在安徽省試行的農(nóng)村稅費(fèi)改革，對于從根本上減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，規(guī)范農(nóng)村分配關(guān)系，化解干群矛盾，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)財稅功能，保持農(nóng)村穩(wěn)定，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)全面發(fā)展，具有十分重要的意義。但在運(yùn)行過程中，筆者也感到有八大問題需要在全面推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革時予以高度重視，并切實加以解決。

　　一、農(nóng)民負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁為農(nóng)業(yè)負(fù)擔(dān)

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革在發(fā)揮減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、促進(jìn)農(nóng)村穩(wěn)定的重大作用的同時，還要有利于農(nóng)業(yè)的發(fā)展。但據(jù)調(diào)查，安徽省巢湖市農(nóng)村稅費(fèi)改革前，農(nóng)業(yè)稅（含附加）、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅是按農(nóng)民承包土地面積進(jìn)行分?jǐn)?，“三提五統(tǒng)”是按不高于農(nóng)民上年人均純收入的5％計提，基本采取人口與田畝各半的方式分解到戶，這樣按全市第二輪土地承包總面積404.88萬畝計算，平均每畝分?jǐn)?0.62元；農(nóng)村稅費(fèi)改革后，雖然農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕20.48％，但由于農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及其兩稅附加與土地掛鉤，“攤額入畝”，平均每畝分?jǐn)?9.57元，即每畝增加 8.91元，增長 12.6％。每畝土地承擔(dān)的費(fèi)用增加，在農(nóng)產(chǎn)品價格一度低迷，農(nóng)業(yè)比較利益較低的情況下，可能會帶來一系列問題：一是農(nóng)民拋荒現(xiàn)象增多，若糧食不能得到保護(hù)價的有效保護(hù)，則拋荒更加嚴(yán)重；二是因土地收益率低，承包的利益激勵缺乏，原有拋荒田回流復(fù)耕的可能性較小，不利于農(nóng)業(yè)實行規(guī)?；?jīng)營；三是農(nóng)村稅費(fèi)改革后，從事種植業(yè)的農(nóng)民要承擔(dān)農(nóng)業(yè)稅，而從事工商業(yè)以及非農(nóng)行業(yè)的農(nóng)民。由于沒有耕地，不再繳納農(nóng)業(yè)稅，只需要經(jīng)村民大會或村民代表大會討論，交納一定的資金，用于公益事業(yè)。剛性收取稅金和彈性收取資金，無疑造成同一村村民履行義務(wù)不一樣，這不利于調(diào)動種植業(yè)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。

　　為此，農(nóng)村稅費(fèi)改革應(yīng)當(dāng)從我國農(nóng)業(yè)人口占大多數(shù)、農(nóng)業(yè)比較落后、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位不牢的國情出發(fā)，通盤考慮，決不能畸輕畸重，顧此失彼，把農(nóng)民負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁為農(nóng)業(yè)負(fù)擔(dān)。筆者認(rèn)為，村民既是一個從事種植業(yè)或養(yǎng)殖業(yè)、工商業(yè)等具體行業(yè)的勞動者，也是社區(qū)范圍內(nèi)的一個受益者。勞動者承包土地，創(chuàng)造效益，理應(yīng)有交納稅費(fèi)的義務(wù)；受益者得到社區(qū)服務(wù)，同樣有承擔(dān)公益支出的義務(wù)。所以，建議考慮在保持農(nóng)民負(fù)擔(dān)總水平維持或略低于稅費(fèi)改革后總水平的同時，完善征稅辦法，比如在適當(dāng)降低目前按常年產(chǎn)量征收7％的農(nóng)業(yè)稅率的同時，按人口征收一定的公益事業(yè)稅。這樣，對于同樣享受公益事業(yè)益處的任何一個公民來說，似乎合理一些；對于承擔(dān)農(nóng)業(yè)稅的從事種植業(yè)的農(nóng)民來說，也公平；最重要的是，這體現(xiàn)了農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)的平等關(guān)系，有利于農(nóng)業(yè)的持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展。

　　此外，對已經(jīng)撂荒或隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化加快而出現(xiàn)新的拋荒地，在尊重農(nóng)民意愿的前提下，可以通過“集體轉(zhuǎn)包”、“平均分包”和“協(xié)商轉(zhuǎn)租”等形式實行再承包，以保證農(nóng)業(yè)稅源的穩(wěn)定。

　　二、農(nóng)業(yè)稅負(fù)出現(xiàn)新的不均

　　農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革在設(shè)計上體現(xiàn)了簡便、易行的原則，但在實踐中卻出現(xiàn)了新的農(nóng)業(yè)稅負(fù)不均問題。首先，“有地?zé)o稅”、“有稅無地”以及“地多稅重”的現(xiàn)象普遍。一是少報、漏報的土地及新墾的荒地，由于沒重新核實上報納入計稅面積，造成“有地?zé)o稅‘。根據(jù)農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)，巢湖市廬江縣1996年耕地面積為148，9萬畝，而同年統(tǒng)計年報上報的上年耕地面積為113.0萬畝，相差35.9萬畝。二是巢湖市因道路建設(shè)擠壓、占用，防洪抗旱挖壓，公益事業(yè)征用等被占用而沒有核減的土地有18.8萬畝，而農(nóng)村稅費(fèi)改革時，仍以土地第二輪承包的基準(zhǔn)面積將稅分?jǐn)偟睫r(nóng)民頭上，導(dǎo)致”有稅無地“。三是同一縣（區(qū)）耕地不均帶來”地多稅重“。就廬江縣而言，耕地多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)比耕地少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，人均要多出0.77畝，這樣人均田畝多的地方負(fù)擔(dān)就相對較重，田畝少的地方負(fù)擔(dān)就相對較輕。其次，這次稅費(fèi)改革是以不高于改革前負(fù)擔(dān)總水平為準(zhǔn)繩的，耕地間由于土地等級、生產(chǎn)條件和水平、地理環(huán)境不同出現(xiàn)的稅負(fù)畸輕畸重、毗鄰地塊稅負(fù)差異明顯等問題沒有得到解決，長期下去仍然會扭曲農(nóng)業(yè)稅賦的公平性。

　　為此，農(nóng)村稅費(fèi)改革一要進(jìn)一步完善土地二輪承包，徹底解決挖壓、占用等歷史遺留的問題，且待條件成熟時，在全國統(tǒng)一部署土地詳查，做好土地面積核實和土地等級評估工作。二要在統(tǒng)一保持國家法定負(fù)擔(dān)水平的前提下，使畝均負(fù)擔(dān)差異主要體現(xiàn)級差地租即土地條件、生產(chǎn)水平的影響。按這種思路落實到農(nóng)戶后，對增加負(fù)擔(dān)的農(nóng)戶，可通過采取定期減免稅的方式，使之負(fù)擔(dān)不增加，減免到期后恢復(fù)征稅，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)稅負(fù)的公平、合理。

　　三、村級組織收入下降幅度大

　　減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)與保障基層組織運(yùn)轉(zhuǎn)是矛盾的兩個方面，必須兼顧。在當(dāng)前形勢下，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)是矛盾的主要方面，如果不首先把積累較深的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題解決好，基層組織運(yùn)轉(zhuǎn)已經(jīng)并將會遇到更大的困難和障礙。但是，以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)為首要目標(biāo)的新農(nóng)村稅費(fèi)制度運(yùn)行以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村等基層組織的收入都將普遍下降，尤其是村級收入下降幅度就更大，而相應(yīng)地支出卻有增無減。其直接后果，一是由于執(zhí)行稅費(fèi)改革的主體正當(dāng)利益受到?jīng)_擊，可能會影響執(zhí)行主體全面而又持續(xù)推動稅費(fèi)改革的主動性；二是可能影響村級正常工作運(yùn)轉(zhuǎn)；三是可能影響村干部工作積極性，導(dǎo)致“撂挑子”現(xiàn)象增加；四是五保戶供養(yǎng)可能會發(fā)生困難。以巢湖市為例，按農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅20％征收的農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅附加為5370萬元，全市2190個行政村，每村平均2.45萬元。據(jù)抽樣測算，1999年全市共有五保戶6570人，村、組干部2.85萬人。按改革前的支出標(biāo)準(zhǔn)，五保戶年供養(yǎng)支出為1051萬元，村、組干部年報酬支出為5694萬元，兩項合計為6745萬元，超過“兩稅”附加實際提取數(shù)1375萬元。由于五保戶各村數(shù)量不同，五保戶較多的村只能勉強(qiáng)維持五保戶供養(yǎng)支出，村干部報酬和辦公經(jīng)費(fèi)就無法保證；五保戶較少的村，保證村干部報酬后，五保戶供養(yǎng)和辦公經(jīng)費(fèi)就沒有來源。

　　針對上述情況，既要減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，又要基本滿足村級組織的正常經(jīng)費(fèi)支出，筆者認(rèn)為，有兩方面的工作要做。一方面，在不增加農(nóng)民總負(fù)擔(dān)水平，相應(yīng)降低改革后的農(nóng)業(yè)稅稅率的前提下，適當(dāng)提高附加比例，最高不能超過農(nóng)業(yè)稅條例規(guī)定的 30％的上限，以此解決村級收入偏低的問題。

　　另一方面，通過“并”、“減”、“降”和“省”等途徑，減少村級支出。所謂“并”，即并村并組。 本著自愿與引導(dǎo)相結(jié)合的原則，根據(jù)村民居住狀況、人口多少和遵循水系、區(qū)域面積相宜，便于 村民自治的原則適當(dāng)撤并調(diào)整村。村以2000～3000人為宜，少數(shù)居住分散的不少于1500人。村民組以自然村或計劃經(jīng)濟(jì)時期生產(chǎn)隊的規(guī)模為單位合并，合并后的村民組以200～300人為宜。所謂“減”，即減少村、組干部職數(shù)。精減村干部本著高效治理。精干的原則，村兩委成員 盡可能交叉任職、身兼數(shù)職。每個村享受定額補(bǔ)貼的村干部可確定為2～3人，誤工補(bǔ)貼干部 按不超過2人配備。村民小組只設(shè)1名組長，既可以由村干部兼任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也可選派優(yōu)秀干部帶 薪到村任職。比如，巢湖市居巢區(qū)在村級規(guī)模調(diào)整中，將原先的489個村民委員會按照這一思路調(diào)整為265個，精減村干部1328名，僅工資一項，年均減少村級支出1014萬元，起到了立竿見影的功效。所謂“降”，即適當(dāng)降低村干部工資標(biāo)準(zhǔn)。村干部工資標(biāo)準(zhǔn)可按本村上年農(nóng)民人均純收入上浮30％～ 50％確定，一般掌握在3500元/年左右。組干部的工資可根據(jù)組內(nèi)人口基數(shù)每人負(fù)擔(dān)l一2元的標(biāo)準(zhǔn)確定，由組內(nèi)自行解決。所謂“省”，即節(jié)省一切非生產(chǎn)性開支，包括大幅度削減報刊征訂數(shù)量；實行村級招待費(fèi)零管理制度；減少各種不必要的檢查、驗收、達(dá)標(biāo)升級活動。

　　四、減負(fù)與償還債務(wù)

　　目前，村級債務(wù)相當(dāng)普遍，并且相當(dāng)嚴(yán)重，負(fù)債多的高達(dá)幾十萬元，甚至上百萬元。它的形成主要有六個方面原因：一是過高地估計農(nóng)民的富裕程度；二是職能部門達(dá)標(biāo)升級；三是名目繁多的集資攤派；四是村辦企業(yè)投資失誤或管理不善；五是農(nóng)戶上繳尾欠過大；六是非生產(chǎn)性開支膨脹。據(jù)調(diào)查，稅費(fèi)改革前，每個村年提留一般在5一8萬元，每年可償還1～2萬元的債務(wù)。稅費(fèi)改革后，村級可支配收入大大下降，而且有個別村還出現(xiàn)集體墊付農(nóng)業(yè)稅的現(xiàn)象。這樣，期望通過農(nóng)村稅費(fèi)改革來償還債務(wù)無疑可能性不大，尤其村級收入在2萬元以下的村更是無能為力。

　　但債是躲不掉的，一天不還就是個沉重負(fù)擔(dān)。為此，要堅持減負(fù)與減債“兩手”抓，在推進(jìn) 稅費(fèi)改革時，同步解決村級負(fù)債問題。一是對農(nóng)戶尾欠，要根據(jù)應(yīng)清欠的數(shù)額和農(nóng)民的承受能 力分期、分批清欠。二是對因興辦公益事業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施建設(shè)等所形成的債務(wù)，按照“誰受益、誰負(fù)擔(dān)”的原則，可由農(nóng)戶分?jǐn)們斶€。三是對鄉(xiāng)村興辦企業(yè)所形成的債務(wù)，實行村企分開，由企業(yè)承擔(dān)，企業(yè)破產(chǎn)、倒閉的，債權(quán)債務(wù)按《企業(yè)法》、《破產(chǎn)法》等規(guī)定處理。四是對高利貸，應(yīng)依據(jù)有關(guān)法規(guī)降低利率。五是對少數(shù)村干部貪占、挪用提留款的，應(yīng)堅決追回，對情節(jié)嚴(yán)重的堅決追究行政、法律責(zé)任。同時，還可以通過拍賣“四荒”使用權(quán)取得的收入償債，以及每年 在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算中安排一定數(shù)量的償債準(zhǔn)備金，有計劃地償債。比如，廬江縣農(nóng)村稅費(fèi)改革前全縣村級債務(wù)有1.35億元，村均24萬元；到2000年6月底，該縣對562個行政村中209個村的債務(wù)進(jìn)行清理，清退超編人員654人，半年減輕負(fù)擔(dān)650萬元；收回合同尾欠款2464.5萬元；對向個人借款2775.3萬元降息，半年減少利息開支161.6萬元；追回個人貪污、侵占、挪用公款100.9萬元，起到了很好的效果。

　　五、減負(fù)與增收

　　據(jù)對巢湖市調(diào)查，稅費(fèi)改革試行后，巢湖市農(nóng)業(yè)稅收及附加共計3.2217億元，與改革前農(nóng)業(yè)稅（含附加）、鄉(xiāng)統(tǒng)籌、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅、村級提取公益金及管理費(fèi)五項之和4.0514億元相比，減少8297萬元，若加上不完全統(tǒng)計的農(nóng)民卡外負(fù)擔(dān)1.4567億元，減少2.2864億元。這也就是說，按照全市1998年末384萬農(nóng)業(yè)人口計算，前者人均減少21.4元，后者人均減少60元。事實上在收入既定的情況下，減負(fù)意缺辰增收，但在農(nóng)民負(fù)擔(dān)下降的同時，如何增收或者說如何使農(nóng)民增收幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于農(nóng)民合理負(fù)擔(dān)的增長水平就顯得更為重要。正如在巢湖市含山縣調(diào)查中農(nóng)民所說：若一斤稻谷價格能多0.05元，一家五口人的農(nóng)戶一季3000公斤稻谷就增加 300元，人均增加 60元，這給農(nóng)民帶來的實惠卻是稅費(fèi)改革減少負(fù)擔(dān)額的近 3倍；若考慮到改革前的卡外負(fù)擔(dān)，則正好齊平。

　　為此，在稅費(fèi)改革減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時，必須把農(nóng)民的增收擺在首位。發(fā)展是解決農(nóng)村一切問題的關(guān)鍵，也是廣大農(nóng)民切身利益所在。無論是國家政策，還是政府的投入，在較長時間內(nèi)都要向農(nóng)民傾斜，切實讓利于農(nóng)村，讓利于農(nóng)民。一要深化糧食購銷體制改革，保證農(nóng)民的糧食按保護(hù)價收購。二要引導(dǎo)農(nóng)民加大結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，在結(jié)構(gòu)調(diào)整中使農(nóng)民真正受益。三要培育龍頭企業(yè)，走農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化道路，提高農(nóng)產(chǎn)品的附加值。四要完善農(nóng)村社會化服務(wù)體系，努力創(chuàng)造一個良好的發(fā)展環(huán)境。

　　六、取消“兩工”與“一事一議”

　　稅費(fèi)改革后，逐步取消“兩工”，興辦村內(nèi)集體生產(chǎn)公益事業(yè)所需資金、勞務(wù)實行“一事一議”，由村民大會或村民代表大會決定。但在實際執(zhí)行中存在著一些疑慮：一是擔(dān)心農(nóng)村勞動力流動性強(qiáng)，就業(yè)結(jié)構(gòu)變化大，村民大會召開難，及時召開更難；二是政策規(guī)定實行上限控制，每人每年不超過15元，擔(dān)心個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取先收款，然后再找“事”來議；三是擔(dān)心通過“一事一議”解決農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)可能會出現(xiàn)無財力、人力辦的局面；四是由于村民想法各不相同，擔(dān)。已如果凡事都要村民大會討論，難以保證農(nóng)村急需的一些事項及時決定；五是由于村級支出大于收入，擔(dān)心其缺口用“一事一議”資金補(bǔ)償。這些擔(dān)心不是沒有一定的道理，因為“一事一議”辦不好，甚至摻雜著一些行政命令的東西，不僅容易把事辦砸，還有可能加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

　　對此，筆者建議：第一，在一定時期內(nèi)適度保留積累工、義務(wù)工。我國農(nóng)村的現(xiàn)狀是：一方面，農(nóng)民收入還較低，農(nóng)村勞動力大量過剩；另一方面，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施非常薄弱，靠農(nóng)民完全出錢建設(shè)短期內(nèi)無力做到。在一定時期內(nèi)繼續(xù)適度保留勞動積累工、義務(wù)工，從政治角度看，組織農(nóng)民共同勞動，可以增強(qiáng)農(nóng)民集體意識，進(jìn)而激發(fā)其愛國精神；從經(jīng)濟(jì)角度看，可以避免加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)；從社會角度看，可以避免農(nóng)閑季節(jié)勞動力閑置對社會可能造成的不良影響。

　　第二，必須由農(nóng)民籌資的或者集體生產(chǎn)性公益項目建設(shè)中必要的資金開支，要采取“一事一議”的辦法解決。至于“一事一議”的具體運(yùn)作，從巢湖市的試點來看，主要應(yīng)做到：一要加強(qiáng)村民委員會建設(shè)，完善村民代表大會制度，充分尊重群眾行使民主權(quán)利。做到“大家事，大家提”，實行民主議事：“大家事，大家定”，實行民主表決：“大家事，大家管”，實行民主監(jiān)督，保證“一事一議‘咱自夠議起來、議得好、落實下去。二要善于引導(dǎo)，堅持原則，規(guī)范操作，強(qiáng)化監(jiān)督。”善于引導(dǎo)“，就是政府要善于對”一事一議“籌資投向的引導(dǎo)，做到與農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)相結(jié)合、與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合、與農(nóng)村精神文明建設(shè)相結(jié)合：”堅持原則“，就是要堅持嚴(yán)格上限控制原則，堅持量事而行原則，堅持量力而行原則，堅持量人而行原則：”規(guī)范操作“，就是要統(tǒng)一規(guī)定”一事一議“工作程序，包括村民代表大會討論決定項目及工程預(yù)算，村籌資申請需報縣農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理部門備案，審批后的籌資工程建設(shè)實行議標(biāo)或招標(biāo)，工程完工后進(jìn)行決算和審計：”強(qiáng)化管理“，就是要建立縣、鄉(xiāng)、村群眾多方位的監(jiān)督機(jī)制，對”一事一議“的每一個環(huán)節(jié)實施監(jiān)督檢查。比如，截止到2000年8月底，巢湖市和縣374個村委會中共有270個村委會就”一事一議“事項，組織了村民大會或村民代表大會進(jìn)行討論，議定事項404件，議定籌資額516.7萬元，籌集資金138.7萬元，興辦集體生產(chǎn)性公益事業(yè)199項，農(nóng)民不但沒有意見，而且還主動為此獻(xiàn)計獻(xiàn)策。

　　七、依法征收

　　稅費(fèi)改革的目的就是要用規(guī)范的分配方式控制農(nóng)民負(fù)擔(dān)，體現(xiàn)依法治國的基本方略。但具體實施時會遇到一些新問題。一方面，過去農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征收工作基本上由鄉(xiāng)村干部包攬，但執(zhí)法主體應(yīng)該是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所工作人員。稅費(fèi)改革后就出現(xiàn)三種情況：一是如果繼續(xù)把責(zé)任壓到鄉(xiāng)村干部頭上，勢必造成執(zhí)法主體錯位廠是如果由現(xiàn)有農(nóng)稅人員全部承擔(dān)，無論在機(jī)構(gòu)和人力上都難以保證，況且現(xiàn)有財政所中還有1／3以上的工作人員屬于聘用制干部，由于未發(fā)給行政執(zhí)法證，無法從事行政執(zhí)法工作；三是如果由糧食部門代扣代繳，又會造成更多的農(nóng)戶不到糧站賣糧。另一方面，對尾欠農(nóng)戶依法起訴，不僅執(zhí)法較難，而且如果出現(xiàn)大面積農(nóng)戶尾欠，依法起訴勢必牽扯大量精力，甚至?xí)霈F(xiàn)“法不責(zé)眾”問題。這些問題若解決不好，就會影響依法治稅。

　　為此，農(nóng)村稅費(fèi)改革中，一要結(jié)合機(jī)構(gòu)改革，合并地稅、農(nóng)稅兩套班子，統(tǒng)一成立農(nóng)業(yè)稅征收分局，分流機(jī)關(guān)干部充實稅收征管隊伍，強(qiáng)化農(nóng)稅征管，完善行政執(zhí)法主體。二要改進(jìn)征收手段和方法。依托現(xiàn)有地稅納稅大廳，并采取“三定”（定點辦稅、定時到村、定額上繳）征收辦法，既改進(jìn)服務(wù)，又逐步培養(yǎng)農(nóng)民自覺納稅的習(xí)慣。三要堅持依法治稅。起訴對象主要是“釘子戶”、“難纏戶”和外出不歸的大戶，并確保執(zhí)行到位。四要在依靠法律手段的同時，建立一套以經(jīng)濟(jì)手段為主的稅收獎懲辦法。比如，可以根據(jù)農(nóng)戶依法納稅的好壞程度或年限，為農(nóng)戶評定多層次的信用等級，信用等級越高的農(nóng)戶，在貸款、社會保險、運(yùn)用農(nóng)業(yè)科技等方面能夠享受越多的政策優(yōu)惠和政府支持，以此推動農(nóng)村稅費(fèi)改革成果的不斷鞏固。五要進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)民、負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理?？梢钥紤]將農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理的職能劃歸紀(jì)檢、監(jiān)督部門，這樣在手段和措施上更能強(qiáng)化。

　　八、綜合配套改革

　　綜合配套改革既是農(nóng)村稅費(fèi)改革成功的必要條件和有力保障，也是目前基層面臨著加強(qiáng)和改進(jìn)的迫切任務(wù)。但單項改革的困難和阻力會比較大，把綜合配套改革放在稅費(fèi)改革這個上上下下都高度重視的系統(tǒng)中整體推進(jìn)，阻力就會小得多，成效也會大得多。據(jù)調(diào)查，在農(nóng)村稅費(fèi)改革中直接影響改革效果的配套改革主要有三個方面：一是改革前，縣級政府為了集中力量辦大事，普遍對教育、計生、民兵訓(xùn)練等原鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的部分項目經(jīng)費(fèi)實行了縣級統(tǒng)籌。稅費(fèi)改革后，由于原鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的每項支出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都要通過預(yù)算安排，如果再搞縣級統(tǒng)籌，平調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金，勢必造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的安排不到位。二是稅費(fèi)改革后，基層可用財力下降，這客觀上要求精減鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、調(diào)整中小學(xué)布局、壓縮在編教師隊伍等。但減人不僅需要謹(jǐn)慎操作，而且由于現(xiàn)在處于新舊體制過渡期，基層階段性工作、突擊性任務(wù)仍然很重，如何在減人的同時不影響工作，也是值得認(rèn)真考慮的問題。三是從總體看來，我國農(nóng)村各地的自然條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平很不平衡，財政能力和稅源狀況千差萬驗在這種情況下，地方稅的稅權(quán)仍集中于中央，很難符合我國各地的實際，不利于地方政府利用稅收杠桿調(diào)節(jié)地方經(jīng)濟(jì)。不改變稅收高度集中的問題，農(nóng)村稅費(fèi)綜合改革難以正常運(yùn)行。

　　為此，在稅費(fèi)改革過程中，第一，理順縣、鄉(xiāng)財政體制，幫助縣、鄉(xiāng)財政度過暫時的困難。省、市要按規(guī)定加大對縣、鄉(xiāng)的轉(zhuǎn)移支付力度，中央財政也應(yīng)考慮適當(dāng)拿出部分財力支持農(nóng)村稅費(fèi)改革。建議采取通過調(diào)整事權(quán)的方式，將直由中央財政負(fù)擔(dān)而目前由縣、鄉(xiāng)財政負(fù)擔(dān)的事轉(zhuǎn)由中央財政負(fù)擔(dān)，從而減輕地方財政的壓力；或是通過轉(zhuǎn)移支付的方式解決，即對因取消屠宰稅和調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅而減收較多的地區(qū)，予以適當(dāng)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助。

　　第二，加大鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)改革力度。一要科學(xué)劃分職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為基層政府組織，要按照“市場能解決的，政府不干預(yù)；民間能負(fù)擔(dān)的，政府不承辦”的原則，主要管市場管不了且無法管的事。目前，鄉(xiāng)財政大部分財力用于教育和計劃生育等，運(yùn)行比較困難，長期下去將會影響基本國策和科教興國戰(zhàn)略的順利實施。應(yīng)研究考慮在農(nóng)村的計劃生育、九年制義務(wù)教育事業(yè)中，中央、省市縣各自承擔(dān)部門職能。二要合理設(shè)置機(jī)構(gòu)。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部機(jī)構(gòu)看，要按照市場經(jīng)濟(jì)“小政府、大社會”的模式，將過去職能分散的機(jī)構(gòu)簡并為主管社會事業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)管理的綜合部門。三要精減、分流人員。從現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供養(yǎng)人員看，雖然黨政行政人員的比例不高，但還是有精減空間的：黨委成員和副鄉(xiāng)長可交叉兼職，機(jī)關(guān)工作人員因事設(shè)崗，兼職使用工按照“哪里來，哪里去”的原則，徹底清退鄉(xiāng)鎮(zhèn)自聘人員。對精減的人員可鼓勵其創(chuàng)辦經(jīng)營實體或服務(wù)性機(jī)構(gòu)，也可以通過適當(dāng)減免農(nóng)業(yè)稅，鼓勵其承包撂荒、閑置的土地。四要合理調(diào)整農(nóng)村教育布局。要因地制宜確定師生比例，根據(jù)地理狀況、人口居住疏密、交通條件差異、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高低等因素，確定各地師生比例，不只籠統(tǒng)地采取一個比例。要實事求是地調(diào)整學(xué)校布局。對于人口居住集中，適宜規(guī)模辦學(xué)的地區(qū)，可以搞一些設(shè)置比較齊全的學(xué)校；對于交通條件差、居住分散的山區(qū)，有的可以只設(shè)小學(xué)，有的可以只設(shè)初中，周邊鄉(xiāng)村互補(bǔ)。要合理利用現(xiàn)有的校舍資源。把重點放在合并、改造現(xiàn)有的教育設(shè)施上，避免盲目新建教育設(shè)施；要充實力量提高鄉(xiāng)村教師素質(zhì)，對于自聘或代課的人員堅決清退，采取措施吸收一些優(yōu)秀的大中專畢業(yè)生充實到鄉(xiāng)村學(xué)校，不斷改善和提高鄉(xiāng)村教師隊伍素質(zhì)和教育質(zhì)量。五要將農(nóng)口“幾站”逐步推向市場。對適宜按照市場經(jīng)濟(jì)原則運(yùn)作的農(nóng)口“幾站”，要有計劃地逐步推向市場，提高其運(yùn)行效率，使之更好地為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村依民服務(wù)。

　　第三，加強(qiáng)立法，強(qiáng)化地方的立法權(quán)。農(nóng)村稅費(fèi)改革必須完善和健全立法，不論是農(nóng)業(yè)稅還是公益事業(yè)稅都要先立法，后征收。要使省級政府享有地方稅的一定立法權(quán)，便于地方在符合國家整個宏觀調(diào)控要求的前提下，適應(yīng)地區(qū)需要，因地制宜處理地區(qū)性的稅政問題，適當(dāng)?shù)亟鉀Q地區(qū)資金需要。要建立健全農(nóng)村稅費(fèi)的法律、法規(guī)和監(jiān)督體系，以法律、法規(guī)形式規(guī)范農(nóng)村稅費(fèi)的立項征收管理、檢查監(jiān)督和違法處罰，使農(nóng)村稅費(fèi)改革步入法制化軌道。