摘　要：稅收政策對產業(yè)結構的調整和優(yōu)化具有非常重要的作用，而現行的稅收制度由于仍存在一些缺陷，在一定程度上影響了產業(yè)結構的優(yōu)化升級步伐。因此，必須深化產業(yè)稅收政策改革，實行輕重有別的產業(yè)稅收政策和靈活的稅收激勵政策等。

　　關鍵詞：稅收政策；產業(yè)結構優(yōu)化；稅收激勵

　　今后，我國國民經濟的發(fā)展，要“以結構調整為主線”，而作為經濟結構重要部分的產業(yè)結構，也必然要做出重大的調整，即政府將逐步按照市場經濟運行的規(guī)律來指導產業(yè)發(fā)展方向，規(guī)劃產業(yè)發(fā)展目標，調節(jié)各產業(yè)間的相互關系及其結構變化，以推動我國社會主義特色市場經濟體制的成功建立。實踐證明，稅收政策對產業(yè)結構的調整和優(yōu)化作用十分重要。目前，受多種因素的影響，稅收政策在促進產業(yè)結構調整方面的應有功能未得到充分、有效的發(fā)揮，其在政策取向、政策組合、政策手段運用等方面還有諸多問題亟待解決，政策作用和政策潛力也還有待進一步挖掘。當前，應如何看待我國稅收政策對產業(yè)結構調整的影響，如何做到稅收政策與國家產業(yè)政策的有機結合，本文就此做一些探討。

　　一、改革開放以來我國產業(yè)結構的變化及產業(yè)結構調整的內容

　?。ㄒ唬└母镩_放以來我國產業(yè)結構的變化

　　改革開放以來，隨著工業(yè)化和城市化進程的加快，中國三大產業(yè)結構發(fā)生了深刻的變化，基本符合世界產業(yè)結構演變的一般規(guī)律和中國經濟發(fā)展的基本要求，產業(yè)結構逐步擺脫了第一產業(yè)基礎薄弱、第二產業(yè)發(fā)展不均衡、第三產業(yè)水平低下的現狀，第一產業(yè)比重下降，第二產業(yè)、第三產業(yè)比重上升，產業(yè)結構逐漸趨于合理，基本實現了產業(yè)結構調整與合理化階段的任務，并在向優(yōu)化和升級的方向發(fā)展[1].

　　中國產業(yè)結構調整雖取得了長足進步，但其演變的非均衡性特征較為突出，其問題主要表現在：

　　1.產業(yè)結構仍需進一步“糾偏”。當前，中國產業(yè)結構仍不夠合理，第一產業(yè)勞動力過剩，第二產業(yè)比重過大，第三產業(yè)發(fā)展仍顯不足。中國產業(yè)結構調整已進入一個新的階段，產業(yè)結構需要進一步向適應新的經濟發(fā)展階段和產業(yè)結構調整要求的方向升級，以促進經濟發(fā)展。

　　2.地區(qū)產業(yè)結構不平衡。改革開放以來，中國經濟發(fā)展速度與質量從東到西逐步遞減，區(qū)域經濟發(fā)展的非均衡狀況較為明顯，地區(qū)產業(yè)結構很不平衡。根據各省市產業(yè)結構綜合分析，東部地區(qū)第二產業(yè)、第三產業(yè)的比重明顯高于第一產業(yè)。西部地區(qū)第一產業(yè)比重一般在40%以上，一直高于中部和東部地區(qū)；第二產業(yè)比重一直低于中部和東部地區(qū)，第三產業(yè)比重低于東部地區(qū)，略高于中部地區(qū)。西部地區(qū)的經濟發(fā)展相對慢于東部地區(qū)，其GDP占全國GDP的比重呈不斷下降趨勢，表明了地區(qū)經濟發(fā)展的差距在逐步拉大。1978年，西部地區(qū)GDP占全國GDP的比重為16.8%，分別比東部地區(qū)和中部地區(qū)低35.7和13.9個百分點；2001年，西部地區(qū)GDP占全國GDP的比重下降到13.6%，分別比東部地區(qū)和中部地區(qū)低45.9和13.3個百分點。

　　3.經濟體制改革步伐影響了產業(yè)結構的調整升級。當前，由于中國第三產業(yè)一些領域尚未向非國有資本開放，而第二產業(yè)開放度較高，致使工業(yè)品的過剩表現相對明顯，導致工業(yè)品價格一再下降，而服務項目的價格卻一再攀升，經濟結構性過剩特征明顯，成為影響產業(yè)結構調整升級的重要原因[2].

　　4.農村城市化進程緩慢制約了產業(yè)結構調整升級步伐。為防止城市人口過度膨脹進而引發(fā)一系列社會問題，中國采取的就地轉移農村勞動力的政策，使農村大量剩余勞動力不能實質性地從事第三產業(yè)，在一定程度上影響了第三產業(yè)的發(fā)展。

　?。ǘ┊a業(yè)結構調整的內容

　　中國產業(yè)結構的進一步優(yōu)化調整，應實現經濟增長方式的根本轉變，增強經濟發(fā)展的后勁，促進經濟快速增長的關鍵是調整優(yōu)化產業(yè)結構。

　　1.穩(wěn)步實現產業(yè)結構由適應性調整向戰(zhàn)略性調整轉變。其途徑主要通過生產領域的不斷創(chuàng)新，創(chuàng)造出適合現實需求和潛在需求的新產品，改變過去以生產規(guī)?？焖倥蛎洿俳洕l(fā)展的短期行為。

　　2.降低第一產業(yè)比重，提高第一產業(yè)產品質量，真正形成高產、高效、優(yōu)質農業(yè)。在切實保護、穩(wěn)定提高糧食生產能力的前提下，加快體制創(chuàng)新與組織創(chuàng)新，提高農業(yè)產業(yè)化經營的規(guī)模和水平。

　　3.抓住國際上制造基地向中國轉移的契機，推動工業(yè)結構調整和升級。一方面，應加快發(fā)展新興制造業(yè)；另一方面，應改造原有的制造業(yè)，特別是裝備制造業(yè)，提升其發(fā)展水平，以推動中國制造工業(yè)發(fā)展上一個大的臺階。

　　4.加大經濟體制改革力度，進一步放開第三產業(yè)的資本準入限制。將目前仍具有國有資本壟斷性質的某些第三產業(yè)領域真正向民間資本開放，激活民間資本對這些行業(yè)的資本投入。

　　5.大力發(fā)展服務業(yè)。在繼續(xù)發(fā)展商貿流通、交通運輸、金融保險等行業(yè)的同時，著力培植旅游、房地產、社區(qū)服務等新產業(yè)，壯大地方經濟實力。

　　6.加快西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施步伐。除國家相關政策扶持外，東部地區(qū)應加大對西部地區(qū)的投資和技術支持。西部地區(qū)應抓住機遇，發(fā)揮其能源儲備豐富、農牧業(yè)及旅游業(yè)資源特色突出、勞動力成本較低、產業(yè)發(fā)展具備一定基礎的優(yōu)勢，加大開放力度，加快基礎設施建設，治理生態(tài)環(huán)境，大力調整產業(yè)結構，逐步縮小與東部地區(qū)的經濟發(fā)展差距。

　　二、稅收對產業(yè)結構調整的激勵作用

　　稅收政策是政府可利用的諸多經濟政策中獨具特色和不可替代的工具之一。稅收的有無及多少，直接影響著各個產業(yè)發(fā)展的前景?？梢哉f，各產業(yè)的發(fā)展前景及對經濟增長的貢獻率，在一定程度上決定于稅收負擔的輕重。有鑒于此，世界各國特別是經濟發(fā)達國家，都毫無例外地把稅收政策的制定與調整，視為推動產業(yè)結構調整的有力手段。

　　美國在區(qū)域開發(fā)中刺激產業(yè)結構調整的稅收政策，與我國的“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略相似。美國從20世紀初開始西部開發(fā)，政府在其中發(fā)揮了重要作用。為解決資金問題，美國政府先后成立了田納西河流域管理局和經濟開發(fā)署，自1933年至1965年頒布了7項有關“法令”和“法案”，從原來較發(fā)達的東北部和中北部征集了大量稅收，然后通過財政轉移支付，將相當大一部分資金用于支持西部和南部經濟發(fā)展，解決了西部開發(fā)與發(fā)展的資金困難，形成了收入的再分配。僅1975年，美國就有308.49億美元從東北部和中北部流入西南部；1984年，聯邦政府財政支出中，西部、南部、東北部和中北部分別占22.16%、34.5%、21.6%和21.3%，其中西部和南部均獲得了大量財政資金支持。1993年8月，美國政府還頒布了《聯邦受援區(qū)和受援社區(qū)法案》，規(guī)定政府將撥款25億美元用于對落后地區(qū)的稅收優(yōu)惠，10億美元用于對貧困地區(qū)的專項援助。同時，一些州和地方政府也頒布了有關扶持貧困地區(qū)經濟發(fā)展、發(fā)展優(yōu)勢產業(yè)的稅收政策，從而吸引了大量企業(yè)前來投資，使區(qū)域產業(yè)結構不斷得以優(yōu)化和升級，提高了產業(yè)發(fā)展的科技含量，改善了地區(qū)產業(yè)結構。

　　日本在支持落后地區(qū)發(fā)展方面也有可借鑒之處。調整落后地區(qū)產業(yè)結構，最直接的方式是增強其財力，因此，日本政府用財政轉移支付和稅收調節(jié)來增強落后地區(qū)的財政能力。如由地方交付稅、地方讓與稅和國庫支出金制度組成的中央對地方轉移資金的制度，用中央財政下撥給地方財政的稅收來彌補地方自主財源的不足，并縮小地區(qū)經濟差異。日本中央財政收入約占全部財政收入的70%，其中相當部分撥給地方政府（一般占中央財政收入的40%以上）。這些資金在非均衡發(fā)展時期，主要撥付給重點開發(fā)地區(qū)；在均衡發(fā)展時期，則主要撥付給落后地區(qū)。

　　三、我國目前稅收政策對經濟結構調整激勵作用分析

　　1994年，新稅制的運行，基本適應了我國經濟發(fā)展的要求，增強了稅收的調控職能，促進了產業(yè)結構的合理優(yōu)化，收到了明顯成效。新稅制的靈活性，進一步增強了稅收調控功能，促進了產業(yè)結構的調整優(yōu)化。在調節(jié)資源流動方面，所得稅發(fā)揮著重要作用，增值稅和消費稅的調控功能也不可忽視，特別是新稅制確立了增值稅在流轉稅中的主體地位以后，“兩稅”更是發(fā)揮了重要的調控作用。

　　當然，現行稅制仍存在一些缺陷，并在一定程度上影響著產業(yè)結構的優(yōu)化升級步伐。我國稅收政策與產業(yè)結構調整不協(xié)調問題主要有以下幾個方面：

　?。ㄒ唬┒愂占罘绞竭^于單純、直接，效果不夠理想

　　我國在產業(yè)調整中的稅收激勵方式，往往偏重乃至局限于所得稅稅率優(yōu)惠方式與稅額減免等直接手段，且多注重區(qū)域性優(yōu)惠，而較少運用間接減免方式或產業(yè)型優(yōu)惠方式，稅收優(yōu)惠政策的區(qū)域導向突出，而產業(yè)導向薄弱。我國現有稅收優(yōu)惠政策有著明顯的區(qū)域導向特點，即由沿海到內地，稅收優(yōu)惠程度由經濟特區(qū)———經濟技術開發(fā)區(qū)———經濟開放區(qū)———其他地區(qū)依次遞減，其政策效應是誘導資源向東南沿海和經濟特區(qū)及開發(fā)區(qū)流動。與區(qū)域導向強化形成反差的是稅收優(yōu)惠的產業(yè)導向比較薄弱。其表現是對經濟特區(qū)、經濟技術開發(fā)區(qū)的生產性外商企業(yè)“一刀切”地實行低稅率優(yōu)惠，而不分行業(yè)或產業(yè)差別[3].這使得稅收政策的效果不很理想，誘發(fā)了不少企業(yè)在產業(yè)結構調整中逃避稅收等短期行為。這不僅不符合國家產業(yè)政策，也有悖于稅收公平原則，大大局限和弱化了稅收手段在促進產業(yè)結構調整方面的應有作用。

　　（二）現行的“生產型”增值稅存在問題

　　目前，我國實行的“生產型”增值稅對固定資產所負擔的稅款不予抵扣，這產生了重復征稅現象，既不利于鼓勵投資，又不利于市場競爭，增加了固定資產投資大、原材料耗用少的高新技術企業(yè)和能源、原材料產業(yè)的實際稅負。這種情況與我國的產業(yè)政策相背離，不利于產業(yè)結構的調整和升級。

　　（三）個別稅種如社會保障稅等還未開征，已開征的稅種中也還存在一些不足

　　如實行內、外資企業(yè)兩套所得稅并行的做法，不利于擴大對外開放、建立現代企業(yè)制度和技術創(chuàng)新機制。企業(yè)所得稅優(yōu)惠稅率設置不合理，內資企業(yè)優(yōu)惠稅率有27%和18%兩檔，外資企業(yè)優(yōu)惠稅率有24%、15%、10%三檔，稅率偏高，級次偏多，加上實行的是全額累進稅率，造成臨界點附近稅負異常跳躍現象，不利于扶持小企業(yè)的發(fā)展壯大。個人所得稅在整個稅制結構中地位較低，影響了所得稅應有的調節(jié)作用。個人所得稅累進稅率檔次較少，使個人所得稅實際效果不甚理想。居民儲蓄存款利息個人所得稅也沒有真正達到預期的效果。

　?。ㄋ模┑胤秸{控稅收政策的能力欠缺

　　我國的稅收立法權高度集中于中央，地方只擁有屠宰稅和筵席稅的開征和制定具體征收辦法的權力。國務院1998年下發(fā)的《關于加強依法治稅嚴格稅收管理權限的通知》規(guī)定，“中央稅、共享稅以及地方稅的立法權都集中在中央，各地區(qū)、各部門要依法治稅，依法理財，不得超越權限擅自制定、解釋稅收政策，也不得越權批準減免稅收、緩繳稅和豁免欠稅”，地方政府和地方稅務機關只能在稅法規(guī)定的權限內執(zhí)行稅收政策。從表面上，稅收政策的高度集中，有利于國家政策的統(tǒng)一和執(zhí)法的平等，并保證和約束了地方政府部門濫用權力，避免制定出有悖于國家方針政策的稅收優(yōu)惠政策，從而維護了稅法的公平、公正。但在實際執(zhí)行過程中，不難發(fā)現，高度集權的稅收政策與中央和地方事權、財權相統(tǒng)一的原則不相符，中央授予地方對營業(yè)稅、資源稅等地方主要稅種的稅制要素進行調整變動的權力也非常有限，地方政府沒有自己掌握的稅基，不能因地制宜地設立符合當地稅收優(yōu)勢及發(fā)展優(yōu)勢的稅種，對各主體稅種稅率沒有制定權，因此，無法充分發(fā)揮地方稅在調節(jié)產業(yè)結構中的作用。

　　四、運用稅收政策激勵產業(yè)結構調整的對策

　　（一）深化產業(yè)稅收政策改革的基本內容是實行輕重有別的產業(yè)稅收政策和靈活的稅收激勵政策

　　我國應逐步將稅收激勵由所得稅轉到流轉稅類（流轉稅占我國全部稅收收入的70%以上），如為促進結構調整，對高新技術產業(yè)化、技術創(chuàng)新等相應調整稅收政策，對技術轉讓、技術開發(fā)和與之相關的技術咨詢、技術服務收入，實施營業(yè)稅免征政策等。這些政策的實施，將會極大地增強各方面調整產業(yè)結構、發(fā)展高新技術的能力和積極性，從而突破所得稅方面的局限，探索更為有效的促進產業(yè)結構優(yōu)化、升級的稅收政策。

　　應根據我國宏觀經濟狀況，適時改革現行生產型增值稅為消費型增值稅，以促進產業(yè)結構優(yōu)化，推動資本密集型和高新技術企業(yè)的發(fā)展。

　　應改革現行城建稅的計稅依據，不再以“三稅”為基礎，改為按銷售收入計征，以壯大城建稅稅基，增加稅收收入，使之成為地方稅的主體稅種，以促進城鎮(zhèn)基礎設施建設和維護的發(fā)展。

　　進一步完善資源稅的政策，如在國家授權的范圍內，地方政府可根據本地經濟狀況，提高資源稅稅率，以增加地方財力，增強地方宏觀經濟的調控能力提高資源利用效率，減少資源浪費。

　　（二）賦予地方政府更多的稅收政策制定權力

　　我國東、中、西部地區(qū)的經濟發(fā)展水平差距很大，地區(qū)經濟結構各有特色，要建設具有自身特色的產業(yè)結構，通過完全統(tǒng)一的稅收政策，是不可能達到的。因此，要制定符合地區(qū)產業(yè)發(fā)展方向的稅收政策，首要的一點，就是必須賦予地方政府足夠的權力，以使其因地制宜地制定稅收政策，保證和支持優(yōu)勢產業(yè)的發(fā)展。當然，在賦予地方政府權力的同時，也應有充分的制約，以避免由于各種不正常的因素（如腐敗、短期效應思想、個別集團利益等）造成權力濫用。

　　（三）改革現行稅收優(yōu)惠政策，公平國有企業(yè)與非國有企業(yè)的稅收負擔

　　一是逐步統(tǒng)一內外稅制，實施“國民待遇”原則。二是逐步取消以區(qū)域為主的稅收優(yōu)惠，代之以鼓勵產業(yè)升級、技術改造和高技術風險投資為主的稅收優(yōu)惠。三是稅收優(yōu)惠形式由單一化向多種優(yōu)惠形式轉變。四是由中央集中制定稅收優(yōu)惠法規(guī)，使稅收優(yōu)惠政策規(guī)范化、法制化，使之具有確定性、統(tǒng)一性、穩(wěn)定性及可預見性。五是稅收優(yōu)惠的制定應逐步縮小東西部地區(qū)差距，并充分考慮到中小型企業(yè)的發(fā)展。

　　對國有企業(yè)來說，雖然政府歷年來考慮到其歷史包袱重、內部管理不善、產權不明晰等問題，在一定程度上給予了稅收優(yōu)惠，但是，由此也增加了國有企業(yè)尤其是大中型國有企業(yè)對稅收優(yōu)惠政策的強烈依賴性，反而阻礙了其靠自身能力的發(fā)展。今后，應按照“公開、公平、透明”的原則，使國有企業(yè)和非國有企業(yè)享受同樣的稅收政策，在相同的地位上參與競爭，優(yōu)勝劣汰。原來那種“一戶一策”、“抓大放小”的思路，是不能將國有企業(yè)推上發(fā)展的快車道的。

　?。ㄋ模﹥?yōu)化稅收環(huán)境

　　為切實貫徹國家產業(yè)政策和稅收政策，使國家產業(yè)結構調整的稅收政策落到實處，各級稅務機關應積極爭取海關及司法部門的支持與配合，堅持不懈地打擊偷稅、逃稅、騙稅等違法犯罪行為，優(yōu)化稅收環(huán)境。要通過建立完善稅法公告制度、執(zhí)法公示制度、執(zhí)法責任制度，推行定稅公開、納稅公開、服務公開、處罰公開、納稅人權利與義務公開、依據公開、行為公開、程序公開等，增強稅收執(zhí)法的透明度，創(chuàng)造公平競爭的稅收環(huán)境。要加大行政執(zhí)法責任制的落實和監(jiān)督力度，嚴格執(zhí)法程序等，以消除執(zhí)法中的隨意性和越權行為，努力營造公開、公正、高效、文明的稅收環(huán)境。要完善稅務代理機制，規(guī)范稅務代理行為，理順稅務代理與稅務部門的關系，保證稅務代理在公正、獨立、透明的前提下開展業(yè)務，創(chuàng)造良好的稅務代理服務環(huán)境。

　?。ㄎ澹Νh(huán)境保護實行稅收優(yōu)惠激勵政策

　　在產業(yè)結構調整中，應當結合其特有的地理環(huán)境，對環(huán)境加以特別的保護，提高整個社會的福利水平。對那些嚴重污染環(huán)境，不具備比較優(yōu)勢的產業(yè)和產品，應通過稅收政策，促使企業(yè)有目的地退出和放棄。如可以在企業(yè)所得稅中加入有關環(huán)境的條款，對企業(yè)運用環(huán)保技術、綜合利用“三廢”的，給予更多的企業(yè)所得稅減免優(yōu)惠（目前國家的政策中已有相關的規(guī)定，但其使用的范圍可以根據國家產業(yè)發(fā)展的需要和實際情況不斷更新），或允許其在企業(yè)所得稅前扣除更多的費用，或對污染環(huán)境的行業(yè)和產品開征環(huán)境保護稅。按照“誰污染誰繳稅”的原則，可將環(huán)境保護稅的稅目定為水污染、二氧化硫、燃料和垃圾等，賦以其重稅，迫使其進行技術改造或脫離該行業(yè)，保護環(huán)境。同時，對高新環(huán)保技術的研究、開發(fā)、轉讓、引進和使用，可實行稅收優(yōu)惠政策[4].為保護自然資源，促進可持續(xù)發(fā)展，可以將水資源、森林資源、草場資源等納入資源稅的課稅范圍，待條件成熟后，進一步對其他資源（如土地、地熱、動植物等）課征資源稅，以體現對非再生性、非替代性、稀缺性資源的有效利用。

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