近年來，出口欠退稅形成的隱形財(cái)政赤字，再度成為困擾財(cái)政的一大問題。此類問題過去也曾經(jīng)發(fā)生過。1994年，實(shí)行新稅制的當(dāng)年就出現(xiàn)了出口欠退稅問題，當(dāng)時(shí)采取了兩個(gè)措施，一是財(cái)政向銀行借款，解決陳欠；二是接連兩次大幅度降低出口退稅率解決新欠，綜合平均退稅率由16.3%降至8.3%.這兩項(xiàng)措施有效地解決了當(dāng)時(shí)的財(cái)政問題。1999年以來，國(guó)家為應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)將綜合平均出口退稅率提高到15%左右之后，又再次出現(xiàn)了大量的欠退稅問題。這說明，上次采取的措施也只是臨時(shí)解決了財(cái)政的問題，只是治標(biāo)而未能治本。這就不能不使人從另一個(gè)角度去思考，形成出口欠退稅的真正原因究竟是什么？如何才能真正從根子上解決這一問題。本文試圖從現(xiàn)行增值稅分配體制上探究問題的根源和解決問題的辦法，僅僅作為一管之見。

　　一、出口退稅指標(biāo)管理是產(chǎn)生問題的直接原因

　　要尋找產(chǎn)生出口欠退稅的原因，必須首先分析出口退稅是如何安排的。在現(xiàn)行出口退稅管理體制下，出口退稅規(guī)模是嚴(yán)格受預(yù)算安排控制的，而出口退稅的預(yù)算安排，又是根據(jù)國(guó)家發(fā)展計(jì)劃安排的外貿(mào)出口增長(zhǎng)規(guī)模，加上其他一些因素（如調(diào)高出口退稅率等），通過測(cè)算而得出的。因此，出口退稅規(guī)模安排的是否合適，主要取決于計(jì)劃安排的外貿(mào)出口增長(zhǎng)規(guī)模是否合適，如果這一規(guī)模在安排上過于保守，就會(huì)出現(xiàn)退稅缺口（欠退稅），反之，就會(huì)出現(xiàn)退稅盈余。但是，外貿(mào)出口的實(shí)際增長(zhǎng)主要受國(guó)際市場(chǎng)的影響，而國(guó)際市場(chǎng)的形勢(shì)是難以準(zhǔn)確估量的，同時(shí)，就主管部門而言，做計(jì)劃的心理也總是寧愿保守一些，留有余地。因此，外貿(mào)出口規(guī)模的安排總是不準(zhǔn)確的。

　　可見，預(yù)算安排的出口退稅指標(biāo)是按照外貿(mào)增長(zhǎng)年度計(jì)劃算出來的，是個(gè)算賬數(shù)；而出口退稅則是一項(xiàng)稅收制度，稅務(wù)部門在具體執(zhí)行這項(xiàng)制度時(shí)，是按實(shí)際發(fā)生的數(shù)額進(jìn)行操作的。由于算賬與實(shí)際總是存在差距，從而也導(dǎo)致出口退稅預(yù)算安排規(guī)?；蛉被蛴?。自1994年實(shí)行新稅制以來，這兩種情況都曾交替出現(xiàn)過。

　　近幾年，由于外貿(mào)出口連年大幅度超計(jì)劃增長(zhǎng)，使預(yù)算安排的出口退稅指標(biāo)與實(shí)際發(fā)生的出口應(yīng)退稅數(shù)額發(fā)生較大的差距，導(dǎo)致了大量出口欠退稅款，也由此而產(chǎn)生了財(cái)政隱形赤字。由此可見，納入預(yù)算管理的出口退稅指標(biāo)不太科學(xué)，難以做到完全與實(shí)際相吻合。是一個(gè)不切實(shí)際的出口退稅指標(biāo)。

　　從國(guó)際上實(shí)行增值稅的國(guó)家來看，對(duì)出口產(chǎn)品都是實(shí)行零稅率，但是沒有哪個(gè)國(guó)家對(duì)出口退稅實(shí)行嚴(yán)格的預(yù)算指標(biāo)管理的，都是據(jù)實(shí)退稅。在實(shí)行稅式支出的國(guó)家中，有的國(guó)家在稅式支出中列有出口退稅項(xiàng)目和金額，但這只是一個(gè)參考數(shù)，并不進(jìn)行嚴(yán)格的預(yù)算控制，而是實(shí)際發(fā)生多少，稅務(wù)部門就退多少。他們認(rèn)為，出口退稅是一項(xiàng)稅收制度，而稅收是講求公平的，對(duì)每一位納稅人都應(yīng)該一視同仁，如果實(shí)行嚴(yán)格的預(yù)算控制，會(huì)將一些符合條件的納稅人排除在外，不僅違反了稅收公平原則，還會(huì)引起一些不必要的法律糾紛。

　　二、現(xiàn)行增值稅分配體制是產(chǎn)生這一問題的根源

　　上述分析表明，預(yù)算管理的出口退稅指標(biāo)是造成出口欠退稅問題的直接原因，那么，是否可以像國(guó)外那樣不用預(yù)算管理的出口退稅指標(biāo)？這需要看出口退稅指標(biāo)是否有存在的條件和必要。

　　1994年，我國(guó)實(shí)行新稅制，將增值稅定為中央與地方共享稅，具體為：進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅為中央稅，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)銷售發(fā)生的增值稅75%歸中央，25%歸地方，出口退稅全部由中央負(fù)擔(dān)。此外，還有一個(gè)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，即增值稅收入比上年增收的部分，地方除按25%分成之外，還有1：0.3的獎(jiǎng)勵(lì)分成。

　　這一分配體制在實(shí)際運(yùn)行時(shí)，對(duì)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)銷售發(fā)生的增值稅，按稅收發(fā)生地，國(guó)稅機(jī)關(guān)每征收一筆稅款即按上述比例75%劃入中央金庫，25%劃入當(dāng)?shù)氐牡胤浇饚臁?/p>

　　由此可見，在現(xiàn)行增值稅收入分配體制下，增值稅收入是按毛收入（即未扣除出口退稅等虛收入因素）進(jìn)行分配的，中央財(cái)政每年對(duì)國(guó)稅局下達(dá)的收入任務(wù)也是按毛收入下達(dá)的，而出口退稅則全部由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)。

　　這一分配體制在實(shí)際運(yùn)作下便產(chǎn)生了一些問題：

　　一是中央財(cái)政在負(fù)擔(dān)了出口退稅之后，實(shí)際得到的國(guó)內(nèi)增值稅收入的并不足75%，而地方實(shí)際分配的增值稅收入則大于25%；

　　二是在地方按增值稅毛收入取得25%的收入之后，中央財(cái)政將出口退稅款再退還給散布于各地的企業(yè)，地方還要從中取得所得稅收入，無異于中央財(cái)政對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付，而且是出口越多的地方得到的也就越多；

　　三是由于增值稅收入是按毛收入分配的，也使得一些與財(cái)政收入增長(zhǎng)掛鉤的支出在毛收入的情況下增大，增加了財(cái)政支出的壓力。

　　所以，在這一分配體制下，對(duì)出口退稅如不實(shí)行嚴(yán)格的預(yù)算指標(biāo)管理，將會(huì)影響中央財(cái)政的可支配財(cái)力，而且稅款退得越多影響也就越大。這些問題在現(xiàn)行體制下也是難以解決的。因此，為了維護(hù)中央財(cái)政的運(yùn)轉(zhuǎn)，對(duì)出口退稅實(shí)行嚴(yán)格的預(yù)算指標(biāo)管理也是不得已而為之。

　　因此，在現(xiàn)行增值稅分配體制條件下，對(duì)出口退稅實(shí)行嚴(yán)格的指標(biāo)管理的辦法是必要的，這也是問題的根源所在，也是不能取消出口退稅預(yù)算管理指標(biāo)的原因。分配體制不變，出口退稅就要實(shí)行指標(biāo)管理，只要外貿(mào)出口越計(jì)劃增長(zhǎng)，出口欠退稅就要發(fā)生，財(cái)政也就難以擺脫這一問題的困擾。

　　三、現(xiàn)行“按虛收入坐地分成”的增值稅分配體制存在若干問題，對(duì)經(jīng)濟(jì)、財(cái)政都產(chǎn)生了不利影響，需要進(jìn)行改革

　　要取消出口退稅預(yù)算指標(biāo)管理，就需要改變現(xiàn)行的增值稅分配體制，那么，這一體制是否有進(jìn)行改革的必要。

　　現(xiàn)行增值稅分配體制是1994年實(shí)行的。這一體制的主要特點(diǎn)是，增值稅收入的取得主要取決于地區(qū)實(shí)現(xiàn)稅收的多寡，也就是說在一個(gè)地區(qū)的轄區(qū)內(nèi)，增值稅收入實(shí)現(xiàn)的越多，這個(gè)地區(qū)得到的財(cái)政收入也就越多。所以，這個(gè)體制的主要特點(diǎn)就是“坐地分成”。在當(dāng)時(shí)，這一體制的運(yùn)行確實(shí)起到了調(diào)動(dòng)地方政府關(guān)心收入、增加收入的積極性，為解決當(dāng)時(shí)財(cái)政收短缺問題起到了積極作用。但是隨著時(shí)間的推移和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷發(fā)展，這一體制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不適應(yīng)之處也日益顯現(xiàn)出來。

　　1、使國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控受阻

　　在這一體制的利益驅(qū)動(dòng)下，地方政府為了取得更多的財(cái)政收入，不擇手段發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，或是盲目引進(jìn)技術(shù)含量低的重復(fù)建設(shè)；或是違反中央規(guī)定擅自出臺(tái)稅收優(yōu)惠政策以及變通政策招商引資；或是實(shí)行區(qū)域封鎖破壞統(tǒng)一的全國(guó)大市場(chǎng)（如不準(zhǔn)外地商品進(jìn)入本地市場(chǎng)，或?qū)ν獾厣唐芳邮疹~外的費(fèi)用等等）；或是庇護(hù)本地區(qū)的制假、販假、假打真護(hù)；或是干預(yù)稅收?qǐng)?zhí)法搞不公平競(jìng)爭(zhēng)（如對(duì)本地企業(yè)予以稅收返還，或直接干預(yù)稅收?qǐng)?zhí)法）等等，使國(guó)家宏觀調(diào)控失控，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行不斷出現(xiàn)問題。盡管近年來國(guó)家有關(guān)部門不斷發(fā)出通知整頓經(jīng)濟(jì)秩序，但收效甚微。

　　2、地區(qū)間收入差異逐漸拉大，導(dǎo)致窮的越窮，富的越富

　　增值稅是按產(chǎn)品的增值額征稅，產(chǎn)品增值越高，稅收就越多。我國(guó)中西部地區(qū)主要是資源產(chǎn)地，東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)是工業(yè)區(qū)，產(chǎn)品主要在東部地區(qū)實(shí)現(xiàn)大量的增值，按照增值稅的特性，稅收收入自然向東部轉(zhuǎn)移，加之我國(guó)實(shí)行的是兩檔稅率，對(duì)資源產(chǎn)品實(shí)行13%的低稅率，對(duì)工業(yè)加工品實(shí)行17%的高稅率，更加大了這種財(cái)富的轉(zhuǎn)移程度。自1994年實(shí)行新稅制以來，中西部地區(qū)增值稅收入占全國(guó)增值稅收入份額由1994年的42%左右，下降至2001年的35%左右；加之，由中央負(fù)擔(dān)的出口退稅這種變相的轉(zhuǎn)移支付形式使90%左右的退稅款又流向東部地區(qū)，從而使我國(guó)地區(qū)間收入差距不斷拉大，窮的越窮，富的越富。

　　3、現(xiàn)代企業(yè)制度推行困難

　　由于各地方爭(zhēng)要本地區(qū)的利益，致使一些在財(cái)務(wù)上實(shí)行統(tǒng)一核算、統(tǒng)一采購(gòu)、統(tǒng)一配送的跨地區(qū)現(xiàn)代工業(yè)生產(chǎn)和現(xiàn)代商業(yè)流通模式難以推行，國(guó)家有關(guān)部門經(jīng)常為此類事情協(xié)調(diào)有關(guān)地區(qū)的利益分配問題。

　　4、長(zhǎng)期在這種按毛收入分配增值稅收入的體制下運(yùn)行，對(duì)中央財(cái)政是極為不利的特別是在我國(guó)加入世貿(mào)組織以后，隨著對(duì)外開放程度的不斷擴(kuò)大，外向型經(jīng)濟(jì)迅速擴(kuò)展。如果這種狀況不改變，即使是財(cái)政呈現(xiàn)增加收入態(tài)勢(shì)，但其中虛增成份的比重也在不斷擴(kuò)大，一些與財(cái)政收入增長(zhǎng)直接掛鉤的支出也隨之增長(zhǎng)。收入是虛的，但支出卻是實(shí)的，中央財(cái)政所面臨的支出壓力也會(huì)越來越大，財(cái)政可支配的財(cái)政收入將會(huì)出現(xiàn)萎縮，用于解決貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的力度將減弱，財(cái)政赤字也難以消化。如果這一趨勢(shì)不斷擴(kuò)大，財(cái)政的信用將會(huì)面臨問題。

　　由此，可以看出，現(xiàn)行增值稅分配體制存在許多問題，背離了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。而其中最大的弊端就是對(duì)增值稅按毛收入下達(dá)收入任務(wù)、按毛收入進(jìn)行分配、按毛收入增加硬性支出，這也是威脅財(cái)政正常運(yùn)行最大的隱患，應(yīng)該予以改革。

　　四、解決出口欠退稅要有一個(gè)正確思路，從根源入手，徹底解決問題既然產(chǎn)生問題的根源已經(jīng)看得很清楚了，因此，解決問題不宜再采取1995年和1996年通過降低出口退稅率的措施。

　　1、有損于政府的形象

　　雖然目前一些企業(yè)受欠退稅的困擾，存在“寧愿降低一些退稅率，只要盡快兌現(xiàn)退稅款，也比總拖著強(qiáng)”的想法，但這只能是企業(yè)對(duì)解決問題的迫切心情的一種表達(dá)方式，并不是企業(yè)最真實(shí)的想法，不能作為降低退稅率的依據(jù)。對(duì)出口產(chǎn)品實(shí)行退稅是一項(xiàng)稅收政策，1995年和1996年為了解決財(cái)政困難，國(guó)家將出口退稅率由高調(diào)低，1998年和1999年為了應(yīng)對(duì)亞洲金融風(fēng)暴，又將出口退稅率由低調(diào)高，如果再次降低出口退稅率，那怕降低的幅度小于上一次，也會(huì)使納稅人感到國(guó)家的稅收政策不穩(wěn)，對(duì)政府的信任程度將打折扣。上次降低出口退稅率就曾有過一些來自國(guó)外商會(huì)的反響。

　　2、會(huì)導(dǎo)致出口下降

　　這是有前車之鑒的。1995年和1996年我國(guó)兩次較大幅度降低出口退稅率之后，就出現(xiàn)了出口滑坡的局面，1996年出口增長(zhǎng)由上年的23%下降為1.5%.不僅如此，還會(huì)使我國(guó)出口的含金量大打折扣。這個(gè)含金量是指出口產(chǎn)品在國(guó)內(nèi)完成加工和增值的程度，一般來講，出口產(chǎn)品在國(guó)內(nèi)實(shí)現(xiàn)增值的程度最大其含金量也就越大。換句話說，出口產(chǎn)品在國(guó)內(nèi)加工鏈越長(zhǎng)、使用的國(guó)產(chǎn)原料越多，其出口的含金量就越高。所以，這個(gè)含金量也是體現(xiàn)出口對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)的一個(gè)指標(biāo)。依此來衡量，一般貿(mào)易出口含金量要大于主要使用進(jìn)口保稅原材料的加工貿(mào)易；在加工貿(mào)易中，使用國(guó)產(chǎn)原料配件的比例越大的出口含金量就越高，反之就越低。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，經(jīng)營(yíng)企業(yè)追求的是利潤(rùn)最大化，因此，企業(yè)的經(jīng)營(yíng)方式并非是固定不變的，而是隨著利潤(rùn)最大化的目標(biāo)在隨時(shí)變動(dòng)，而且出口企業(yè)實(shí)現(xiàn)貿(mào)易方式的轉(zhuǎn)變并不難。在1995年和1996年降低了出口退稅率水平之后，許多企業(yè)將一般貿(mào)易出口方式轉(zhuǎn)為進(jìn)料加工貿(mào)易方式，將使用國(guó)產(chǎn)原材料、零配件，變?yōu)槭褂眠M(jìn)口免稅原材料，使加工貿(mào)易占我國(guó)出口總額的比重由降低退稅率前1994年的47%左右一路攀升至1999年的58%左右。直到1999年國(guó)家又兩次大幅度調(diào)高出口退稅率之后，加工貿(mào)易占出口總額的比重才開始有所下降，到目前為54.5%，仍未恢復(fù)到原來的水平。同時(shí)，加工貿(mào)易出口在國(guó)內(nèi)實(shí)現(xiàn)增值的部分，在國(guó)家調(diào)高出口退稅率之后，也由1998年以前的平均23%左右升至目前的34%.如再次出現(xiàn)降低出口退稅率的情況，企業(yè)熟門熟路轉(zhuǎn)變貿(mào)易方式，上述情況還會(huì)再次重復(fù)，在程度上可能會(huì)更為甚之。而加工貿(mào)易在政策和管理上一直存在許多問題，給正常的經(jīng)濟(jì)秩序帶來許多負(fù)面影響，如果加工貿(mào)易再度非正常膨脹，會(huì)引起出口含金量的進(jìn)一步下降，從而導(dǎo)致國(guó)內(nèi)生產(chǎn)消費(fèi)銷售下降、企業(yè)效益下降、消費(fèi)市場(chǎng)萎縮，繼而影響就業(yè)、社會(huì)穩(wěn)定等一連串的反映。而從降低出口退稅率中獲得好處的則是境外的企業(yè)。

　　3、影響外商投資

　　我國(guó)在加入世貿(mào)組織之后，外商投資十分踴躍，一改往年幾乎停滯的局面，連續(xù)兩年增幅超過10%.2002年，外商直接投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的10%以上、外商投資企業(yè)工業(yè)總產(chǎn)值占全國(guó)工業(yè)總產(chǎn)值的三分之一強(qiáng)、外商工業(yè)增加值占整個(gè)工業(yè)增加值的四分之一強(qiáng)，外商出口占我國(guó)出口總額的54%、出口增長(zhǎng)占新增出口總額的66%以上。這些數(shù)字表明外商投資在我國(guó)經(jīng)濟(jì)中的地位是不可忽視的。而這些外來投資者寄希望國(guó)家的政策穩(wěn)定、透明，能夠依法辦事、依法行政，有一個(gè)很好的經(jīng)商環(huán)境。再次降低出口退稅率，會(huì)使他們感到中國(guó)的整個(gè)稅收政策飄乎不定，琢磨不透，隨意性較大，對(duì)發(fā)展的前景難以估量，這會(huì)打擊外商的投資信心，使一些意向投資者或是怯步不前等待觀望，或是干脆撤消投資意向改投他國(guó)。

　　4、即使采取降低出口退稅率的措施，如果增值稅收入仍按毛收入進(jìn)行分配，出口退稅就仍需要指標(biāo)控制

　　因此，不能從根子上解決問題，最多只能是臨時(shí)解決財(cái)政問題，但今后只要外貿(mào)出口超計(jì)劃增長(zhǎng)，就要再次出現(xiàn)出口欠退稅的問題。

　　綜上所述，采取降低出口退稅率的辦法，對(duì)維護(hù)政府形象，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展均無益處。財(cái)政有賴于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，所以，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，對(duì)財(cái)政也是沒有益處的。而降低出口退稅率是一種拆了東墻補(bǔ)西墻的辦法，以犧牲了出口和經(jīng)濟(jì)發(fā)展為代價(jià)，換來的只是暫時(shí)緩解財(cái)政的困難，而且還不能從根子上徹底解決出口欠退稅問題，算經(jīng)濟(jì)帳是很不劃算的。而由此造成的對(duì)經(jīng)濟(jì)的損傷卻是難以估量的，耍修復(fù)這種經(jīng)濟(jì)上損傷，所付出的代價(jià)將會(huì)更大。

　　還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，按進(jìn)出口平衡原則，只要將進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅不做其他安排，全部用于安排出口退稅，即可解決出口欠退稅問題。這個(gè)辦法從理論上看似可行，但是增值稅按毛收入分配的體制沒有改變，財(cái)政支出按毛收入增長(zhǎng)的壓力仍然沉重，財(cái)政隱患依然存在。而且，如果征收的進(jìn)口增值稅款小于出口應(yīng)退稅款，或進(jìn)出口貿(mào)易出現(xiàn)大量逆差，出口欠退稅問題還會(huì)再次出現(xiàn)。這個(gè)辦法也沒有解決根子問題。

　　解決問題的正確思路就是應(yīng)該從根子上解決問題，徹底消除財(cái)政隱患。否則，根子問題不解決，出口退稅總要一而再，再而三地出現(xiàn)問題，財(cái)政將永遠(yuǎn)受此困擾。既然，出口欠退稅問題的根源是增值稅的分配體制，就應(yīng)該從問題的根源入手，改革現(xiàn)行的增值稅分配體制存在的弊端，建立一個(gè)既有利于促進(jìn)出口和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又有利于財(cái)政的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，同時(shí)又能體現(xiàn)中央與地方共同負(fù)擔(dān)出口退稅的新機(jī)制。這樣才能使財(cái)政一勞永逸地?cái)[脫出口退稅問題的困擾。

　　五、解決問題的具體考慮

　　在解決問題的大思路確定之后，解決當(dāng)前的出口欠退稅問題，還要區(qū)分欠退稅的具體情況，分步驟解決。

　　一是對(duì)今年的出口退稅缺口，要想辦法尋找資金，盡可能地補(bǔ)足缺口，盡量少發(fā)生新的欠退稅；

　　二是對(duì)已經(jīng)發(fā)生的陳欠，要控制數(shù)額，逐年消化；

　　三是建立新的機(jī)制，確保以后年度不再發(fā)生新的欠退稅。具體設(shè)想為：

　　1、盡量采取措施，力爭(zhēng)今年不增加或少增加新的欠退稅解決今年欠退稅的問題關(guān)鍵是找資金。

　　第一，將今年中央稅收超收的部分（包括進(jìn)口稅收和國(guó)內(nèi)稅收）盡量用于增加出口退稅指標(biāo)，以解決指標(biāo)的缺口。

　　第二，中央財(cái)政在增加了退稅指標(biāo)之后，如仍不足，可向地方（主要是東南沿海）講明情況，今年從地方分成比例中扣下2個(gè)或3個(gè)百分點(diǎn)，專門用于當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的出口退稅，地方政府應(yīng)該是可以接受的。

　　2、為企業(yè)解套，中央財(cái)政逐年消化以前年度的欠退稅

　　對(duì)以前年度發(fā)生的累計(jì)欠稅，應(yīng)該由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)。就目前的財(cái)政狀況而言，中央財(cái)政不可能立即全部解決，只能是根據(jù)財(cái)力情況逐年消化。但對(duì)出口企業(yè)而言，背負(fù)著銀行貸款的本金和利息，包袱沉重，不宜久拖，越早解決越好?？煽紤]，將目前企業(yè)欠銀行、財(cái)政又欠企業(yè)的現(xiàn)狀，變?yōu)樨?cái)政直接欠銀行，將企業(yè)從債務(wù)鏈中脫離出來。即，在對(duì)陳欠經(jīng)過審查認(rèn)定無誤后，為企業(yè)辦理出口退稅手續(xù)，但不直接劃撥退稅資金；同時(shí)，通知企業(yè)的開戶銀行，企業(yè)的開戶銀行在收到通知后，抵頂出口企業(yè)相應(yīng)數(shù)額的貸款，同時(shí)等額轉(zhuǎn)為對(duì)中央財(cái)政的貸款；企業(yè)也依此注銷欠退稅，同時(shí)等額減少銀行的貸款余額。這樣，陳欠并不增加，只是變?yōu)樨?cái)政直接欠銀行，但徹底解決了欠退稅對(duì)企業(yè)的負(fù)擔(dān)問題，有利于企業(yè)輕裝上陣。中央財(cái)政在3-5年內(nèi)逐年用新增財(cái)力的一部分歸還銀行的本息即可。如今年財(cái)政難以補(bǔ)充更多的退稅資金，仍要發(fā)生欠退稅，亦可采取這個(gè)辦法。

　　3、改革增值稅的分配體制，取消預(yù)算對(duì)退稅的指標(biāo)管理，保證今后不再發(fā)生新的欠退稅。增值稅是為適應(yīng)了現(xiàn)代工業(yè)生產(chǎn)和現(xiàn)代商業(yè)流通的需要而產(chǎn)生的。現(xiàn)代工商業(yè)模式需要全國(guó)統(tǒng)一的大市場(chǎng)，為避免破壞統(tǒng)一市場(chǎng)的地區(qū)行為，因此，國(guó)際上增值稅國(guó)家（地區(qū)）多數(shù)都將增值稅定為中央稅，只有我國(guó)和德國(guó)將增值稅定為共享稅。但德國(guó)與我國(guó)的共享制度在實(shí)際運(yùn)行中存在很大的區(qū)別。

　　德國(guó)聯(lián)邦議會(huì)將增值稅確定為共享稅，包括進(jìn)口增值稅和國(guó)內(nèi)生產(chǎn)銷售發(fā)生的增值稅，在具體操作上征稅部門將所征稅款全部入中央金庫，在扣除出口退稅等虛收入因素后按比例進(jìn)行中央與地方的總額分配。在對(duì)地方分配時(shí)實(shí)行因素法，各地所分配的收入是不一致的。德國(guó)的增值稅共享模式與我國(guó)相比有兩點(diǎn)不同，一是我國(guó)是坐地分成，而德國(guó)是收上來之后全國(guó)統(tǒng)一分配；二是我國(guó)是按毛收入分配，德國(guó)是按實(shí)收入分配。有人認(rèn)為，還有第三點(diǎn)不同，即德國(guó)是增值稅“大共享”（包括進(jìn)口增值稅）而我國(guó)是“小共享”。其實(shí)不然，我國(guó)雖然將進(jìn)口增值稅定為中央稅，但出口退稅也完全由中央負(fù)擔(dān)，按照進(jìn)出口平衡的原則，我國(guó)增值稅共享在實(shí)質(zhì)上也是“大共享”。德國(guó)模式的特點(diǎn)是，增值稅收入在法律上是共享稅，在具體操作上是中央稅。有效地避開了我國(guó)增值稅“坐地分成”分配體制所帶來的一系列問題，是值得借鑒的。

　　就我國(guó)而言，增值稅是主體稅種，是個(gè)大稅，如全部作為中央稅，體制變動(dòng)過大，將會(huì)遇到很大的阻力，并不現(xiàn)實(shí)。而且由于我國(guó)各級(jí)政府的事權(quán)未定，也難以做到按因素法對(duì)地方進(jìn)行分配，因此，可以參照德國(guó)的做法結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況先進(jìn)行過渡性改革。即：

　　（1）將進(jìn)口增值稅也納入共享范圍；對(duì)國(guó)稅局下達(dá)收入任務(wù)時(shí)也要改虛收為實(shí)收（即扣除出口退稅等虛收因素之后的數(shù)額）；取消出口退稅預(yù)算指標(biāo)管理，發(fā)生多少退多少，對(duì)“免抵”稅額也不再調(diào)庫。

　?。?）不再實(shí)行“坐地分成”的辦法，將國(guó)內(nèi)生產(chǎn)銷售環(huán)節(jié)取得的增值稅與進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅都先入中央金庫，在扣除出口退稅等虛收因素后，在實(shí)收的基礎(chǔ)上進(jìn)行中央與地方的總額分配，分配比例可通過具體算帳再行確定。對(duì)超基數(shù)收入不再搞1：0.3的地方超收分成。

　?。?）在中央與地方分配時(shí)，可按已確定的分配比例，先進(jìn)行中央與地方的總額分成，一塊歸中央，另一塊歸地方；然后再求出各地區(qū)實(shí)現(xiàn)的增值稅收入（如是毛收入則扣除出口退稅等虛收因素）占國(guó)內(nèi)增值稅收入（實(shí)收數(shù)）的比例，再按此比例在各地區(qū)之間進(jìn)行分配，對(duì)分配中出現(xiàn)的畸高或畸低的個(gè)別情況，還可再進(jìn)行地區(qū)之間的橫向調(diào)劑。待以后條件成熟了再過渡到因素法分配。

　　增值稅分配體制經(jīng)過上述改革后，其好處是：

　　第一，對(duì)出口退稅不再實(shí)行預(yù)算指標(biāo)管理，而是按照稅法規(guī)定發(fā)生多少退多少，今后不會(huì)再出現(xiàn)新的欠退稅問題；

　　第二，與現(xiàn)行增值稅分配體制相比，變動(dòng)并不太大，只是將進(jìn)口增值稅納入了共享盤子，但出口退稅同時(shí)也由中央和地方共同負(fù)擔(dān)，二者相抵，不影響總的財(cái)力，但卻理順了分配關(guān)系；

　　第三，可以有效地克服現(xiàn)體制存在的按毛收入下達(dá)稅收任務(wù)、按毛收入分配、按毛收入增加硬性支出弊端，去掉了財(cái)政隱患。在實(shí)行之初，有可能在稅收收入數(shù)字上體現(xiàn)為增幅降低，但卻使收入變虛為實(shí)，既保證了財(cái)政可支配的收入，又有利于減輕財(cái)政的支出壓力；

　　四是這樣做既解決了出口欠退稅問題，同時(shí)對(duì)出口、對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、對(duì)財(cái)政又均無損害。需要指出的是，這只是個(gè)過渡方案，由于目前難以實(shí)行因素法，所以，這個(gè)方案雖然可以解決新的欠退稅問題，但在分配上仍保存了地方的利益機(jī)制，只是在程度上有所減弱，要完全解決地方利益對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的影響，還有待于因素法的實(shí)施。

　　有觀點(diǎn)認(rèn)為，僅僅為了解決一個(gè)出口退稅的問題而對(duì)體制進(jìn)行調(diào)整，大費(fèi)周折，不值得。這種看法是不正確的。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看對(duì)分配體制的改革遲早是要進(jìn)行的：

　　一是這一分配體制悖離了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，給國(guó)家實(shí)施宏觀調(diào)控造成很大困難，如繼續(xù)維持下去對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、對(duì)財(cái)政均無益處；

　　二是我國(guó)還要進(jìn)行生產(chǎn)型增值稅向消費(fèi)型增值稅轉(zhuǎn)型的改革，增值稅的轉(zhuǎn)型在稅率不變的情況下一方面會(huì)造成減收，另一方面必將會(huì)形成大量的增值稅收入由地方向中央轉(zhuǎn)移，而且這種減收和轉(zhuǎn)移在各地區(qū)間是不均衡的，現(xiàn)行的分配體制必將面臨極大的挑戰(zhàn)。

　　所以，在增值稅轉(zhuǎn)型之前進(jìn)行分配體制的改革，也為今后的增值稅順利轉(zhuǎn)型鋪平了道路。從目前的情況看，對(duì)分配體制不論是進(jìn)行大調(diào)整還是小調(diào)整，只要是涉及地方的既得利益，都免不了費(fèi)盡周折，而目前解決出口退稅問題正好為革除分配體制的弊端提供了一個(gè)契機(jī)。對(duì)現(xiàn)行增值稅分配體制應(yīng)該立即下決心進(jìn)行改革，遲改不如早改，如再任憑地方利益繼續(xù)坐大，必將進(jìn)一步增加改革的難度和成本。