印花稅面臨新挑戰(zhàn)

　　印花稅是一個古老的稅種。據資料顯示，1624年始于荷蘭，現有近百個國家征收此稅。我國政府在1950年制定了《印花稅暫行條例》。此后，隨著我國經濟的發(fā)展，稅制幾經調整、簡并，最后被停征。黨的十一屆三中全會后，我國經濟格局發(fā)生了重大變化，市場經濟逐步確立，經濟發(fā)展日益迅猛，國際國內經濟交往頻繁，為印花稅的恢復征收提供了可行的經濟環(huán)境和條件。1988年8月，國務院正式發(fā)布《中華人民共和國印花稅暫行條例》，恢復征收印花稅。

　　印花稅是對經濟交往中書立、領受應稅憑證征收的一種稅，亦稱為憑證行為稅。其特點是覆蓋面大、稅源涉及面廣、稅率低、稅負輕、征收手續(xù)簡便，負稅人不感繁雜。這一稅制充分體現了“取微用宏”、“簡便易行”和“輕稅重罰”的立法精神。由于印花稅占稅收總收入比重非常小，社會各界對印花稅制關注不多，只是證券交易印花稅征收稅額猛增以后，社會各界才開始對證券交易以及印花稅制重視起來。隨著我國法制建設進程加快，《合同法》、《稅收征管法》等重要法律陸續(xù)出臺，印花稅制必須與之相適應和銜接。同時，加入WTO后，印花稅條例適用于中外企業(yè)，迫切需要理順政策規(guī)定和重新制定征管辦法，以保證征收工作的順利進行。

　　透析印花稅的問題與缺陷

　　當前，印花稅政策及征收管理中存在的主要問題如下：

　　——印花稅政策及征管與現行的《合同法》不銜接。

　　《經濟合同法》1982年7月1日開始實施，該法共列舉11類合同，印花稅1988年10月開始實施，其《條例》基本根據《經濟合同法》中的10類合同確定征稅范圍和稅目、稅率，合同名稱大致相同。隨著經濟體制改革的深入，《經濟合同法》一些條款已不適應市場經濟發(fā)展的需要，國家對《經濟合同法》進行了較大修改和完善，由于修改后的合同法包括的領域較寬、范圍較廣，因而定名為《合同法》。該法于1999年10月正式施行?！逗贤ā犯鶕袌鼋洕l(fā)展需要對《經濟合同法》原列舉的有些合同涵蓋的范圍進行重新分設、擴大、取消和新增等，共列舉了15類合同，合同名稱變更較多、新增較多。合同名稱變更的有5個：“購銷合同”改為“買賣合同”，“財產租賃合同”改為“租賃合同”，“建設工程承包合同”改為“建設工程合同”，“加工承攬合同”改為“承攬合同”，“倉儲保管合同”改為“倉儲合同”；合同范圍擴大了的有2個：“供用電合同”擴大為“供用電、水、氣、熱力合同”，“貨物運輸合同”擴大為“運輸合同”，將客運合同也列入其中；取消了“財產保險合同”；新增了6個合同，即：“贈與合同”、“融資租賃合同”、“保管合同”、“委托合同”、“行紀合同”、“居間合同”。新《合同法》實施2年來，由于社會經濟活動中簽訂的各類經濟合同名稱與現行《印花稅暫行條例》中列舉的合同名稱不盡一致，稅務部門在實際征管中將新的合同名稱套用印花稅的稅目稅率進行征收，造成印花稅征收政策執(zhí)行混亂。稅務機關對應稅憑證的鑒別與認定時常與納稅人的意見不一致，隨意擴大征收范圍或漏征漏管現象也時有發(fā)生，很容易引起行政執(zhí)法中的爭議。

　　——印花稅制與修改后的《稅收征管法》法律條款不協同。

　　印花稅具有與其他稅種不同的特征，由納稅人自行貼花完稅，且稅率從低，立法的初衷是“輕稅重罰”，《印花稅暫行條例》規(guī)定可處以30倍以下的罰款。但《稅收征管法》對于納稅人偷逃稅或違規(guī)的處罰規(guī)定最高定為5倍的罰款。國家稅務總局在《稅收征管法》出臺后，下文對印花稅的處罰款作了適應性修改，5倍以下的罰款起不到對違法者的懲戒作用。

　　——印花稅制與市場經濟發(fā)展的需要不相適應。

　　印花稅是一種兼有行為性質的憑證稅，收入規(guī)模很小，且零星分散，很難引起各方的重視。加上印花稅是按正列舉憑證征稅，未列舉的不征稅。因此，近些年新出現的經濟合同都不在列舉范圍之內，征管漏洞較大。

　　列舉應稅范圍過于狹窄，收入規(guī)模小。印花稅實行正列舉法，《印花稅暫行條例》僅對10類經濟合同、產權轉移書據、營業(yè)賬簿和權利許可證照列舉征稅。隨著中介機構的發(fā)展，代理制度的完善，網絡經濟的出現以及土地使用權、國有資產經營權的市場化，代理合同、網上交易合同、土地使用權、國有資產經營轉讓合同大量出現，有線、無線線路租賃合同、公路經營權使用合同、機場跑道租賃合同，以及新《合同法》增補的供水、供氣、供熱合同、行紀合同、居間合同等都因條例、細則未列舉，不能征收印花稅，作為憑證征稅來講名不符實。而隨著經濟規(guī)模的擴大，國家需要更多的資金來進行經濟建設，印花稅由于規(guī)模小，而占稅收收入的比重不大，聚財功能不全，據資料顯示，2000年全國稅收收入12661億元，印花稅只征收了44億元（不含證券交易印花稅），占稅收收入的0.35％。

　　稅制復雜，稅目、稅率設置過多，稅率偏低。目前印花稅對4大類、13個稅目，共設置4檔比例稅率和1個定額稅。由于稅率設置過多，稅率低，最高的千分之一，多為萬分之幾，政策規(guī)定復雜，往往對應稅憑證的認定，適用稅率的運用難以掌握，也不便于稅企準確操作。

　　“三自納稅”方式不適應稅收征管發(fā)展的需要?！队』ǘ悤盒袟l例》規(guī)定納稅人在書立、領受應稅憑證時應自行計算、自行購花、自行貼花，實行“三自納稅”。但在實際執(zhí)行中難以落實，“三自納稅”形同虛設。一是政策宣傳不夠，納稅人對印花稅缺乏了解，加之自覺納稅意識不強，難以自覺履行納稅義務，納稅人普遍存在稅務機關查到就補稅，查不到就不繳或少繳的心理。在稅務稽查中，納稅人幾乎都要補繳印花稅。二是稅負輕，納稅人對此重視不夠，加之合同種類、數量繁多，又分散在財務、供銷、生產等各部門，納稅人難以如實匯總統計、自覺納稅。三是印花稅收入規(guī)模小，征收成本高，征收力量不足，難以對印花稅進行全面檢查。同時因稅負輕，稅務機關的處罰對納稅人觸動不大。

　　征管手段不力，難以實行源泉控管。由于印花稅為憑證稅，零散難收，納稅人又不主動購買印花稅票貼花完稅，特別是領受權利許可證照的納稅人更加難以控管。由于印花稅法律、行政法規(guī)沒有規(guī)定發(fā)證單位負有代扣代繳義務，《稅收征管法》又規(guī)定法律、行政法規(guī)負有代扣代繳義務單位和個人為扣繳義務人，稅務部門為了源泉控管，委托發(fā)證單位代扣代繳，一些單位不接受，稅款很難征足收齊。

　　印花稅改革之路

　　《印花稅暫行條例》及《施行細則》施行13年，其弊端日漸顯現。筆者建議國家高層依據新修訂的《稅收征管法》和現行的《合同法》，結合印花稅的征管實際對《印花稅暫行條例》和《施行細則》進行修改和完善，使其稅制簡化，便于征管，盡快融入現代稅收管理模式。

　　——調整征稅范圍，擴大稅收基礎。

　　1.將《合同法》列舉的合同全部納入征稅范圍，且對應稅憑證不再采取正列舉方式，僅對免稅憑證進行列舉。

　　2.擴大權利許可證照的征稅范圍，將主管部門如文化、衛(wèi)生、公安、消防、煙草、林業(yè)、安檢等發(fā)放的證照列為征稅范圍。

　　3.為平衡稅負，對雖未簽訂合同、協議，但通過電子商務等方式進行網上經營活動的比照證券交易印花稅征稅辦法，按實際交易額征稅。

　　——調整征稅標準，簡并稅目、稅率。

　　除權利許可證照、營業(yè)賬本實行定額稅率外，對合同、憑證實行4檔比例稅率。印花稅稅率低、稅負輕、比例稅率之間稅負差距不大。為了便于征管，提高工作效率，降低征稅成本，建議調整征稅，簡并稅目、稅率。

　　——改變和完善征管辦法，堵塞稅收漏洞。

　　現行稅收征管模式以納稅申報和優(yōu)質服務為基礎，以計算機網絡為依托，集中征收，重點稽查。其重點之一就是建立自行申報納稅制度?？煽紤]將印花稅“三自納稅”方法，同新的《稅收征管法》相融合，實行納稅申報、自行貼花與核定征收相結合的征管模式。具體為：對按件貼花的實行自行貼花；對實行比例稅率的應稅憑證實行納稅申報、自行貼花與匯總繳納相結合；對買賣合同等一些簽訂頻繁、不易控管的合同可由稅務機關核定征收。實行上述征管辦法，既兼顧了印花稅制自身的特點，又符合稅收管理發(fā)展的要求。

　　——明確扣繳義務人，加強源泉控管。

　　印花稅稅源零星分散，難以控管?！队』ǘ悤盒袟l例》雖然規(guī)定“發(fā)放或辦理應稅憑證的單位，負有監(jiān)督納稅的義務”，但沒有明確規(guī)定發(fā)放或辦理應稅憑證的單位負有代扣代繳義務，如果上述單位不按規(guī)定履行納稅監(jiān)督義務，稅務機關既不能強行要求其代扣代繳，又無依據對其處罰。因此，建議在《印花稅暫行條例》中明確發(fā)放權利許可證照的主管部門和合同簽證、公證部門為印花稅代扣代繳義務人，不按規(guī)定履行代扣代繳義務的，按《稅收征管法》的有關規(guī)定進行處罰。