改革開(kāi)放以來(lái)，稅收政策的重要性越來(lái)越得到社會(huì)各界的認(rèn)同，人們對(duì)稅收政策的運(yùn)用也越來(lái)越充分。其中，稅收優(yōu)惠政策因其調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的靈活性、針對(duì)性和主動(dòng)性，在實(shí)現(xiàn)吸引外資，支持下崗職工再就業(yè)，促進(jìn)高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展等諸多政策目標(biāo)力一面，更是發(fā)揮了不可替代的作用。但是，由于政策和管理等力一面的原因，稅收優(yōu)惠也帶來(lái)了一定的負(fù)面作用，利用稅收優(yōu)惠和各種減免稅政策逃稅、避稅的情況比較普遍，且有愈演愈烈之趨勢(shì)，這不僅影響國(guó)家的財(cái)政收入，而且扭曲資源配置，給國(guó)民經(jīng)濟(jì)帶來(lái)不利的影響。而今，為配合西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施，與之相關(guān)的一系列稅收優(yōu)惠政策亦將陸續(xù)出臺(tái)，因此，如何借鑒以往稅收優(yōu)惠政策的成敗得失，如何進(jìn)一步完善現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策，使稅收優(yōu)惠這一重要經(jīng)濟(jì)杠桿更好地為西部大開(kāi)發(fā)服務(wù)，成為擺在我們面前的一個(gè)緊迫問(wèn)題。

　　一、現(xiàn)行稅收優(yōu)惠存在的主要問(wèn)題

　　縱觀(guān)我國(guó)現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠政策體系，呈現(xiàn)出如下幾個(gè)特點(diǎn)：一是內(nèi)外資企業(yè)的稅收優(yōu)惠程度相差懸殊，外資企業(yè)在我國(guó)享受稅收上的“超國(guó)民待遇”；二是稅收優(yōu)惠的形式單一，直接優(yōu)惠多而間接優(yōu)惠少；三是稅收優(yōu)惠的結(jié)構(gòu)不合理，東部多而中西部少，且產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向不明確；四是稅收優(yōu)惠管理權(quán)限不統(tǒng)一。由此，現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策在實(shí)施中，產(chǎn)生了下列負(fù)面影響：

　　（一）稅收優(yōu)惠程度相關(guān)懸殊，不利于為各類(lèi)企業(yè)營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的稅收環(huán)境，尤其不利于國(guó)有經(jīng)濟(jì)的生存和發(fā)展。據(jù)測(cè)算，我國(guó)外企的實(shí)際所得稅稅負(fù)僅為國(guó)企實(shí)際稅負(fù)的三分之一，明顯的稅負(fù)優(yōu)勢(shì)，再加上外資企業(yè)原有的技術(shù)和資金優(yōu)勢(shì)，使其迅速占領(lǐng)了許多商品的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，對(duì)傳統(tǒng)民族企業(yè)造成了極大的沖擊。目前，我國(guó)一些主要產(chǎn)業(yè)部門(mén)（如電子、輕工）對(duì)外商的依存度達(dá)30%以上，有些行業(yè)幾乎已完全被外資企業(yè)所控制，如飲料、照相機(jī)、照明燈具、化妝品、輪胎、移動(dòng)通訊業(yè)等。這些年來(lái)，國(guó)有經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)效益不佳，固然有其經(jīng)營(yíng)機(jī)制上的原因，但稅收優(yōu)惠過(guò)于向外資傾斜，也是其發(fā)展不利的一個(gè)重要的原因。不僅如此，優(yōu)厚的稅收待遇還助長(zhǎng)了部分外企的惰性，使一批規(guī)模小、效益低的外企得以存活。

　　〔二）稅收優(yōu)惠的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)不合理，不利于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。首先，從稅收優(yōu)惠的地區(qū)結(jié)構(gòu)來(lái)看，經(jīng)濟(jì)特區(qū)等沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的稅負(fù)水平遠(yuǎn)低于內(nèi)陸省份。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的涉外企業(yè)所得稅綜合負(fù)擔(dān)率為5%，沿海開(kāi)放地區(qū)為9%，而內(nèi)地為15%.這種沿海與內(nèi)地稅負(fù)的不平等，不僅使我國(guó)所吸引的外資項(xiàng)目主要分布在沿海地區(qū)，而且大量?jī)?nèi)地自身的資金也因追逐稅收優(yōu)惠而流入沿海地區(qū)，從而進(jìn)一步拉大了兩者之間的發(fā)展差距，與國(guó)家的區(qū)域發(fā)展政策相違背。其次，從稅收優(yōu)惠的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來(lái)看，一些主要的稅收優(yōu)惠措施（如“兩免三減”等）未能與國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策掛鉤，使稅收優(yōu)惠的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向不明確。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1984—1990年，我國(guó)吸引外資用于非生產(chǎn)領(lǐng)域的占50.6%，用于生產(chǎn)領(lǐng)域的占40.1%，其中用于能源、交通、原材料的僅占20%左右。而且吸引外資項(xiàng)目規(guī)模偏小，項(xiàng)目平均協(xié)議金額較低，大多數(shù)外資項(xiàng)目為低水平、勞動(dòng)密集型項(xiàng)目的重復(fù)建設(shè)，如遍地開(kāi)花的服裝廠(chǎng)、加工廠(chǎng)等即是這種狀況的真實(shí)寫(xiě)照，從而進(jìn)-步加劇了我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不平衡，使原有“瓶頸”問(wèn)題更加突出。

　?。ㄈ┒愂諆?yōu)惠管理不嚴(yán)密，造成稅收優(yōu)惠政策的運(yùn)用缺乏總體規(guī)?？刂坪统杀尽б娣治觥Ｎ覈?guó)對(duì)外開(kāi)放20多年來(lái)，還沒(méi)有一個(gè)權(quán)威的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，來(lái)說(shuō)明國(guó)家因?qū)嵤┒愂諆?yōu)惠政策而減少的財(cái)政收入（世界銀行曾通過(guò)估算認(rèn)為我國(guó)1995年僅對(duì)外資企業(yè)的稅收優(yōu)惠就損失收入約660億元人民幣，占當(dāng)年GDP的1.2%）。正是由于沒(méi)有相關(guān)的稅收支出統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，使我們?cè)谥贫ǘ愂諆?yōu)惠政策時(shí)，往往容易只看到稅收優(yōu)惠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展好的一面，而對(duì)其成本—財(cái)政收入的減少則重視不夠，以至無(wú)法對(duì)稅收優(yōu)惠措施的實(shí)際效果作出正確的評(píng)價(jià)，這也在-定程度上助長(zhǎng)了稅收優(yōu)惠的泛濫。其次，對(duì)稅收優(yōu)惠的日常管理不到位，誘導(dǎo)納稅人鉆政策空子，采取種種手段套取稅收利益，形成新的逃、避稅途徑，典型的如各種假合資企業(yè)和假福利企業(yè)等。再次，稅收優(yōu)惠管理權(quán)限不集中，不利于稅收優(yōu)惠政策的規(guī)范統(tǒng)一。稅收優(yōu)惠作為整個(gè)稅收制度的一個(gè)重要組成部分，應(yīng)由國(guó)家立法機(jī)關(guān)統(tǒng)-制定，并且有長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性和嚴(yán)肅性。目前，雖中央三令五中，但各地力一政府仍出于自身利益，采取種種手段，或明或暗地自行出臺(tái)稅收減免措施，相互競(jìng)爭(zhēng)，不僅造成了稅收制度的混亂，也降低了稅收優(yōu)惠的總體效果。

　　此外，現(xiàn)行稅收優(yōu)惠制度雖然加強(qiáng)了間接優(yōu)惠形式的運(yùn)用，但以定期減免稅和優(yōu)惠稅率為主的狀況并沒(méi)有得到根本改變，直接優(yōu)惠雖然操作簡(jiǎn)單，但它直接減少了稅基，給政府帶來(lái)較大的收入損失，而且減免稅款中有相當(dāng)部分用于消費(fèi)和集體福利，起不到應(yīng)有的鼓勵(lì)投資的作用，與國(guó)外廣泛運(yùn)用投資抵免與加速折舊等間接優(yōu)惠形式形成鮮明對(duì)比。

　　二、稅收優(yōu)惠在西部大開(kāi)發(fā)中的合理運(yùn)用

　　借鑒歷史經(jīng)驗(yàn)，如何在制訂新一輪西部大開(kāi)發(fā)稅收優(yōu)惠中，趨利避害，更好地發(fā)揮其在引導(dǎo)投資、吸引技術(shù)和人才力一面的作用，筆者認(rèn)為，必須著重從整體上對(duì)稅收優(yōu)惠體系進(jìn)行認(rèn)真規(guī)劃。

　?。ㄒ唬┰趦?yōu)惠對(duì)象上，不分內(nèi)外，一視同仁。如果說(shuō)，改革開(kāi)放初期對(duì)東部沿海地區(qū)的外資經(jīng)濟(jì)給予全面優(yōu)惠是不得已而為之，那么，在新歷史條件下的西部開(kāi)發(fā)，絕不應(yīng)僅僅是對(duì)外資的開(kāi)放。經(jīng)過(guò)二十多年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，廣大東部地區(qū)已積累了相當(dāng)可觀(guān)的物質(zhì)基礎(chǔ)，如何充分吸收和利用東部地區(qū)的現(xiàn)有資金，從現(xiàn)實(shí)的角度來(lái)說(shuō)，具有更大的重要性和緊迫性。因此，必須統(tǒng)一對(duì)內(nèi)對(duì)外的稅收優(yōu)惠政策，給內(nèi)外資企業(yè)一個(gè)平等競(jìng)爭(zhēng)的舞臺(tái)，并把引資的重點(diǎn)放在國(guó)內(nèi)資本上，使西部的繁榮最終建立在民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的基礎(chǔ)之上。

　　（二）在具體優(yōu)惠措施的設(shè)計(jì)上，統(tǒng)籌規(guī)劃建立系統(tǒng)合理的科學(xué)體系。首先，在優(yōu)惠項(xiàng)目上，應(yīng)與國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策緊密結(jié)合，同時(shí)參照西部地區(qū)資源開(kāi)發(fā)和環(huán)境保護(hù)等方面的特殊要求，促進(jìn)西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，扶持優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，培育特色經(jīng)濟(jì)，尤其是要避免東部開(kāi)發(fā)過(guò)程中出現(xiàn)的盲目引進(jìn)、重復(fù)建設(shè)，否則，不僅浪費(fèi)了寶貴的資源，而且還將加劇原有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)矛盾。其次，在與東部地區(qū)的優(yōu)惠政策銜接上，考慮到東西部的現(xiàn)實(shí)差距，應(yīng)在逐步清理東部地區(qū)現(xiàn)有稅收優(yōu)惠的同時(shí)，使稅收優(yōu)惠適當(dāng)向西部地區(qū)傾斜，力度適當(dāng)加大，以促成東部資金回流到西部投資。再次，在優(yōu)惠的稅種上，不應(yīng)僅僅局限企業(yè)所得稅。當(dāng)代社會(huì)，經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)實(shí)質(zhì)是人才的競(jìng)爭(zhēng)，如能對(duì)投身西部建設(shè)的高科技人才和技術(shù)人員在個(gè)人所得稅方面給予相應(yīng)的稅收優(yōu)惠，相信對(duì)吸引人才將起到一定的積極作用。最后，在稅收優(yōu)惠的設(shè)計(jì)上，還應(yīng)特別注重提高引資的質(zhì)量，將一些主要優(yōu)惠措施與投資規(guī)模和技術(shù)水平相掛鉤。

　?。ㄈ┰诙愂諆?yōu)惠的管理上，統(tǒng)一立法，建立稅收支出預(yù)算。首先，如前所述，對(duì)稅收優(yōu)惠幾乎不計(jì)成本是我國(guó)稅收優(yōu)惠制度的一個(gè)致命弱點(diǎn)，也是隨意減免的一大癥結(jié)所在。事實(shí)上，稅收優(yōu)惠作為對(duì)正常稅制的偏離和國(guó)家對(duì)應(yīng)有收入的放棄，其本質(zhì)是一種特殊的財(cái)政支出，即稅收支出。自1968年美國(guó)公布了第一個(gè)稅收支出預(yù)算以來(lái)，絕大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家都建立了完整的稅收支出預(yù)算制度，許多發(fā)展中國(guó)家也正嘗試編制自己的稅收支出表，以控制稅收支出總量，精確稅收支出的數(shù)量分析，更好地考慮稅收優(yōu)惠的實(shí)際效果。同時(shí)，將稅收支出納入預(yù)算管理，還有利于人們對(duì)政府財(cái)政支出進(jìn)行全面的監(jiān)控。其次，集中稅收優(yōu)惠權(quán)限，確保優(yōu)惠政策的統(tǒng)一。目前，東西部在稅收環(huán)境上的差別（經(jīng)濟(jì)特區(qū)除外），有相當(dāng)部分來(lái)自東部地區(qū)自行制定的一些稅收減免和先征后返，從而造成東部的實(shí)際稅負(fù)低于西部地區(qū)。這種實(shí)際稅負(fù)的差距，一定程度上增加了西部地區(qū)的引資難度，所以，認(rèn)真糾正這些越權(quán)和變相減免優(yōu)惠，集中減免稅權(quán)，是為西部創(chuàng)造一個(gè)相對(duì)平等稅收環(huán)境的必要前提。同時(shí)，對(duì)西部地區(qū)內(nèi)部各省市之間，也應(yīng)保證稅收優(yōu)惠政策的統(tǒng)一，防止相互之間的不良稅收競(jìng)爭(zhēng)。再次，加強(qiáng)日常稅收優(yōu)惠的審批管理。西部地區(qū)自身克服急于求成心態(tài)，絕不能為了引資而放松收優(yōu)惠的審批管理，破壞稅法的嚴(yán)肅性，否則，稅收優(yōu)惠的效果將大打折扣。

　?。ㄋ模┰诙愂諆?yōu)惠賦予時(shí)，應(yīng)與地方所承擔(dān)的義務(wù)對(duì)應(yīng)。稅收是政府參與國(guó)民收入再分配的權(quán)力，這項(xiàng)權(quán)力也同時(shí)賦予了政府嚴(yán)格承擔(dān)的義務(wù)。西部稅收政策的優(yōu)惠，必須同西部12省區(qū)政府所承擔(dān)的義務(wù)嚴(yán)格對(duì)應(yīng)。現(xiàn)在以西部12省區(qū)以西部企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境不如東部?jī)?yōu)越，企業(yè)效益差為依據(jù)，向中央提出減免企業(yè)所得稅。筆者認(rèn)為在-定范圍內(nèi)實(shí)行稅收減免是可行的，但西部稅收政策的優(yōu)惠必須調(diào)動(dòng)西部的創(chuàng)造性和積極性，必須刺激增加西部投資的來(lái)源。為此，優(yōu)惠的稅收政策在稅種、稅率、計(jì)稅基數(shù)、納稅環(huán)節(jié)等力一面要同這淚的嚴(yán)格相對(duì)，且在稅收優(yōu)惠的形式上，逐步增加間接優(yōu)惠的比重。例如，西部稅收按現(xiàn)行稅種、稅率對(duì)捐助科技、教育、生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目的予以全額減免；西部也可提高地力一在中央與地力一共享稅中的比率，但這一部分稅款必須用于中央指定的投資項(xiàng)目，這一做法可調(diào)動(dòng)地力一創(chuàng)造稅源的積極性，同時(shí)也加大了地方政府使用該項(xiàng)資金的責(zé)任心。

　　最后，不容忽視的是，在西部大開(kāi)發(fā)中，稅收的基本任務(wù)是保證西部地區(qū)財(cái)政收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)，為西部開(kāi)發(fā)提供有力的財(cái)政支持。由于歷史和客觀(guān)條件的限制，西部地區(qū)現(xiàn)有的財(cái)力比較薄弱，稅收優(yōu)惠的空間相對(duì)有限，因此，就目前來(lái)說(shuō)，西部地區(qū)首先要充分利用好現(xiàn)有的各項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策，同時(shí)積極創(chuàng)造良好的稅收之外的其他投資環(huán)境。

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