自分稅制改革以來，我國稅收實(shí)體法體系基本建立，而稅收程序法尚只有一部《中華人民共和國稅收征收管理法》（以下簡稱《征管法》），由于種種原因，《征管法》本身還不完善，稅務(wù)機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)沒有明確界定，可操作性不強(qiáng)，在征管執(zhí)法實(shí)踐中難以準(zhǔn)確把握，影響了依法治稅的實(shí)施。尤其是分稅制以后，《征管法》已不能滿足新形勢下加強(qiáng)地方稅收征收管理的需要。因此，探索地方稅收征管立法問題，既是稅收征和法制體系的完善，也是加強(qiáng)地方稅收法制的一個緊迫問題。理性分析和研究地方稅收征管立法的有關(guān)問題，對于促進(jìn)依法治稅，充分發(fā)揮稅收職能，保障地方財力，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)體系的完善具有十分重要的理論價值和現(xiàn)實(shí)意義。

　　一、地方稅收征管立法的重要意義

　　1、地方稅收征管立法是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求。社會主義市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)特征是在法治基礎(chǔ)上的公平競爭，當(dāng)前，法制建設(shè)滯后的現(xiàn)象已嚴(yán)重制約了我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。稅法作為國家法律的有機(jī)組成部分，稅收法律體系的完善是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。因此，合理界定中央與地方的稅收立法權(quán)限，賦予地方征管立法權(quán)，制定稅收征收管理的地方性法規(guī)，是完善我國稅收立法體制，健全稅收法律體系，促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立和完善的客觀要求。

　　2、地方稅收征管立法是依法治稅的必然要求。依法治國的內(nèi)容已經(jīng)寫入憲法，稅務(wù)機(jī)關(guān)作為政府的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，體現(xiàn)依法治國的重要內(nèi)容就是依法治稅，這也是稅收法定主義原則在稅收工作中的體現(xiàn)。依法治稅的前提就是要有較完善、可操作的好法。目前。作為我國唯一部稅收程序法?！墩鞴芊ā吩趯?shí)施過程中一那些條文明顯缺乏可操作性，且在稅收體制改革后不能很好解決新情況下出現(xiàn)的新問題，導(dǎo)致基層稅務(wù)機(jī)關(guān)在稅上執(zhí)法中難以準(zhǔn)確把握執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、體現(xiàn)立法意圖影響了依法治稅的實(shí)現(xiàn)。建立以中央立法為主體、地方立法為輔助的立法體制，確立地方稅收征和立法權(quán)，制定稅收管理的地方性法規(guī)，用法律形式規(guī)范稅收執(zhí)法機(jī)關(guān)和納稅人的權(quán)利、義務(wù)和行為，才能使稅收征管有法可依，實(shí)現(xiàn)真正意義上的依法治稅。

　　3、地方稅收征管立法是完善稅收法法律體系的內(nèi)在需要。去年3月《立法法》頒布，進(jìn)一步規(guī)范了立法行為。在稅收立法上，表現(xiàn)出立法權(quán)限不明確，立法層次不完善，尤其是地方稅收的立法顯得十分為薄弱等問題。當(dāng)前，我國應(yīng)及時建立和完善稅收法律體系，盡快頒布稅收基本法，明確界定中央、地方稅收立法權(quán)，將中央稅、中央地方共享稅等主要稅種和稅收納稅申報、稅款征收、發(fā)票管理、行政復(fù)議等主要征管程序由中央立法，同時賦予地方在不違背稅收法律法規(guī)的前提下，按照地方立法程序，制定稅收征收管理的地方性法規(guī)。這樣，既有利于調(diào)動地方稅收管理的積極性，又使我國法律體系得以逐步完善。

　　4、地方稅收征管立法是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的客觀需要。馬克思主義理論認(rèn)為，法和立法決定于一定歷史時期的經(jīng)濟(jì)生活條件，而經(jīng)濟(jì)生活條件包括了生產(chǎn)方式、地理環(huán)境和入口狀況等諸多因素。我國地域遼闊，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，生產(chǎn)力水平從東部到西部地區(qū)呈階梯分布，各地的經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資源狀況等都存在較大差異，特別是西部經(jīng)濟(jì)落后，地方稅收具有稅種多，稅源小，零星分散的特點(diǎn)，稅收征管難度大，征管手段十分落后，這直接影響和制約著西部經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度。過于集中稅權(quán)，不考慮地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)的特殊情況，必然造成稅法“名剛實(shí)軟”的問題。因此，賦予地方一定的稅收立地權(quán)特別是必要的征收征管立法權(quán)，使各地能針對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際，因地制宜制定符合地方經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)的稅收征收管理地方性法規(guī)，既可保證中央統(tǒng)一稅政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，又可有利于地方靈活有效地利用有限的稅收立法權(quán)，合理調(diào)節(jié)地方經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

　　二、地方稅收征和立法的可行性

　　1、符合國家立法體制精神。我國憲法和立法在確立國家立法體制上，賦予了省級人大及其常委會和政府分別制定地方性法規(guī)和規(guī)章的權(quán)力。制定稅收征收管理的地方性法規(guī)，是為更好地執(zhí)行國家稅收法規(guī)、法規(guī)的規(guī)定，根據(jù)地方實(shí)際情況作出的具體規(guī)定事項，是地方符合我國立法體制要求的。

　　2、符合國家基本政治制度規(guī)定。我國地方政府的權(quán)力來自中央政府的授予，中央是否賦予地方或賦予地方多少立法權(quán)，必須遵循我國憲法和中央大政方針?biāo)w現(xiàn)的既定思路和原則。堅決和實(shí)行由中央相對集中稅收立法權(quán)的同時，賦予地方必要的稅收立法權(quán)，符合新形勢下中央與地方職權(quán)劃分的總原則“既要體現(xiàn)全局利益的統(tǒng)一性，又要有統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下兼顧局部利益的靈活性；既要有維護(hù)國家宏觀調(diào)控權(quán)的集中，又要在集中指導(dǎo)下賦予地方必要的權(quán)力。”因此，實(shí)現(xiàn)地方稅征管立法，符合黨和國家的基本方針政策。

　　3、符合實(shí)事求是精神。目前稅收程序法嚴(yán)重滯后?！墩鞴芊ā放c行政處罰、國家賠償、行政訴訟等方面的行政程序法存在諸多矛盾的地方，導(dǎo)致了稅收實(shí)體法與稅收程序法部分內(nèi)容虛置，在稅收征管實(shí)際中難以執(zhí)行，稅收保全、稅收強(qiáng)制執(zhí)行等措施也缺乏有力的法律保障，往往由于部門的不配合而使法定的稅收強(qiáng)制手段無法實(shí)施，削弱了稅法的剛性，稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法地位不同，依法行政舉步維艱，打擊稅收違法犯罪活動不力，造成了稅收政策性、體制性和管理性的軟弱，最終導(dǎo)致稅收嚴(yán)重流失。為此，必須盡快加強(qiáng)和完善稅收程序法的立法，實(shí)現(xiàn)地方稅收征管立法，以適應(yīng)稅收征管實(shí)踐的需要，提高稅收執(zhí)法的法律地位。

　　4、符合國際慣例。與國際慣例接軌，要求我國的稅收立法應(yīng)在大膽借鑒和吸收市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的稅收立法先進(jìn)經(jīng)驗，重視參照國際慣例，采用規(guī)范的法律方式，維護(hù)稅法的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性。從世界各國的經(jīng)濟(jì)來看，立法體制主要有中央集權(quán)模式、地方分權(quán)模式、集權(quán)分權(quán)模式和分權(quán)集權(quán)模式等四種模式。美國、加拿大、意大利、墨西哥等與我國同樣有著遼闊疆域的國家都是集權(quán)分權(quán)相結(jié)合的多級立法體制，在中央統(tǒng)一立法的前提下，賦予地方一定的稅收立法權(quán)力，這也是世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大趨勢。從發(fā)展的角度看，我國的稅收立法既要借鑒國際慣例，又要結(jié)合國情，稅收立法從集權(quán)模式向集權(quán)分權(quán)模式轉(zhuǎn)移，遵循集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合的原則，賦予地方一定的稅收立法權(quán)，既符合國際慣例，也是我國稅收法制建設(shè)的發(fā)展方向。

　　三、地方稅收征立法的重點(diǎn)

　　1、合理界定事權(quán)關(guān)系和稅收征管范圍。分稅制改革以來，我國中央與地方的事權(quán)、財權(quán)問題仍未明確界定。國、地稅分設(shè)后，稅收征管范圍不清的問題十分突出，不僅表現(xiàn)在國、地稅之間、地方稅收系統(tǒng)內(nèi)部各地區(qū)、各級次之間稅收征管范圍不清的矛盾也客觀存在。這些問題和矛盾的解決，一方面要進(jìn)一步深化財稅改革，特別是通過完善分稅制管理體制來明確中央與地方的事權(quán)、財權(quán)關(guān)系。另一方面，更重要地要按照職權(quán)法定原則，通過稅收征管立法來明確界定各級地方稅務(wù)機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍，使其在法律規(guī)定的范圍內(nèi)履行其職責(zé)，避免其越權(quán)行政、濫用職權(quán)，從法律上根本解決事權(quán)不清、征管范圍不明的問題，確保依法治稅，依法行政。

　　2、規(guī)范稅收征管執(zhí)法行為和程序。通過地方稅收征管立法，對《征管法》及其實(shí)施細(xì)則等有關(guān)稅收法律、法規(guī)中規(guī)定過于籠統(tǒng)、不嚴(yán)密、不具體、自由裁量幅度過大的條款進(jìn)行細(xì)化和補(bǔ)充，以進(jìn)一步明確具體的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，盡量縮小執(zhí)法的自由裁量幅度，增強(qiáng)可操作性，同時，加強(qiáng)與《行政處罰法》、《刑法》等有關(guān)法律法規(guī)之間的銜接和協(xié)調(diào)，在執(zhí)法程序上進(jìn)行統(tǒng)一和規(guī)范，使稅務(wù)機(jī)關(guān)的一切稅收征收管理執(zhí)法行為有更明確的法律依據(jù)，征收管理程序符合法律規(guī)范的要求。

　　3、重點(diǎn)解決新形勢下地方稅收征管工作中的突出問題。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和稅收征管改革的推進(jìn)，新的稅收征管手段和方式層出不窮，由此帶來實(shí)踐中法律依據(jù)缺乏的問題。從地方稅收特點(diǎn)看，主要有以下一些問題：一是執(zhí)法主體問題，如稅務(wù)稽查、農(nóng)業(yè)稅收等的執(zhí)法主體不明確。二是委托代征的法律解釋及其法律責(zé)任問題。三是稍縱即逝、極易流失的稅收征管手段問題。如農(nóng)業(yè)稅特產(chǎn)稅的上路檢查權(quán)問題。四是協(xié)稅護(hù)稅的法律問題。五是電算財務(wù)、電子申報等方式的法律效力問題。六是工商、銀行等有關(guān)部門在配合征管執(zhí)法中的法律責(zé)任問題。這些問題，都急需通過地方稅收征管立法，進(jìn)行明確規(guī)定，使地方稅收征管工作有法可依。