一、現(xiàn)行分稅制的不足

　　1994年以來三年多的實踐證明，分稅制改革在總體上是成功的，甚至取得了某些突破性成就，但其仍存在諸多有礙財政職能發(fā)揮，尚需完善的方面。

　　1.基礎性、配套性工作障礙

　?。?）事權(quán)劃分不清。事權(quán)劃分是分稅分級財政體制的基礎。但目前政府事權(quán)仍未清楚界定。首先，各級政府間事權(quán)劃分不清。表現(xiàn)在：一是事權(quán)劃分不夠明確而且交叉很多。如基礎教育的管理權(quán)限下放得過低，主要由縣、鄉(xiāng)政府以及村負責辦學，這是導致農(nóng)村教師工資拖欠的原因之一；二是中央財力相對不足，導致中央政府將本來應由自己負責的事務下放給地方；三是中央各部門的職能中都有對全國本系統(tǒng)的指導和宏觀調(diào)控職能，一些本來應該由地方負責的事務，也要求中央財政拿錢，從而產(chǎn)生中央與地方職能與財力的矛盾。其次政府與國有企業(yè)的關系界定不清，仍存在著政企不分的情況，降低了政府效率，也干擾了市場效率。此外，目前地方政府預算缺乏應有的獨立性，以致于自求平衡能力不足。

　?。?）稅收法制不健全。表現(xiàn)為：一是我國現(xiàn)行稅法的立法層次低，除少數(shù)幾個是經(jīng)全國人大正式立法外，大部分為國務院發(fā)布的暫行條例。二是新稅制出臺過于匆忙，有些條文斟酌不夠，模糊之處往往帶來不必要的爭議。為了解決爭議，只得作補充規(guī)定，修補太多，不但操作困難，也影響了原稅法的嚴肅性。有些補充規(guī)定的立法級別低于原稅法的立法級別，執(zhí)行起來無所適從。三是稅收計劃應該只是對稅收收入的預測，供政府編制預算時參考，但由于各級政府為了保證多收，往往以完成任務為目標。四是稅收立法的疏漏。主要表現(xiàn)在某些稅種的制度不夠完善，欠科學，如增值稅、消費稅、農(nóng)業(yè)稅等；某些稅種急待開征，如社會保障稅、遺產(chǎn)贈予稅等；國內(nèi)外稅制不統(tǒng)一，待遇不統(tǒng)一；稅收覆蓋面不廣，存在大量不規(guī)范的收費和財源流失等，尤其是地方稅制體系有待健全。

　?。?）轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范。盡管地區(qū)間財政收入差距有所縮小，但現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度在很大程度上沿襲了1994年前“包干制”的不規(guī)范特點，仍然依靠雙方的討價還價，1994年開始實施的“稅收返還”方案的主要目的是保證地方既得利益和中央收入增長，沒有起到減少地區(qū)差異的應有作用。

　　2.分稅制自身不足

　?。?）稅種劃分標準不一，稅種歸屬不明?，F(xiàn)行分稅制在按稅種劃分的同時，對鐵道、銀行、保險公司的營業(yè)稅和城鄉(xiāng)維護建設稅按行業(yè)性質(zhì)劃分；資源稅則按資源品種劃分；所得稅的劃分標準最為復雜，企業(yè)所得稅按隸屬關系劃分，對地方銀行、外國銀行和非銀行金融機構(gòu)既按企業(yè)性質(zhì)又按稅源劃分；對鐵道部門，各銀行總行和各保險各公司按行業(yè)性質(zhì)劃分。這種稅收劃分標準不一，帶來許多問題。

　?。?）財權(quán)財力劃分不夠科學。財權(quán)應包括稅收權(quán)和支出權(quán)。稅收權(quán)又包括稅收的立法權(quán)、征收權(quán)和管理權(quán)；支出權(quán)又包括財力支出的控制權(quán)、決策權(quán)和支出財力的使用權(quán)。在稅收權(quán)上，地方稅的立法權(quán)、解釋權(quán)、稅目稅率的調(diào)整權(quán)等，基本由中央掌握，地方主要負責征收；在支出權(quán)方面，由于財力支出控制權(quán)、決策權(quán)與財力支出的使用權(quán)沒有明確界定，以致于收入劃分中的財權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一的原則沒有明確清楚的內(nèi)涵，實際操作中無法正確理解和準確把握。在財力劃分上，一是對大量的預算外資金（比預算內(nèi)收入大20%）及其他財力（各種收費）沒有予以充分估計和統(tǒng)籌劃分，以致財政收入占GDP的比重和中央財政收入占財政總收入的比重雖自1994年以來停止了下降，但比重沒有提高。二是稅收在中央與地方以及地區(qū)和產(chǎn)業(yè)間劃分不盡合理。增值稅75%上交中央比重過高；證券交易稅應集中中央；資源稅基本上全是地方稅，不能反映國家對資源的所有權(quán)，也不利于國家對資源開發(fā)的宏觀調(diào)控，且減少了中央財政收入等。

　?。?）稅收征管不協(xié)調(diào)，不利于節(jié)約稅收成本和提高征管效率。一是征收管理機構(gòu)重復設置嚴重，導致人員、經(jīng)費猛增，加大了征稅成本；二是同一稅源兩家共管，不利于理清征納關系，同時也給企業(yè)帶來很多不便，增加了納稅成本；三是國稅地稅關系協(xié)調(diào)困難，不利于提高征管效率。

　　二、分稅制模式的修正建議

　　1.明確界定中央與地方的事權(quán)。政府職能及其作用范圍的科學界定是劃分各級政府事權(quán)的前提，隨著計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)換，政府的職能也由直接包攬經(jīng)濟管理事務，轉(zhuǎn)為彌補市場缺陷，其作用范圍僅限于市場的無效區(qū)或低效區(qū)。依此為基礎，根據(jù)市場經(jīng)濟的一般規(guī)律和我國的國情，事權(quán)劃分上，我們認為中央不得管得過寬過細，必須賦予地方適度的權(quán)力，事權(quán)以地方為主，讓地方有權(quán)選擇本地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展模式。當然，我們必須明確我國是一個統(tǒng)一的社會主義國家，與聯(lián)邦制國家有著根本的區(qū)別，中央的統(tǒng)一領導在任何時候都必須堅持。因此，國家最基本的、重大的政策法規(guī)應由中央來決定，涉及全局性的大問題，如調(diào)節(jié)社會總供給與社會總需求的平衡，調(diào)節(jié)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，加強能源、交通等重點建設，消除市場機制的副作用，平衡地區(qū)差別等，只能由中央政府來決策。以此為原則，劃分中央與地方的事權(quán)。

　　2.合理劃分財權(quán)。明確界定事權(quán)是合理劃分財權(quán)的基礎。從財政支出權(quán)的角度，可分為兩個方面：一是行政事業(yè)支出，基本上是按隸屬關系劃分，只要事權(quán)劃分清楚，各級政府的支出責任也基本上是清楚的。但也有可能出現(xiàn)相互擠占的情況，如中央出政策，地方出錢，或由于不能認真界定支出職責而借故向中央要錢等。實際工作中，應盡量避免此種現(xiàn)象發(fā)生。二是投資支出職責的劃分。這是財政支出權(quán)劃分的關鍵，其具體劃分有三點：第一，將全國性交通、郵電、大江大河的水利設施、能源、原材料工業(yè)建設的支出，以及高新技術(shù)為基礎的重大新興產(chǎn)業(yè)的投資，全國性重大基礎科研事業(yè)的支出，全國性重要自然資源和環(huán)境保護設施的投資等，由中央財政承擔。而將區(qū)域性交通、郵電、農(nóng)田水利、能源、原材料工業(yè)建設的支出，以及城市維護和基礎建設支出，包括城市公用事業(yè)、交通、給水排水公共設施、環(huán)境保護等支出，由地方財政承擔。第二，便于由地方執(zhí)行的，但其投資支出效益具有外溢性的一些項目，如教育、農(nóng)業(yè)、水利等支出，其支出的決策權(quán)應集中于中央，由中央出資或部分出資，地方政府擁有對這項支出資金的使用權(quán)，并完成項目投資。第三，對于一般競爭性，贏利性的投資項目，中央和地方政府都應退出這一領域，主要由其他投資主體去進行投資，通過市場配置資源。從稅收權(quán)的角度看，與我國政治體制相適應，稅收管理權(quán)限應由中央掌握主動。即中央稅、全國統(tǒng)一開征的地方稅、中央與地方的共享稅，由全國人大立法，地方負責征收和管理。地方單獨征收的稅種，由地方立法，自行征收，但必須報中央備案。稅種名稱由中央統(tǒng)一確定。如果地方的立法與中央的經(jīng)濟管理目標相抵觸，全國人大有撤銷權(quán)。另外，應賦予地方政府適度的舉債權(quán)，增強地方財政的獨立性和自求平衡的約束力。

　　3.修正中央財政與地方財政收入劃分的原則。為完善分稅制，必須對我國一直堅持的中央財政與地方財政收入劃分上的內(nèi)涵不清的財權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一的原則進行修正。在進一步明確事權(quán)、財權(quán)范圍的基礎上，實現(xiàn)財力使用權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一，構(gòu)建中央對地方的轉(zhuǎn)移支付制度，以有效調(diào)節(jié)地方經(jīng)濟乃至國民經(jīng)濟運行。長期以來，我國一直在事權(quán)模糊的前提下，對中央與地方的財力劃分堅持財權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一的原則，這樣在實際執(zhí)行中，中央一旦集中就將出現(xiàn)財權(quán)與事權(quán)的雙重集中，統(tǒng)得過死；一旦放權(quán)，又將出現(xiàn)財權(quán)與事權(quán)的雙重斷裂，形成中央與地方的分割，調(diào)控紊亂，從而陷入統(tǒng)“死”放“亂”的怪圈。改革以來，我國實行了行政性的簡政放權(quán)，致使我國中央財政集中程度始終偏低，宏觀調(diào)控能力弱化。為此，必須打破財權(quán)與事權(quán)整體統(tǒng)一的定式，實現(xiàn)財力使用權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一。事權(quán)以地方為主，財權(quán)以中央為主，由此形成初次分配中地方財力與事權(quán)的不對稱，其收支缺口，通過中央對地方轉(zhuǎn)移支付來彌補，從而實現(xiàn)財力使用權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一，并實現(xiàn)中央對地方的有效調(diào)控。

　　4.完善現(xiàn)行稅制，合理劃分稅種。（1）完善流轉(zhuǎn)稅。①完善增值稅。將現(xiàn)行生產(chǎn)型增值稅改為消費型增值稅，消除重復征稅；擴大增值稅的范圍，逐步將交通運輸業(yè)、郵電通訊、建筑安裝、餐飲、咨詢、代理、倉儲等服務業(yè)納入增值稅范圍；適當調(diào)整納稅人標準，使更多的小規(guī)模納稅人加入一般納稅人行列。②適當擴大消費稅范圍，調(diào)整消費稅稅率，加大消費稅的調(diào)節(jié)力度，同時調(diào)整部分應稅產(chǎn)品的課稅環(huán)節(jié)，逐步實現(xiàn)價外稅和從價征收。（2）完善所得稅。①創(chuàng)造條件盡快統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅，縮小稅收減免范圍，調(diào)整優(yōu)惠政策。優(yōu)惠政策的取向應以產(chǎn)業(yè)傾斜為主，個別區(qū)域（如偏遠貧困地區(qū)）照顧為輔，通過加速折舊、直接降低稅率和部分減免等方式來體現(xiàn)。②進一步改進個人所得稅制度，擴大納稅人的范圍；實行分類課征制與綜合申報制相結(jié)合的計征辦法；加大對高收入所得和非勞動所得的調(diào)節(jié)力度；完善對外籍人員個人所得的確定和生計扣除；改進和加強個人所得稅的征管工作，逐步提高個人所得稅在稅收總量中的比重。（3）完善農(nóng)業(yè)稅。修訂《耕地占用稅暫行條例》，擴大征稅范圍，調(diào)整征稅標準，縮減優(yōu)惠政策，完善征管辦法。調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，解決兩道環(huán)節(jié)征稅，方便操作的問題。合理調(diào)整農(nóng)業(yè)稅稅收負擔。（4）完善地方稅。調(diào)整土地增值稅、房產(chǎn)稅、契稅等房地產(chǎn)稅收，消除與營業(yè)稅重復征收的做法；改革城建稅，使之由附加稅變?yōu)楠毩⒍惙N；合并內(nèi)外資企業(yè)和單位兩套車船使用稅、房產(chǎn)稅；推行“費改稅”，逐步將一些合理收費法制化，制定合理的稅收法規(guī)，并據(jù)以征稅；對地方某些稅種，可根據(jù)實際情況適當擴大征收范圍，提高稅率、稅額，以提高地方稅種的收入力度和調(diào)節(jié)力度。（5）適時出臺新稅種，目前遺產(chǎn)贈予稅、證券交易稅和社會保障稅已取得共識，應適時出臺。分稅制的一個重要內(nèi)容即為稅種劃分，為使分稅制進一步完善，應在稅制完善的基礎上，進一步對現(xiàn)行稅種劃分進行調(diào)整，具體包括：（1）將證券交易稅作為中央稅；（2）將原來屬于地方稅的個人所得稅、資源稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅劃為中央稅；（3）城建稅、遺產(chǎn)贈予稅劃為地方稅。（4）“費改稅”后的新稅種基本上為地方稅，個別需宏觀調(diào)控的稅種可作為共享稅。（5）統(tǒng)一后的內(nèi)外資企業(yè)所得稅不再按隸屬關系劃分，而使其成為共享稅，由國稅局征收，地方分享，其分享比率為中央18%，地方15%.銀行總行、保險總公司，鐵路等集中交納的所得稅全部歸中央。（6）新開征的社會保障稅為共享稅，中央分享20%，地方分享80%，由地方稅務局？責征收。（7）將增值稅共享比例由75：25改為60：40.

　　5.規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度。分稅制形成的收支不對稱需通過轉(zhuǎn)移支付加以解決，為適應完善分稅制的要求，現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付主要需在以下兩方面進一步規(guī)范：一是在轉(zhuǎn)移支出的規(guī)模確定上，要改基數(shù)法為因素法，以消除歷史的和人為的不合理因素，確定客觀的轉(zhuǎn)移支出規(guī)模。其總體規(guī)模以各地方政府的事權(quán)相應的支出與地方政府自有收入的缺口為限。二是轉(zhuǎn)移支出的形式要規(guī)范。轉(zhuǎn)移支出的形式雖有多種，按國際慣例可概括為一般性補助和專項補助。一般性補助主要是為財政困難地區(qū)的政府組織正常施政和公職人員按標準享受工資福利待遇提供財政資金保障，彌補其各項剛性開支來源的不足。它一般不指定用途，由地方財政自行安排使用。專項補助主要是用來進行基礎設施建設，以幫助受補助地區(qū)改善區(qū)域投資的環(huán)境，加強中央對區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)及生產(chǎn)力布局的宏觀調(diào)控。它是指定用途的，必須按中央指定的項目和范圍使用。我國進行市場化改革也應遵循這一慣例。

　　6.改善稅收征管，提高征管效率。根據(jù)完善分稅制的要求，加強稅收征管要做好以下工作：一是完善稅收收入能力測算辦法，為編制合理的稅收計劃提供科學依據(jù)。二是在政策上明確界定征收范圍，即按各稅各收的原則劃分國稅與地稅的稅源征收范圍，從根本上解決國稅與地稅在征收范圍上的矛盾。三是建立國稅、地稅兩局協(xié)調(diào)的征管系統(tǒng)。