一、現(xiàn)行分稅制的不足

　　1994年以來三年多的實(shí)踐證明，分稅制改革在總體上是成功的，甚至取得了某些突破性成就，但其仍存在諸多有礙財(cái)政職能發(fā)揮，尚需完善的方面。

　　1.基礎(chǔ)性、配套性工作障礙

　?。?）事權(quán)劃分不清。事權(quán)劃分是分稅分級(jí)財(cái)政體制的基礎(chǔ)。但目前政府事權(quán)仍未清楚界定。首先，各級(jí)政府間事權(quán)劃分不清。表現(xiàn)在：一是事權(quán)劃分不夠明確而且交叉很多。如基礎(chǔ)教育的管理權(quán)限下放得過低，主要由縣、鄉(xiāng)政府以及村負(fù)責(zé)辦學(xué)，這是導(dǎo)致農(nóng)村教師工資拖欠的原因之一；二是中央財(cái)力相對(duì)不足，導(dǎo)致中央政府將本來應(yīng)由自己負(fù)責(zé)的事務(wù)下放給地方；三是中央各部門的職能中都有對(duì)全國本系統(tǒng)的指導(dǎo)和宏觀調(diào)控職能，一些本來應(yīng)該由地方負(fù)責(zé)的事務(wù)，也要求中央財(cái)政拿錢，從而產(chǎn)生中央與地方職能與財(cái)力的矛盾。其次政府與國有企業(yè)的關(guān)系界定不清，仍存在著政企不分的情況，降低了政府效率，也干擾了市場效率。此外，目前地方政府預(yù)算缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性，以致于自求平衡能力不足。

　?。?）稅收法制不健全。表現(xiàn)為：一是我國現(xiàn)行稅法的立法層次低，除少數(shù)幾個(gè)是經(jīng)全國人大正式立法外，大部分為國務(wù)院發(fā)布的暫行條例。二是新稅制出臺(tái)過于匆忙，有些條文斟酌不夠，模糊之處往往帶來不必要的爭議。為了解決爭議，只得作補(bǔ)充規(guī)定，修補(bǔ)太多，不但操作困難，也影響了原稅法的嚴(yán)肅性。有些補(bǔ)充規(guī)定的立法級(jí)別低于原稅法的立法級(jí)別，執(zhí)行起來無所適從。三是稅收計(jì)劃應(yīng)該只是對(duì)稅收收入的預(yù)測，供政府編制預(yù)算時(shí)參考，但由于各級(jí)政府為了保證多收，往往以完成任務(wù)為目標(biāo)。四是稅收立法的疏漏。主要表現(xiàn)在某些稅種的制度不夠完善，欠科學(xué)，如增值稅、消費(fèi)稅、農(nóng)業(yè)稅等；某些稅種急待開征，如社會(huì)保障稅、遺產(chǎn)贈(zèng)予稅等；國內(nèi)外稅制不統(tǒng)一，待遇不統(tǒng)一；稅收覆蓋面不廣，存在大量不規(guī)范的收費(fèi)和財(cái)源流失等，尤其是地方稅制體系有待健全。

　?。?）轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范。盡管地區(qū)間財(cái)政收入差距有所縮小，但現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度在很大程度上沿襲了1994年前“包干制”的不規(guī)范特點(diǎn)，仍然依靠雙方的討價(jià)還價(jià)，1994年開始實(shí)施的“稅收返還”方案的主要目的是保證地方既得利益和中央收入增長，沒有起到減少地區(qū)差異的應(yīng)有作用。

　　2.分稅制自身不足

　　（1）稅種劃分標(biāo)準(zhǔn)不一，稅種歸屬不明?，F(xiàn)行分稅制在按稅種劃分的同時(shí)，對(duì)鐵道、銀行、保險(xiǎn)公司的營業(yè)稅和城鄉(xiāng)維護(hù)建設(shè)稅按行業(yè)性質(zhì)劃分；資源稅則按資源品種劃分；所得稅的劃分標(biāo)準(zhǔn)最為復(fù)雜，企業(yè)所得稅按隸屬關(guān)系劃分，對(duì)地方銀行、外國銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)既按企業(yè)性質(zhì)又按稅源劃分；對(duì)鐵道部門，各銀行總行和各保險(xiǎn)各公司按行業(yè)性質(zhì)劃分。這種稅收劃分標(biāo)準(zhǔn)不一，帶來許多問題。

　?。?）財(cái)權(quán)財(cái)力劃分不夠科學(xué)。財(cái)權(quán)應(yīng)包括稅收權(quán)和支出權(quán)。稅收權(quán)又包括稅收的立法權(quán)、征收權(quán)和管理權(quán)；支出權(quán)又包括財(cái)力支出的控制權(quán)、決策權(quán)和支出財(cái)力的使用權(quán)。在稅收權(quán)上，地方稅的立法權(quán)、解釋權(quán)、稅目稅率的調(diào)整權(quán)等，基本由中央掌握，地方主要負(fù)責(zé)征收；在支出權(quán)方面，由于財(cái)力支出控制權(quán)、決策權(quán)與財(cái)力支出的使用權(quán)沒有明確界定，以致于收入劃分中的財(cái)權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一的原則沒有明確清楚的內(nèi)涵，實(shí)際操作中無法正確理解和準(zhǔn)確把握。在財(cái)力劃分上，一是對(duì)大量的預(yù)算外資金（比預(yù)算內(nèi)收入大20%）及其他財(cái)力（各種收費(fèi)）沒有予以充分估計(jì)和統(tǒng)籌劃分，以致財(cái)政收入占GDP的比重和中央財(cái)政收入占財(cái)政總收入的比重雖自1994年以來停止了下降，但比重沒有提高。二是稅收在中央與地方以及地區(qū)和產(chǎn)業(yè)間劃分不盡合理。增值稅75%上交中央比重過高；證券交易稅應(yīng)集中中央；資源稅基本上全是地方稅，不能反映國家對(duì)資源的所有權(quán)，也不利于國家對(duì)資源開發(fā)的宏觀調(diào)控，且減少了中央財(cái)政收入等。

　?。?）稅收征管不協(xié)調(diào)，不利于節(jié)約稅收成本和提高征管效率。一是征收管理機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置嚴(yán)重，導(dǎo)致人員、經(jīng)費(fèi)猛增，加大了征稅成本；二是同一稅源兩家共管，不利于理清征納關(guān)系，同時(shí)也給企業(yè)帶來很多不便，增加了納稅成本；三是國稅地稅關(guān)系協(xié)調(diào)困難，不利于提高征管效率。

　　二、分稅制模式的修正建議

　　1.明確界定中央與地方的事權(quán)。政府職能及其作用范圍的科學(xué)界定是劃分各級(jí)政府事權(quán)的前提，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)換，政府的職能也由直接包攬經(jīng)濟(jì)管理事務(wù)，轉(zhuǎn)為彌補(bǔ)市場缺陷，其作用范圍僅限于市場的無效區(qū)或低效區(qū)。依此為基礎(chǔ)，根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律和我國的國情，事權(quán)劃分上，我們認(rèn)為中央不得管得過寬過細(xì)，必須賦予地方適度的權(quán)力，事權(quán)以地方為主，讓地方有權(quán)選擇本地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。當(dāng)然，我們必須明確我國是一個(gè)統(tǒng)一的社會(huì)主義國家，與聯(lián)邦制國家有著根本的區(qū)別，中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)在任何時(shí)候都必須堅(jiān)持。因此，國家最基本的、重大的政策法規(guī)應(yīng)由中央來決定，涉及全局性的大問題，如調(diào)節(jié)社會(huì)總供給與社會(huì)總需求的平衡，調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)能源、交通等重點(diǎn)建設(shè)，消除市場機(jī)制的副作用，平衡地區(qū)差別等，只能由中央政府來決策。以此為原則，劃分中央與地方的事權(quán)。

　　2.合理劃分財(cái)權(quán)。明確界定事權(quán)是合理劃分財(cái)權(quán)的基礎(chǔ)。從財(cái)政支出權(quán)的角度，可分為兩個(gè)方面：一是行政事業(yè)支出，基本上是按隸屬關(guān)系劃分，只要事權(quán)劃分清楚，各級(jí)政府的支出責(zé)任也基本上是清楚的。但也有可能出現(xiàn)相互擠占的情況，如中央出政策，地方出錢，或由于不能認(rèn)真界定支出職責(zé)而借故向中央要錢等。實(shí)際工作中，應(yīng)盡量避免此種現(xiàn)象發(fā)生。二是投資支出職責(zé)的劃分。這是財(cái)政支出權(quán)劃分的關(guān)鍵，其具體劃分有三點(diǎn)：第一，將全國性交通、郵電、大江大河的水利設(shè)施、能源、原材料工業(yè)建設(shè)的支出，以及高新技術(shù)為基礎(chǔ)的重大新興產(chǎn)業(yè)的投資，全國性重大基礎(chǔ)科研事業(yè)的支出，全國性重要自然資源和環(huán)境保護(hù)設(shè)施的投資等，由中央財(cái)政承擔(dān)。而將區(qū)域性交通、郵電、農(nóng)田水利、能源、原材料工業(yè)建設(shè)的支出，以及城市維護(hù)和基礎(chǔ)建設(shè)支出，包括城市公用事業(yè)、交通、給水排水公共設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等支出，由地方財(cái)政承擔(dān)。第二，便于由地方執(zhí)行的，但其投資支出效益具有外溢性的一些項(xiàng)目，如教育、農(nóng)業(yè)、水利等支出，其支出的決策權(quán)應(yīng)集中于中央，由中央出資或部分出資，地方政府擁有對(duì)這項(xiàng)支出資金的使用權(quán)，并完成項(xiàng)目投資。第三，對(duì)于一般競爭性，贏利性的投資項(xiàng)目，中央和地方政府都應(yīng)退出這一領(lǐng)域，主要由其他投資主體去進(jìn)行投資，通過市場配置資源。從稅收權(quán)的角度看，與我國政治體制相適應(yīng)，稅收管理權(quán)限應(yīng)由中央掌握主動(dòng)。即中央稅、全國統(tǒng)一開征的地方稅、中央與地方的共享稅，由全國人大立法，地方負(fù)責(zé)征收和管理。地方單獨(dú)征收的稅種，由地方立法，自行征收，但必須報(bào)中央備案。稅種名稱由中央統(tǒng)一確定。如果地方的立法與中央的經(jīng)濟(jì)管理目標(biāo)相抵觸，全國人大有撤銷權(quán)。另外，應(yīng)賦予地方政府適度的舉債權(quán)，增強(qiáng)地方財(cái)政的獨(dú)立性和自求平衡的約束力。

　　3.修正中央財(cái)政與地方財(cái)政收入劃分的原則。為完善分稅制，必須對(duì)我國一直堅(jiān)持的中央財(cái)政與地方財(cái)政收入劃分上的內(nèi)涵不清的財(cái)權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一的原則進(jìn)行修正。在進(jìn)一步明確事權(quán)、財(cái)權(quán)范圍的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)財(cái)力使用權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一，構(gòu)建中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付制度，以有效調(diào)節(jié)地方經(jīng)濟(jì)乃至國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。長期以來，我國一直在事權(quán)模糊的前提下，對(duì)中央與地方的財(cái)力劃分堅(jiān)持財(cái)權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一的原則，這樣在實(shí)際執(zhí)行中，中央一旦集中就將出現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)的雙重集中，統(tǒng)得過死；一旦放權(quán)，又將出現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)的雙重?cái)嗔?，形成中央與地方的分割，調(diào)控紊亂，從而陷入統(tǒng)“死”放“亂”的怪圈。改革以來，我國實(shí)行了行政性的簡政放權(quán)，致使我國中央財(cái)政集中程度始終偏低，宏觀調(diào)控能力弱化。為此，必須打破財(cái)權(quán)與事權(quán)整體統(tǒng)一的定式，實(shí)現(xiàn)財(cái)力使用權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一。事權(quán)以地方為主，財(cái)權(quán)以中央為主，由此形成初次分配中地方財(cái)力與事權(quán)的不對(duì)稱，其收支缺口，通過中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付來彌補(bǔ)，從而實(shí)現(xiàn)財(cái)力使用權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一，并實(shí)現(xiàn)中央對(duì)地方的有效調(diào)控。

　　4.完善現(xiàn)行稅制，合理劃分稅種。（1）完善流轉(zhuǎn)稅。①完善增值稅。將現(xiàn)行生產(chǎn)型增值稅改為消費(fèi)型增值稅，消除重復(fù)征稅；擴(kuò)大增值稅的范圍，逐步將交通運(yùn)輸業(yè)、郵電通訊、建筑安裝、餐飲、咨詢、代理、倉儲(chǔ)等服務(wù)業(yè)納入增值稅范圍；適當(dāng)調(diào)整納稅人標(biāo)準(zhǔn)，使更多的小規(guī)模納稅人加入一般納稅人行列。②適當(dāng)擴(kuò)大消費(fèi)稅范圍，調(diào)整消費(fèi)稅稅率，加大消費(fèi)稅的調(diào)節(jié)力度，同時(shí)調(diào)整部分應(yīng)稅產(chǎn)品的課稅環(huán)節(jié)，逐步實(shí)現(xiàn)價(jià)外稅和從價(jià)征收。（2）完善所得稅。①創(chuàng)造條件盡快統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅，縮小稅收減免范圍，調(diào)整優(yōu)惠政策。優(yōu)惠政策的取向應(yīng)以產(chǎn)業(yè)傾斜為主，個(gè)別區(qū)域（如偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)）照顧為輔，通過加速折舊、直接降低稅率和部分減免等方式來體現(xiàn)。②進(jìn)一步改進(jìn)個(gè)人所得稅制度，擴(kuò)大納稅人的范圍；實(shí)行分類課征制與綜合申報(bào)制相結(jié)合的計(jì)征辦法；加大對(duì)高收入所得和非勞動(dòng)所得的調(diào)節(jié)力度；完善對(duì)外籍人員個(gè)人所得的確定和生計(jì)扣除；改進(jìn)和加強(qiáng)個(gè)人所得稅的征管工作，逐步提高個(gè)人所得稅在稅收總量中的比重。（3）完善農(nóng)業(yè)稅。修訂《耕地占用稅暫行條例》，擴(kuò)大征稅范圍，調(diào)整征稅標(biāo)準(zhǔn)，縮減優(yōu)惠政策，完善征管辦法。調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，解決兩道環(huán)節(jié)征稅，方便操作的問題。合理調(diào)整農(nóng)業(yè)稅稅收負(fù)擔(dān)。（4）完善地方稅。調(diào)整土地增值稅、房產(chǎn)稅、契稅等房地產(chǎn)稅收，消除與營業(yè)稅重復(fù)征收的做法；改革城建稅，使之由附加稅變?yōu)楠?dú)立稅種；合并內(nèi)外資企業(yè)和單位兩套車船使用稅、房產(chǎn)稅；推行“費(fèi)改稅”，逐步將一些合理收費(fèi)法制化，制定合理的稅收法規(guī)，并據(jù)以征稅；對(duì)地方某些稅種，可根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)擴(kuò)大征收范圍，提高稅率、稅額，以提高地方稅種的收入力度和調(diào)節(jié)力度。（5）適時(shí)出臺(tái)新稅種，目前遺產(chǎn)贈(zèng)予稅、證券交易稅和社會(huì)保障稅已取得共識(shí)，應(yīng)適時(shí)出臺(tái)。分稅制的一個(gè)重要內(nèi)容即為稅種劃分，為使分稅制進(jìn)一步完善，應(yīng)在稅制完善的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步對(duì)現(xiàn)行稅種劃分進(jìn)行調(diào)整，具體包括：（1）將證券交易稅作為中央稅；（2）將原來屬于地方稅的個(gè)人所得稅、資源稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅劃為中央稅；（3）城建稅、遺產(chǎn)贈(zèng)予稅劃為地方稅。（4）“費(fèi)改稅”后的新稅種基本上為地方稅，個(gè)別需宏觀調(diào)控的稅種可作為共享稅。（5）統(tǒng)一后的內(nèi)外資企業(yè)所得稅不再按隸屬關(guān)系劃分，而使其成為共享稅，由國稅局征收，地方分享，其分享比率為中央18%，地方15%.銀行總行、保險(xiǎn)總公司，鐵路等集中交納的所得稅全部歸中央。（6）新開征的社會(huì)保障稅為共享稅，中央分享20%，地方分享80%，由地方稅務(wù)局？責(zé)征收。（7）將增值稅共享比例由75：25改為60：40.

　　5.規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度。分稅制形成的收支不對(duì)稱需通過轉(zhuǎn)移支付加以解決，為適應(yīng)完善分稅制的要求，現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付主要需在以下兩方面進(jìn)一步規(guī)范：一是在轉(zhuǎn)移支出的規(guī)模確定上，要改基數(shù)法為因素法，以消除歷史的和人為的不合理因素，確定客觀的轉(zhuǎn)移支出規(guī)模。其總體規(guī)模以各地方政府的事權(quán)相應(yīng)的支出與地方政府自有收入的缺口為限。二是轉(zhuǎn)移支出的形式要規(guī)范。轉(zhuǎn)移支出的形式雖有多種，按國際慣例可概括為一般性補(bǔ)助和專項(xiàng)補(bǔ)助。一般性補(bǔ)助主要是為財(cái)政困難地區(qū)的政府組織正常施政和公職人員按標(biāo)準(zhǔn)享受工資福利待遇提供財(cái)政資金保障，彌補(bǔ)其各項(xiàng)剛性開支來源的不足。它一般不指定用途，由地方財(cái)政自行安排使用。專項(xiàng)補(bǔ)助主要是用來進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以幫助受補(bǔ)助地區(qū)改善區(qū)域投資的環(huán)境，加強(qiáng)中央對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及生產(chǎn)力布局的宏觀調(diào)控。它是指定用途的，必須按中央指定的項(xiàng)目和范圍使用。我國進(jìn)行市場化改革也應(yīng)遵循這一慣例。

　　6.改善稅收征管，提高征管效率。根據(jù)完善分稅制的要求，加強(qiáng)稅收征管要做好以下工作：一是完善稅收收入能力測算辦法，為編制合理的稅收計(jì)劃提供科學(xué)依據(jù)。二是在政策上明確界定征收范圍，即按各稅各收的原則劃分國稅與地稅的稅源征收范圍，從根本上解決國稅與地稅在征收范圍上的矛盾。三是建立國稅、地稅兩局協(xié)調(diào)的征管系統(tǒng)。