「內容提要」在歐洲有著悠久歷史并給各國人民帶來了幸福美好生活的社會福利制度和公共服務，從高福利開始逐步造成了各國家的高稅收，繼而導致生產(chǎn)的高成本、社會的高失業(yè)率和國家競爭力的減弱，如何在不過于影響人民現(xiàn)有福利水平前提下走出這個怪圈，已經(jīng)成為歐盟與各成員國政府公共服務改革與創(chuàng)新的一項主要議程。歐盟福利國家的經(jīng)驗啟示是：我國社會公共服務要量力而行，社會保障服務要以救援為主，社會保險應引導自助為主，社會保險基金管理應選擇市場化為主。

　　「摘 要 題」政策分析

　　「關 鍵 詞」公共服務/社會保障/公共管理/歐盟改革

　　“公共服務”是由中共十六屆三中全會首次倡導的一項新的政府職能。溫家寶總理在十屆人大二次會議的政府工作報告中更明確強調：“各級政府要全面履行職能，在繼續(xù)加強經(jīng)濟調節(jié)和市場監(jiān)管的同時，更加注重履行社會管理和公共服務職能”。這個嶄新概念和目標的明確提出，進一步表明中國政府要根據(jù)世界大家庭的管理經(jīng)驗來調整自己的工作價值坐標系統(tǒng)，表明我國要在更加清晰的理念指導下，全面系統(tǒng)建立與國情相適應的公共服務體系，這標志著我國行政改革的進一步深化和政府管理發(fā)展中一個重要轉折的來臨。

　　政府公共服務的內容很多，而社會保障服務與義務教育、公共基礎設施供應和公用事業(yè)服務一樣在其中占據(jù)非常重要的一席之地。社會保障在我國一般包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險和生育保險等。在歐洲多數(shù)國家“從搖籃到墳墓”的福利制度中，社會保障的豐滿體系基本完整反映了英國貝弗里奇勛爵在1942年提出的主張，其特點是廣覆蓋、全方位、統(tǒng)一提供，權利與義務對等，其范圍包括了兒童補助、撫養(yǎng)補貼、生育補貼、寡婦補貼、傷殘補貼、失業(yè)救濟、就業(yè)培訓補貼、喪失生活來源救濟、養(yǎng)老金、喪葬補助、醫(yī)療和康復服務等幾乎與人生方方面面息息相關的所有內容。歐洲是社會福利制度的發(fā)源地，其社會保障服務的歷史長，經(jīng)驗多，影響大�？疾�、分析和總結歐盟成員國在社會保障發(fā)展中的利弊得失，對于我國正處于規(guī)范和初建中的社會保障服務體系無疑具有重要價值。

　　一、歐洲福利國家公共服務中的問題

　　歐盟15國（注：這里指2004年5月之前的歐盟，之后的歐盟是25個國家，新加入的有波蘭、匈牙利、捷克、斯洛伐克、斯洛文尼亞、愛沙尼亞、塞浦路斯、立陶宛、拉脫維亞和馬耳他一共10個新成員。）再加上挪威，都是歐洲福利制度的典型代表。這些以市場經(jīng)濟模式為主要特征的福利國家，鼓勵自由競爭，又兼顧社會公平，向社會所有成員提供全面的社會保障和福利服務，促進了西方發(fā)達國家經(jīng)濟和社會的協(xié)調發(fā)展。但是，過于奢侈的社會保障服務在長期的運行中，逐漸積累了一些問題，并成為一個不良的怪圈，即從高福利的起點開始，依次導致了高稅收、生產(chǎn)的高成本、企業(yè)低競爭力、失業(yè)增加、稅收來源減少、政府赤字增長和GDP降低，這樣就在公共服務的可持續(xù)性和社會需求之間形成了矛盾。

　　1.社會高福利。這一方面的事實在歐盟成員國到處都是。根據(jù)歐盟的統(tǒng)計數(shù)字，1998年各國社會保障支出在GDP中的比重，除了南歐的四個國家和愛爾蘭是在23％以下外，瑞典、丹麥、芬蘭、荷蘭、德國、法國、比利時、盧森堡都在30％以上，奧地利、意大利、英國都在28％左右，其總體比例在世界上是最高的。在2001年，歐盟15個成員國約3.8億人口的平均社會保障支出達到6405歐元（相當于64000人民幣）。在1993～2001年的8年當中，歐盟成員國的老年人平均福利支出已經(jīng)從1764歐元提高到2574歐元；健康福利平均支出已經(jīng)從1229歐元提高到1736歐元；傷殘福利平均支出則從363歐元提高到505歐元，這三項整體呈現(xiàn)了明顯的上升趨勢。

　　2.政府高稅收。2002年5月美國《福布斯》發(fā)表的關于世界30個國家稅收調查結果顯示，法國人承擔著全球最為沉重的稅賦，而且自2000年來連續(xù)3年居世界各國之首，稅賦壓力指數(shù)為181.2點，比利時以164.2位居第二，以下依次為中國（154.5）、瑞典（149.3）和意大利（147.5），德國和美國分列第15和16位，英國居第18位。一個企業(yè)主在法國的征稅率是70％，而在中國香港才只有21％；同樣，比利時企業(yè)家如果在俄羅斯和新加坡經(jīng)辦企業(yè)，其凈工資收入要比在本國高出一倍。稅賦指數(shù)是根據(jù)最高個人所得稅、公司稅、財產(chǎn)稅、增值稅和職工、雇主支付的社會保障稅收等一系列指數(shù)綜合計算得出的。稅賦指數(shù)越高，企業(yè)主壓力越重。

　　3.生產(chǎn)高成本。以法國企業(yè)為例，對法國雇主而言，他們雇傭一個拿最低工資的普通勞動者，所支付的月工資并不僅僅是屬于員工的那6000多法郎，還必須為該雇員交納各種社會分攤金。其中包括全民社會捐助、社會疾病保險、養(yǎng)老基金、工傷事故基金、退休基金、失業(yè)基金等。在上述各種繳納中，以1998年收入計算，最低工資收入者本人要交納1626.26法郎（約248歐元），每月所得的純工資為5037.41法郎（約768歐元）；而雇主支付的部分為2499.54法郎（約381歐元）。也就是說，在法國，老板雇傭一個拿最低工資的職工，每月為他支付的錢的總數(shù)為9163.21法郎（約合1412歐元）。

　　4.社會高失業(yè)率。在上述情況下，企業(yè)要生存下去，必須符合價值規(guī)律的要求，即千方百計地增收節(jié)支，降低生產(chǎn)成本。由于勞動力價格昂貴，許多企業(yè)就盡可能地減少雇員人數(shù)，這成為節(jié)約開支的基本方法。而從另一個方面來看，由于各種福利待遇太好，也減少了一些失業(yè)者尋求工作的動力。比如說，一個合乎條件的失業(yè)者在美國一般情況下只能領180天相當于自己原來60％工資的救濟金，而在德國到2004年為止，按規(guī)定可以領6個月到30個月相當于本人凈收入67％的救濟金。根據(jù)德國銀行1996年公布的資料，將德國餐飲業(yè)一個拿最低工資的就業(yè)者每月的純收入，與領社會救濟者的收入比較后，發(fā)現(xiàn)失業(yè)者比就業(yè)者的收入只少141歐元。德國的失業(yè)率在2004年是10％，情況比較好的波恩也在7.3％左右。類似上述兩個方面的因素，對歐盟其他一些成員國的就業(yè)狀況也產(chǎn)生了同樣的影響。在1993～1997年間，各國的失業(yè)率平均在10％稍多一點，2001年下降到相對最低點7.4％，此后再次反彈，到2003年，15國的平均失業(yè)率又上升到8％。

　　5.競爭力下降。高成本無論對于企業(yè)來說還是對于國家來說，其結果就是競爭力的下降。在歐盟國家普遍存在的高福利、高稅收、最低工資水平規(guī)定、工時的縮短以及對雇員權利的廣泛保護等，都對企業(yè)雇主的經(jīng)營、資金積累以及發(fā)展和競爭造成了很大壓力。一些企業(yè)陸續(xù)將業(yè)務轉移出去，其中一個原因就是躲避歐洲高昂的經(jīng)營成本。雷姆沙伊德市（Remscheid）的汽車門栓制造商Edscha公司已把近600個工作崗位轉移到捷克斯洛伐克的新廠，其中不僅包括生產(chǎn)線的基礎崗位，還包括技能要求更高的研發(fā)崗位。Edscha總部現(xiàn)在僅有180個工人，而十年前有700人。負責生產(chǎn)和質量控制的海根·威斯納（Hagen Wiesner）說：客戶需要更廉價的產(chǎn)品，而公司在德國的工廠越來越難以實現(xiàn)這一目標。

　　企業(yè)競爭力的下降當然就會影響到國家經(jīng)濟增長水平。在1997年之前，就GDP總量來看，整個歐盟15國的水平要超過他的主要對手美國。在1997和1998年前后，兩者還處于不分上下的狀態(tài)。但是從1998年開始，美國的發(fā)展速度卻已經(jīng)迅速超出。到2003年時，歐盟的GDP總量為8.9億歐元，而美國的GDP總量已經(jīng)高達11.3億歐元。

　　6.政府借貸和赤字增加。從根本上說，福利國家再好的社會保障，也不是主要由政府花錢買的。無論是一般稅收還是社會保障稅收，都是來自工作者的繳納。但是由于上述幾個邏輯環(huán)節(jié)的問題，就自然出現(xiàn)社會保障支出大于上繳費用的結果。除了企業(yè)為了降低成本而采取的消極雇工和一部分人因為能夠享受到不錯的社會福利而不愿工作外，歐盟各國還有一個問題就是老齡化。根據(jù)歐洲統(tǒng)計組織發(fā)布的信息，1960～2000年期間，歐洲各國男性平均壽命已經(jīng)從67.4歲延長到了75.3歲，女性平均壽命已經(jīng)從72.9歲延長到了81.4歲；2000～2020年間，歐盟15國15歲以下的人口將從63.4百萬銳減到49.4百萬，15～24歲的年輕人將從46.8百萬銳減到38.9百萬，25～49歲的壯年將從139.3百萬銳減到119.7百萬；而同期內，50～64歲的人口將會從65.7百萬激增到85百萬，65～79歲的老齡人口將從47.3百萬激增到59.7百萬，80歲以上的老人將從13.9百萬激增到24.8百萬。

　　這就意味著現(xiàn)在和未來的幾十年中，歐盟會面臨“生之者寡，食之者眾”的局面。而已經(jīng)習慣了高福利生活的人們很難將福利水平降下來。為了維持不僅不降反而繼續(xù)增長的社會福利和保障水平，各國政府不得不加大對公共債務的依賴。盡管1992年在歐盟正式成立時各成員國共同簽署的馬斯特里赫特條約規(guī)定，各國公共債務不超過國內生產(chǎn)總值60％，但到1998年時，意大利、比利時、希臘、瑞典、荷蘭、西班牙、奧地利、德國仍然在這個限值以上。而15個成員國的平均公共債務為GDP的71％。

　　在2004年3月16日由Eurostat公布的數(shù)據(jù)顯示，歐元區(qū)12國赤字和公共債務占國內生產(chǎn)總值的比例繼續(xù)居高不下：這兩個指標分別由2002年的平均2.3％和69.2％上升到了2003年的2.7％和70.4％。而歐盟15國的這兩個指標分別由2002年的平均2％和62.5％上升到了2003年的2.6％和64％。

　　二、歐盟國家社會保障服務的調整措施

　　面對內外部環(huán)境的變化和社會福利政策在多年運轉中積累的問題，歐盟組織及各成員國已經(jīng)開始采取改革措施予以應對。總的趨勢是社會福利與社會保障要從普及性向選擇性，從系統(tǒng)性向實用性，從國家和企業(yè)的責任向個人與社區(qū)的責任轉變。

　　1.探索保險金的籌集方式。歐盟國家現(xiàn)在主要有三種資金籌集模式：第一種是依靠國家“派份”籌集的貢獻性退休金。其依據(jù)的原則就是“代際負責”，意思就是上班的人要為下班的人掏錢。這種模式實質是“大鍋飯”，個人繳費多少與將來享用多少之間的相關性微乎其微。第二種是工作期間個人賬戶保障金，也就是職工邊工作邊積攢，以準備下退休后生活所需的一筆基金。這種計劃實際上由雇員和顧主雙方來共同實施，和現(xiàn)在新加坡的個人賬戶有些相似。第三種是個人投資性保障金，實際上就是美國的“投資連接保險”的做法，一般做法就是由個人加入某種投資基金，以基金作為將來退休后生活的依托。從現(xiàn)在的情況看，歐盟各國的主流仍然是上述中的第一種即“派份”籌集的“大鍋飯”模式，其他兩種帶有個人性和市場性的做法還是少數(shù)。以德國、英國、荷蘭的退休金籌集為例，到2003年時，“派份”籌集數(shù)目占總量的比例在德國是85％，在英國是65％，在荷蘭是50％；個人賬戶積攢占總量的比例在德國是5％，在英國是25％，在荷蘭是40％；個人投資性保障金占總量比例在三個國家都是10％。

　　從中看出，作為大鍋飯的貢獻性公共保障金的比重在各國都是最大的，尤其是帶有俾斯麥傳統(tǒng)的國家，政府在其中的支配作用仍然很大，而市場性和與個人責任有關的資金籌集比例還不大。比較市場化和個人責任化的是荷蘭，與國家支配無關的部分已經(jīng)占到50％。所以，他是歐盟成員國中在社會保障金方面朝市場化走得最遠的一個國家。盡管在大多數(shù)歐盟國家，貢獻性公共保障金仍然是退休人員的主要依靠，但個人退休基金積累模式已經(jīng)開始出現(xiàn)。特別是奉行俾斯麥福利哲學的國家，他們正在努力將傳統(tǒng)的鐵板一塊的方式改變?yōu)椤芭煞荨奔铀饺嘶�金的復合模式。歐盟各國普遍認可的趨向是：傳統(tǒng)的基于政府托底的公共保障金制度應當繼續(xù)存在，在這個前提下，用個人積蓄和個人投資基金模式作為對前者的必要補充。

　　2.通過完善統(tǒng)一市場克服社會保障改革中的障礙。在依照貢獻模式和私人基金模式互補原則進行的改革中，歐盟組織扮演著引導的角色。2003年7月～12月在意大利輪值歐盟議會主席期間，明確將社會保障改革作為其主要主張之一。羅馬政府的思想是做到經(jīng)濟增長政策、就業(yè)政策和社會保障政策的契合協(xié)調。為此，他針對歐洲共同體條約里面統(tǒng)一限制成員國財政赤字不能超過GDP3％的規(guī)定，明確提出一個“馬斯特里赫特退休金計劃”，實際上是為到2005年底時在歐盟層面上形成一個單一的社會養(yǎng)老支出制度提出了一個集體行動的標準。針對保險金收入來源減少，歐盟委員會和各成員國政府動議，建立單一勞動力市場保證養(yǎng)老金的交納�，F(xiàn)在的情況是，勞動力、資金和服務的自由流動與養(yǎng)老金交納尚存在矛盾。在2000年里斯本高峰會議上，歐盟委員會制定的一個框架性意見力圖在整個歐盟范圍內逐漸為保險基金的跨國境服務鋪平道路。2003年5月13日，一個有關職業(yè)退休保險金交納的意見獲得歐洲議會采納，他進一步為那些希望在歐盟范圍內提供跨國服務的保險基金機構提供了一個法律框架。一旦這個框架變?yōu)楝F(xiàn)實，一個保險基金公司就可以在獲得本國政府允準后為所有成員國提供服務。有關基金公司如何能夠既保證私人保險投資安全又可以進行增值經(jīng)營的問題，經(jīng)過長達13年的談判已經(jīng)在歐盟的框架指導意見中達成妥協(xié)。對于成員國來說，將這個指導意見付諸實施的最后時間是2005年底，從現(xiàn)在起兩年以后，基于職業(yè)養(yǎng)老金的私人基金模式就能在整個歐盟范圍內充分利用單一市場而發(fā)揮作用。

　　相關的稅收問題現(xiàn)在還沒有一個指導意見。這是因為稅收制度差別很大。但問題是，不同稅收制度在實施中很自然會在本國居民與非本國居民、國內養(yǎng)老基金服務者與國外養(yǎng)老基金服務者之間產(chǎn)生“非國民待遇”。這成為歐盟統(tǒng)一市場中私人基金公司服務提供的障礙。在2003年，歐盟委員會針對比利時、丹麥、法國、意大利、葡萄牙和西班牙的有關問題創(chuàng)制了對違規(guī)行為的處理程序，以盡量為跨國提供職業(yè)退休基金服務消除稅收方面的障礙。

　　3.調整退休等福利政策。退休金制度必須要和國家人口壽命、勞動力人口的健康狀況相一致。歐盟國家現(xiàn)在的問題是，由于人們的壽命普遍延長，多數(shù)人愿意提前退休，再加上生育率的下降，以及失業(yè)率過高，導致了社會保障資金交納者和福利享受者的失衡（逐漸由4∶1變成2∶1）。所以，在2003年3月3日形成的“歐盟委員會與歐盟議會關于充足與持久的退休金保障聯(lián)合報告”中，第一次直面這個嚴峻挑戰(zhàn)，并提出了提高就業(yè)水平的要求。道理很簡單，在崗工作的人多就是享受福利的人相對少，也就可以緩和目前“食之者眾而生之者寡”的矛盾，而且通過延長55歲以上工作者的退休年齡，可以避免將來不得已而采取大幅度降低退休金標準的下策。根據(jù)歐盟委員會做的一個調查說明，如果延長退休年齡1年，到2050年時就可以化解或吸收退休金支出增長中20％～30％的壓力。而就歐盟議會在2002年3月巴塞羅納會議所定的目標看，如果大部分就業(yè)人員能夠按照各國法定年齡65歲退休，而不是像現(xiàn)在這樣60歲甚至不到60就退休的話，那么到2010年關于退休金融資的矛盾就能夠徹底緩解。但是這個從經(jīng)濟角度看富有吸引力的政策，在公眾輿論一邊卻有問題以至于使這項改革的實行難以順利。如果這個新的延長退休年齡的措施要想得到實施，需要的一個前提是用什么來吸引他們留下來。

　　歐盟各國現(xiàn)在正采取一些針對性措施。比利時要求不雇傭45歲以上者的企業(yè)承擔更多的社會保險份額，以鼓勵企業(yè)留用中老年人；奧地利已將養(yǎng)老保險交納的年限從40年延長到45年，只有達標者才能享受全額退休養(yǎng)老金。德國通過了大規(guī)模改革社會保障體制的法律，包括不再報銷掛號費等。德國養(yǎng)老基金的構成也將發(fā)生變化，以增加個人承擔的部分。法國規(guī)定企業(yè)的工薪族必須工作40年才能享受全額養(yǎng)老金。到2008年，公職部門也將執(zhí)行這一規(guī)定。法國還計劃到2012年將享受全額退休金的工齡延長到41年，到2020年延長到42年。丹麥、西班牙、英國、荷蘭、葡萄牙、希臘等國也有相應改革動作。

　　三、歐盟社會保障服務對中國的啟示

　　中國的情況和歐盟各國很不一樣。這里撇開觀念、制度、歷史不說，僅僅是在經(jīng)濟發(fā)展水平、人口和資源環(huán)境方面就有很大的差別。一方面，福利國家的社會保障服務產(chǎn)品太奢侈，中國不能照搬；另一方面，過度的社會福利會對社會經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生一些副作用，而且一旦形成很難降低，所以中國從一開始就要努力避免重復其中不當?shù)淖龇�。一般來說，社會保障分為社會救助、社會保險、社會福利三大塊內容，如何根據(jù)一國的實力實現(xiàn)有效的資源配置，的確值得認真思考。受歐盟國家以及其他一些發(fā)達國家社會保障經(jīng)驗的啟發(fā)，筆者認為，中國的社會保障建設有必要注意以下四點：

　　第一，我國社會保障服務要量力而行。有129227萬人口的中國在2003年的GDP總量是116694億人民幣，折合歐元約為11669億歐元；人均GDP為903歐元。而歐盟的GDP總量是89000億歐元，人均GDP為23400歐元。兩者實在不可同日而語。根據(jù)世界銀行的標準，我國已經(jīng)進入了中等發(fā)達國家的行列，但實際上僅僅是剛剛踏進中下等水平的門檻。與歐盟15國相比，我國的人均GDP大約是其1/25.從經(jīng)濟與社會發(fā)展程度看，歐盟國家多數(shù)是發(fā)達的工業(yè)化國家，除了愛爾蘭、意大利、希臘、葡萄牙、西班牙外，其他10個國家都已經(jīng)進入第二個現(xiàn)代化發(fā)展階段。到2001年時，那里從事農(nóng)業(yè)的人口比例只有4％，從事制造業(yè)的人口比例是29％，從事服務業(yè)的人口比例已經(jīng)高達67％；而我國從事農(nóng)業(yè)的人口約49.8％，從事制造業(yè)的人口是23.5％，從事服務業(yè)的人口只有26.7％，到現(xiàn)在中國尚有7～8億的農(nóng)村人口，現(xiàn)代化的發(fā)展程度是完成了第一次現(xiàn)代化的70％左右。經(jīng)濟與社會發(fā)展階段和水平?jīng)Q定了，中國只能按照發(fā)展中國家的水平來提供相應的社會保障服務。制度應當規(guī)范，但水平應當節(jié)制，宣傳不宜過頭，突出重點，兼顧大面，循序漸進，為良性循環(huán)打下基礎。

　　第二，我國社會保障服務要以救援為主。在歐盟等發(fā)達國家的社會保障體系中，主要包括社會救助、社會保險、社會福利三部分內容。其中社會救助是對社會上生活困難人群的援助，社會保險是通過資金積累途徑，實現(xiàn)對遇到工傷、疾病、年老、失業(yè)等風險者的基本生活保障；社會福利是對社會上的特殊群體給予的普遍和無差別的生活補貼。根據(jù)Esping-Andersen的歸納，可以看到世界上有三個比較成型的模式：第一個是社會福利模式，即將所有三部分社會保障內容當作普遍福利向全體公民提供。第二個是社會保險模式，即根據(jù)國家法律由國家向企業(yè)和職工個人統(tǒng)籌資金以支付各類保險所需。第三個是社會救援模式，即政府將主要責任置于對生活困難人群救助的社會保障制度，這個模式其實最適合不發(fā)達的國家。根據(jù)觀察分析，北歐國家主要實施了第一種做法；大多數(shù)歐洲大陸國家實施的是以第二種模式為主、第三種模式為副的做法；但最早奉行普世主義的英國，以及相當富有的美國則采取了以第三種模式為主、而以第二種模式為副的做法。有的研究資料顯示，本文沒有分析過的澳大利亞和新西蘭在第三種模式中走得最遠。

　　作為一個發(fā)展中國家，中國政府最好的選擇是在2020年以前，實施以社會救助為主，以社會保險為副的社會保障制度。這是由我國經(jīng)濟水平和貧困人口比例決定的。我國的貧困人口由城鎮(zhèn)居民貧困人口、農(nóng)民工群體、農(nóng)村貧困人口三部分組成。按照中國扶貧基金會的看法，農(nóng)村現(xiàn)在未解決溫飽（人均年收入625元人民幣以下）的人口有3000萬人；低收入（人均年收入625～1200元之間）的人口為12000萬人；此外，根據(jù)民政部的統(tǒng)計，截至2003年3月31日，城鎮(zhèn)居民依賴最低生活保障的人數(shù)是2140萬人；作為城市社會邊緣群體的“農(nóng)民工”及其家屬的人數(shù)大約是4000萬人。將上述各部分相加，我國社會目前貧困人口總數(shù)要超過2.1億人口。（注：按照一些正式公布的數(shù)字來看，截止到2002年底，中國農(nóng)村中的貧困人口為2800萬人。但存在兩個問題：第一，貧困的標準過低。農(nóng)村的貧困標準是625元人民幣。按照中國扶貧基金會的看法，農(nóng)村現(xiàn)在未解決溫飽的人口有3000萬人，低收入人口（也就是人均年收入以865元為準）為6000萬人，兩者相加為9000萬人，占農(nóng)村總人口的11％左右。第二，現(xiàn)在統(tǒng)計部門在計算農(nóng)村居民收入時，是將其用于來年生產(chǎn)性的投入包括在內的。如果把這一部分扣除的話，那么，按照原來統(tǒng)計方法所計算的農(nóng)村居民人均收入1200元左右的人便成了800多元，也應算作貧困人口了。2001年，此線以下的人在農(nóng)村居民中所占比例約為19％左右，人數(shù)為15000萬人左右。）這個現(xiàn)實說明，中國沒有條件走第一個模式的道路；而建立以社會保險模式為主、社會救助為副的制度也不恰當。中國政府用于社會保障財政支出的落腳點只能是社會救援和扶貧。至于幫困的原則，（1）應當采用嚴格的貧困測定方法。（2）應當以維持最低生活需要為標準。（3）應當由政府設立類似扶貧院的方式實施救濟，扶貧院外無救濟。（4）所有申請救濟和領取救濟的名單應當公開透明，以便于監(jiān)督等。（5）在扶貧當中政府要幫助受助者尋找脫貧出路，等等。

　　第三，我國社會保險應引導自助為主。上面提出我國社會保障的重點在于社會救助，主要是從政府公共財政支出立場來說的，這樣做并不妨礙在社會保障政策框架中，引導社會性互助與自助保險事業(yè)的發(fā)展。我國社會保險主要包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育5個領域，可以說是一個全面的社會保險體系。但其中融資責任主體的確定，則是一個帶有方向性的問題。如果說對于社會救助、社會保險、社會福利的側重比例決定了三種不同社會保障模式的話，那么公助、互助、自助就是三種不同的融資責任方式。社會救助模式的融資是來自于國家一般性稅收的公助；社會福利模式的融資是公助為主、互助為副；社會保險模式的融資是互助為主、自助為副，或者是以自助為主、互助為副。社會保險模式中主、副的變化主要決定于國家、企業(yè)（單位）、個人在融資責任中的比例。

　　目前我國社會保險模式的融資是互助為主、自助為副，政府和企業(yè)（單位）的融資責任居于主要地位，且采取現(xiàn)收現(xiàn)付方法。（注：現(xiàn)收現(xiàn)付pay-as-you-go，這種模式以德國最為典型，故又稱為“德國模式”。其基本特征是社會保障成本的代際轉移是以收定支，即由在職職工承擔已退休職工的社會保障成本；支付給退休者的社會保障資金是直接來自該時點的在職勞動者負擔的社會保障費用。這一模式要求有較小的人口壓力、年輕的人口結構、較強的國家實力、完備的稅收體系等。在這種模式下，社會保障負擔隨著支出的增長而逐年提高，而且沒有資金積累。）從實施情況看并不令人滿意：政府和企業(yè)的成本太高，在職職工的交費與享受利益關聯(lián)度不高，退休職工的社會保障權益也不能充分保證。因此，應該按照以自助為主、互助為副的原則來重新調整我國社會保險制度建設的方向。具體辦法就是像新加坡那樣建立以個人賬戶為主導的社會保險融資：（1）每個就業(yè)人員都建立自己的社會保險賬戶，賬戶中的保險金只能用于退休、醫(yī)療、失業(yè)等個人保險需要。（2）每個就業(yè)人員從一開始就由其所就業(yè)的單位和就業(yè)者本人按各自應承擔的比例將保險金費用打入就業(yè)者個人保險賬戶，繳納保險金具有強制性。（3）新人新辦法，即新就業(yè)人員，完全按照上述要求辦。老人老辦法，即國家應該通過變現(xiàn)國有資產(chǎn)等方式補齊對個人社會保險金的欠賬，形成個人賬戶。（4）每個人的社會保障賬戶隨本人就業(yè)單位的變動而流動。（5）適當保留現(xiàn)收現(xiàn)付辦法以滿足社會轉型過程中的需求，并鼓勵高收入人群購買額外的商業(yè)保險，但現(xiàn)收現(xiàn)付和商業(yè)保險都只能起輔助性的作用。

　　第四，我國社會保險金管理應選擇市場化為主。根據(jù)一些國家的做法，對養(yǎng)老保險金進行市場化管理是一個可以考慮的方向。在具體實行中，至少有如下環(huán)節(jié)不能缺少，以避免如美國安然公司那樣的嚴重后果：（1）由于涉及眾多投保者保險金的安全和影響到社會穩(wěn)定，政府對其設立必須實行嚴格的管制，建立保險基金管理公司準入制度，只有具備一定的條件，才能取得從事養(yǎng)老保險基金管理的資格。（2）保險基金管理公司經(jīng)營機制應建立在市場競爭、效益最大化的基礎之上，只有通過市場競爭才能保證投資收益率最大化。（3）將基金管理人置于基金所有人和監(jiān)管機構的雙重監(jiān)督之下，是養(yǎng)老保險金安全、保值、增值的保障。國家應在《公司法》的基礎上，進一步完善基金營運和監(jiān)管的法律和制度，建立一套完整的基金管理公司監(jiān)控機制。（4）建立養(yǎng)老保險基金管理公司的退出機制，在不能滿足基本經(jīng)營條件或接近了警戒線時，公司應當退出經(jīng)營，以確保個人保險金的安全。（5）政府在保險金的市場管理模式中應建立承諾機制，比如承諾擔保最低養(yǎng)老金、承諾擔保投資收益率、承諾公司破產(chǎn)時對養(yǎng)老金的擔保等。