取層層下壓的辦法，盡可能多地從下級(jí)財(cái)政抽取資金，這就勢(shì)必造成作為最基層一級(jí)財(cái)政的鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算內(nèi)財(cái)政可支配收入的減少。

　　同時(shí)，分稅制改革在制度設(shè)計(jì)上只解決了中央和地方財(cái)政收入的劃分，而與財(cái)政支出密切相關(guān)的事權(quán)并未得到合理劃分，中央和地方政府及地方各級(jí)政府之間的管理體制仍較混亂，造成事權(quán)與財(cái)權(quán)的分離。結(jié)果，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在收入減少的情況下，還要維持繁雜而龐大的開(kāi)支項(xiàng)目，這無(wú)疑使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政雪上加霜。農(nóng)村稅費(fèi)改革以來(lái)，中央財(cái)政加大了轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，2003年達(dá)到了305億元，2004年再增加219億元，這在一定程度上減輕了基層財(cái)政減收的壓力。現(xiàn)實(shí)要求是，進(jìn)一步加快完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的進(jìn)程，以解決農(nóng)村特別是中西部地區(qū)農(nóng)村公共開(kāi)支嚴(yán)重不足的問(wèn)題。

　　（五）改革當(dāng)前的農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制

　　義務(wù)教育關(guān)系到整個(gè)民族的基本文化素質(zhì)，是每個(gè)國(guó)民必須接受的教育。初等教育的收益率（包括個(gè)人收益率、社會(huì)收益率）在各級(jí)教育中都是最高的，基本上屬于“公共品”，普及義務(wù)教育主要是政府的責(zé)任。無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家，還是發(fā)展中國(guó)家，都是由中央和地方政府負(fù)擔(dān)初等教育的全部或主要費(fèi)用，特別是中央和省級(jí)政府往往承擔(dān)了更大的責(zé)任。例如，在日本（1980年），國(guó)家承擔(dān)了初等中等教育經(jīng)費(fèi)的25.4%，縣級(jí)政府（相當(dāng)于我國(guó)的�。┏袚�(dān)了67.8%；美國(guó)（1979年）聯(lián)邦政府承擔(dān)了8.5%，州政府承擔(dān)了40.1%；德國(guó)（1978年）聯(lián)邦政府承擔(dān)了0.3%，州政府承擔(dān)了74.2%.可見(jiàn)，越是在現(xiàn)代化目標(biāo)上雄心勃勃的國(guó)家，教育經(jīng)費(fèi)在政府預(yù)算中所占的比例越大。

　　從農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投入體制看，我國(guó)這些年來(lái)走的是一條與其他國(guó)家現(xiàn)代化經(jīng)驗(yàn)完全不同的路子。1985年，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》根據(jù)當(dāng)時(shí)情況，確立了義務(wù)教育實(shí)行“地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理”的體制。之后，在《義務(wù)教育法》和《中國(guó)教育改革與發(fā)展綱要》中又進(jìn)一步予以明確和完善。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，現(xiàn)行的農(nóng)村義務(wù)教育辦學(xué)和管理體制，曾極大地調(diào)動(dòng)了各級(jí)政府的辦學(xué)積極性，在我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育的普及過(guò)程中確實(shí)發(fā)揮了積極的歷史作用。但應(yīng)看到的是，在現(xiàn)行體制下，中央和省級(jí)政府在發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育方面沒(méi)能承擔(dān)起主要責(zé)任，實(shí)際上鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政和農(nóng)民群眾承擔(dān)了主要責(zé)任，這使農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重，同時(shí)相當(dāng)多地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政也難以支撐，以致嚴(yán)重影響了農(nóng)村義務(wù)教育的進(jìn)一步發(fā)展。

　　從城鄉(xiāng)教育財(cái)政支出情況的對(duì)比來(lái)看，實(shí)際上農(nóng)村現(xiàn)在是農(nóng)民自己在辦教育，農(nóng)村中小學(xué)教育的經(jīng)費(fèi)主要還是由農(nóng)民承擔(dān)，普及九年制義務(wù)教育的各項(xiàng)指標(biāo)目前城鄉(xiāng)還有很大差距。2002年全社會(huì)的各項(xiàng)教育投資是5800多億元，其中用在城市的占77%，用在農(nóng)村的只有23%，而在我國(guó)接受義務(wù)教育的孩子中，70%在農(nóng)村。顯然，這樣一種財(cái)政支出結(jié)構(gòu)十分不合理。因此，當(dāng)務(wù)之急要研究和解決的是如何理順各級(jí)政府教育投入關(guān)系，建立中央、省、市縣各級(jí)財(cái)政共同分擔(dān)義務(wù)教育責(zé)任的財(cái)政體制。

　　（六）改革農(nóng)村公共衛(wèi)生投入與管理制度

　　從公共衛(wèi)生的角度來(lái)看，農(nóng)村醫(yī)療條件很差，農(nóng)民缺醫(yī)少藥、看不起病的現(xiàn)象非常突出。2004年，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部對(duì)地域涉及25個(gè)省市的114個(gè)縣的118個(gè)村中的1000多個(gè)農(nóng)戶的調(diào)查顯示，農(nóng)村婦女住院分娩率和農(nóng)民患病就診率依然較低：2003年32%的嬰兒在家出生，其中西部高達(dá)41.6%；過(guò)去3年中死亡人口中有78.6%在家病故；在醫(yī)生建議住院的情況下，43%的農(nóng)民病患者不愿意住院，而其中的83%又是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)上的原因所致。

　　現(xiàn)實(shí)狀況是，農(nóng)村公共衛(wèi)生水平與城市的差距比城鄉(xiāng)收入的差距更大。從公共衛(wèi)生的財(cái)政支出來(lái)看，國(guó)家財(cái)政去年用于醫(yī)療衛(wèi)生的開(kāi)支380多億元，其中用在鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的還不到60億元，只占15.5%，也就是說(shuō)，財(cái)政開(kāi)支的醫(yī)療衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)用在城里的是84.5%.所以，如何優(yōu)化和改革農(nóng)村公共衛(wèi)生管理體制，如何完善農(nóng)村公共衛(wèi)生的財(cái)政體制值得認(rèn)真研究，這是關(guān)系到當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的又一個(gè)重要方面。

　　十六大、十六屆三中和四中全會(huì)，不僅明確了全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)，而且提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要方略，特別是最近胡錦濤總書記系統(tǒng)總結(jié)和闡述了具有普遍規(guī)律性的“兩個(gè)趨向”，即在工業(yè)化發(fā)展初期，農(nóng)村支持城市、農(nóng)業(yè)為工業(yè)提供積累是一個(gè)普遍趨向；而當(dāng)工業(yè)化發(fā)展到一定階段之后，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動(dòng)農(nóng)村也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的普遍趨向。目前，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)化和城市化快速發(fā)展時(shí)期，綜合國(guó)力已經(jīng)達(dá)到一個(gè)新的臺(tái)階，人均GDP也超過(guò)了1000美元，據(jù)此，中央已經(jīng)作出重要判斷，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)到了一個(gè)新的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)新階段。順應(yīng)這一發(fā)展規(guī)律，更加主動(dòng)和自覺(jué)地調(diào)整國(guó)民收入分配結(jié)構(gòu)，讓公共財(cái)政的陽(yáng)光普照農(nóng)村理應(yīng)成為我們政府工作的重要原則�？梢灶A(yù)期，我國(guó)農(nóng)村的公共財(cái)政制度將會(huì)更快地完善，農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展也會(huì)更快地步入一個(gè)良性發(fā)展的大好時(shí)期。