目前，我國經(jīng)濟發(fā)展取得令人矚目的成就，人民生活水平大幅提高。然而，經(jīng)濟高速增長的背后是大量資源的投入與消耗，我國仍未擺脫“高增長，高投入”的發(fā)展模式。其中煤炭資源更是我國能源安全的基石。稅收政策是政府對煤炭行業(yè)進行干預的一種重要手段，一個穩(wěn)定的、有吸引力的煤炭稅制，是煤炭業(yè)得以健康穩(wěn)定發(fā)展的關鍵。然而。目前我國的稅收制度沒有合理體現(xiàn)國家對資源的所有權益，也未能引導煤炭企業(yè)合理的開采、利用煤炭資源。資源浪費與環(huán)境破壞問題嚴重。因此，煤炭稅收制度亟需改革。

　　一、我國煤炭稅收制度概述

　　目前，我國礦產(chǎn)資源有償使用制度的經(jīng)濟實現(xiàn)形式主要包括以下三個方面：（1）資源稅，按應稅產(chǎn)品的產(chǎn)量和規(guī)定的單位稅額計征；（2）資源補償費，按礦產(chǎn)品銷售收入的一定比例征收；（3）采礦權使用費和探礦權使用費，按采礦區(qū)或勘探區(qū)塊面積逐年繳納。征收的其它稅還包括所得稅、增值稅等。其中只有采礦權、探礦權使用費額度較小。爭議不大，資源稅、資源補償費與增值稅等都存在較大爭議。

　　1.資源稅。煤炭資源稅目前征收力度過低。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展，對煤炭的需求日益擴大，尤其是2003年以來。煤炭供求不平衡導致煤價一路上揚。調(diào)查顯示：1999年全國煤炭價格平均為77.44元／噸，2003年上升到138.89元，噸。而最近兩年更是上升到300元/噸以上。與之對應的是我國煤炭資源稅，自1984年以來，整整20年沒有變動，采取從量定額的征收方式，平均稅額僅為0.5元，噸。雖然2005年5月，我國上調(diào)了八省區(qū)的煤炭資源稅稅率，上調(diào)幅度在每噸2元到4元不等，但是僅占當前價格不到1%.目前我國資源稅征收方法是從量征收，固定稅額，而未能與煤炭資源的可采儲量掛鉤。企業(yè)不必為未被開采的煤炭負責，而以實際開采量征稅。這直接導致了我國煤炭資源開采率極低，資源浪費嚴重。按規(guī)定。煤礦回采率最低不應小于75%，然而據(jù)調(diào)查，我國國有煤礦的資源回采率為45%左右，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和個體煤礦在15%-20%.在中國人均煤炭可采儲量為世界平均水平55.4%的情況下。建國以來至2003年，中國累計產(chǎn)煤350億噸，但煤炭資源消耗量卻超過1000億噸，被浪費的煤夠我國使38年。

　　2.資源補償費。我國資源補償費根據(jù)銷售收人征收。由于1994年頒布《礦產(chǎn)資源補償費征收管理規(guī)定》之前，已經(jīng)開征了增值稅和資源稅，煤炭企業(yè)稅負已經(jīng)過重，導致資源補償費僅為銷售收人的1.18%，而國外礦業(yè)發(fā)達國家體現(xiàn)資源所有者權益的權利金一般在8%一lO%.這樣低的稅率，無法體現(xiàn)國家對煤炭資源的所有權。相對于其他稅種反而顯得無足輕重，甚至被認為是重復收稅、亂收費。資源稅和資源補償費用途不同，前者目的主要在于“級差調(diào)節(jié)”。使各煤炭企業(yè)能公平競爭，后者目的在于體現(xiàn)國家對煤炭資源的所有權益，主要用于補償勘探投資。但是由于兩者都是普遍征收，且稅額都不是很高，資源稅級差調(diào)節(jié)的效果也不明顯。容易讓企業(yè)認為是重復征稅，引發(fā)不滿。

　　3.增值稅。主要有三點：（1）我國自1994年起頒布了新的稅制改革，增值稅率從原來的3%提高到現(xiàn)在的13%，這相當于把煤炭業(yè)視作一般的制造業(yè)，無法體現(xiàn)煤炭作為耗竭性資源的本質(zhì)；（2）目前煤炭企業(yè)普遍抱怨稅負過重。這主要由增值稅引起的。（3）采掘業(yè)是高風險高投入的行業(yè)，具有很強的規(guī)模經(jīng)濟效應，然而大多數(shù)小煤礦實行包稅制，現(xiàn)行稅制對其影響不大，大型煤礦相對小煤礦稅負高很多。國家應該從政策上適當扶持大型煤炭企業(yè)。

　　4.稅收分配。目前地方政府通過允許集體或者其他性質(zhì)的小企業(yè)采礦的形式，以稅收和管理費來獲得利益。但中小煤礦開采代價往往是環(huán)境破壞嚴重、事故頻發(fā)、回采率極低。地方政府為了保證財政收入、體現(xiàn)政績經(jīng)?！氨犞谎坶]只眼”。此外，地方和中央在資源稅、資源補償費的稅率設定及用途方面還存在爭議：地方政府對當?shù)厍闆r最為熟悉，但是若由其設定稅率無法確保國家的利益；而稅收的分配問題也會影響到地方政府對征收及監(jiān)督工作的積極性。

　　5.國有資產(chǎn)流失。以石油為例，近幾年油價飆升，石油企業(yè)利潤紛紛大幅提高，國外政府通過征收資源暴利稅，分享了超額利潤中的70%一80%；而在中國，三大石油集團的利潤從1998年的100多億元飆升至現(xiàn)在的1000多億元，三大石油集團被海外投資者控股10%左右，相當于大量國有資產(chǎn)流人海外投資者手中。最近煤炭價格也不斷上揚。從1998年100多元／噸上升到目前300多元，噸，國家對煤炭行業(yè)制定相關的有效措施刻不容緩。

　　6.環(huán)境破壞。據(jù)專家估計，如果將煤炭開采過程中造成的資源、環(huán)境成本納入煤炭成本，那么每噸煤炭成本將增加50元。廉價的資源不但導致濫挖濫采、開采浪費。還導致國家利益受損。如焦炭出口量占世界貿(mào)易量比例很高，由于國家對焦炭資源只征收極低的資源補償費，還不考慮環(huán)境成本，使生產(chǎn)成本很低，實際上補貼了那些焦炭使用國，他們低價買到焦炭，卻把污染和事故留給了我國。

　　二、國外煤炭稅收制度簡介

　　國外通常把采礦業(yè)作為一個獨立產(chǎn)業(yè)來對待，通過財政稅收政策實現(xiàn)對產(chǎn)業(yè)的宏觀調(diào)控，并各自形成一套有效、穩(wěn)定的礦業(yè)稅收制度。充分考慮采掘業(yè)的特殊性與環(huán)境多樣性，既體現(xiàn)了國家對可耗竭資源的所有權，也對采礦業(yè)初期的巨大投入及風險進行一定鼓勵性補償。

　　各國征收的礦業(yè)稅收主要有所得稅、財產(chǎn)稅、權利金、礦業(yè)權（指探礦權和采礦權）使用費、環(huán)境補貼、資源暴利稅、耗竭補貼等。

　　所得稅是以收入減去成本再扣除允許抵扣的部分費用作為稅基，乘以所得稅稅率得到的。所有盈利企業(yè)都必須繳納。

　　財產(chǎn)稅是世界許多國家（如美國）稅制中的輔助稅種，劃入地方稅，稅基為財產(chǎn)評估價值，一般有三種方式：售價比較法，由多個類似財產(chǎn)進行售價比較得出的評估價值；收入法，由產(chǎn)生收入財產(chǎn)所有未來收益的折現(xiàn)值的評估法；成本法，適用于新建和特殊目的的財產(chǎn)。

　　權利金是礦業(yè)特有的稅種，開采人向資源所有人支付一定費用以獲得開采其不可再生資源的權利。征收方式主要有：按產(chǎn)量或銷售量計算?；蛘甙此_采的礦產(chǎn)儲量計算。征收稅率各不相同。一般由政府設定統(tǒng)一標準。

　　礦業(yè)權使用費是企業(yè)按年度、面積向國家繳納的礦業(yè)出讓金。企業(yè)遵守一系列規(guī)定后，有償獲得指定區(qū)域的探礦權或采礦權。若礦產(chǎn)地為國家出資勘探形成。則還需要額外補償國家投資的勘探費用。各礦業(yè)發(fā)達國家普遍采用此法。

　　環(huán)境補貼在美國等國實行，是針對某些礦山征收的稅種，用于補貼開采礦產(chǎn)對當?shù)丨h(huán)境帶來的外部成本，一般針對規(guī)模較大或環(huán)境破壞比較嚴重的礦山。某些地區(qū)還針對水資源或其他環(huán)境資源征收專門稅種。

　　資源暴利稅目前僅在澳大利亞等少數(shù)國家推行。若資源價格大幅上升，可能會使礦業(yè)企業(yè)獲得遠高于其它行業(yè)的超額利潤。該利潤主要是由于資源本身稀缺性所導致。而非企業(yè)自身管理或運營出色，因此，國家作為資源所有者，通過征收資源超額利潤稅分享這部分超額利潤。

　　耗竭補貼在美國等國實行。國家在征稅時返還一部分稅款以補貼企業(yè)用于尋找替代能源或開發(fā)新礦以替代日益耗竭的舊礦。主要有兩種計算方法：成本耗竭補貼法，用單位成本乘以日銷售量得出成本耗竭；百分比耗竭補貼，不同礦產(chǎn)品采用不同百分比，以礦產(chǎn)的毛收入為基數(shù)扣減。

　　三、煤炭稅收制度改革建議

　　1.設立權利金。我國應該取消資源稅及資源補償費，而采取國際上比較通行的權利金制度來體現(xiàn)國家對礦產(chǎn)資源的所有權。最好的辦法是以儲量征稅，并將賦稅與資源回采率掛鉤，實行分級征收。資源回采率越低，稅率越高。如果能夠使我國資源回采率從平均水平的30%左右提高至國際一般水平的75%，以全國2006年煤炭總產(chǎn)量約23.8億噸計算，可以避免浪費52.4億噸煤，以全國2006年原中央財政煤炭企業(yè)商品煤平均售價301.55元計算，相當于節(jié)約15801.22億元。提高稅率至國際上的平均水平為8%一10%，同時采取浮動稅率，并和資源價格綁定，可以避免因價格瘋漲而使國家利益蒙受損失。

　　2.降低增值稅。我國目前把煤炭業(yè)看作一般的產(chǎn)業(yè)，征收稅率為13%的增值稅。無法體現(xiàn)煤炭作為耗竭性資源的本質(zhì)，也使煤炭行業(yè)實際稅負高于一般加工和制造業(yè)。國外礦業(yè)發(fā)達國家如美國、澳大利亞都沒有將增值稅作為煤炭征稅的主要手段。因此，應該將增值稅作為權利金的補充，在征收權利金的基礎上。視具體情況確定增值稅稅率使得煤炭行業(yè)稅負達到國內(nèi)一般行業(yè)水平。并且加大對高新技術設備等的抵扣。以鼓勵煤炭企業(yè)更新技術。降低對資源的浪費。

　　3.設立資源暴利稅。借鑒某些礦業(yè)發(fā)達國家的做法。設立資源暴利稅。將資源價格大幅上升而產(chǎn)生的大部分超額收益納為國有。實際操作上以銷量為基數(shù)乘以具體稅額，稅額的設定應主要參照資源的市場價格，適當參照國內(nèi)其他行業(yè)的平均利潤水平。資源暴利稅標準應每過幾年重新核準一次，但是除非價格發(fā)生重大變化，應確保該標準的穩(wěn)定性，不斷變化的制度會給投資者不好的印象。

　　4.完善稅收優(yōu)惠政策。總的指導思想為前期優(yōu)惠、鼓勵技術革新、鼓勵尋找替代能源、鼓勵產(chǎn)業(yè)集中。在前期勘查及開發(fā)階段應適當鼓勵，對勘查和開發(fā)支出的稅收實行優(yōu)惠處理（加速折舊、扣減、資本化、當期攤銷等）；對可以提高生產(chǎn)技術的設備引進等也實行上述優(yōu)惠以鼓勵技術革新；實行耗竭補貼，在每個納稅年度中從凈利潤中扣除一部分給衰老煤礦，用于尋找新礦體，減輕煤炭結(jié)構(gòu)調(diào)整和衰老礦區(qū)轉(zhuǎn)產(chǎn)的負擔；采取措施整頓行業(yè)，提高產(chǎn)業(yè)集中度，通過稅收減免等措施扶持那些表現(xiàn)優(yōu)秀的大型企業(yè)。

　　5.設立環(huán)境稅。目前我國環(huán)境問題日益突出，征收環(huán)境稅以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展刻不容緩，應至少開征水資源稅、森林草場資源稅和土地資源稅。還可開征空氣污染等稅目。計稅依據(jù)應以實際生產(chǎn)、使用或排放量為基數(shù)，從量定額課稅。稅率總的原則應該從高，但不宜太復雜，對不同地區(qū)、不同企業(yè)采取差別稅率。為了鼓勵保護環(huán)境，可以每年從環(huán)境稅中返回部分給表現(xiàn)突出的企業(yè)。

　　6.理順地方與中央關系。體現(xiàn)國家對礦產(chǎn)資源所有權的權利金、紅利及資源暴利稅。應歸中央所有，統(tǒng)一劃入財政收入，再對各個相關部門進行分配；體現(xiàn)采礦外部成本的環(huán)境稅則應歸地方，并將各地權利金按一定比例再返回給地方以調(diào)動地方政府積極性。地方政府需要有效監(jiān)督各礦山的計稅額度即資源儲量，并和國家部門一起制定稅額標準。同時賦予地方政府一定權力，在一定范圍內(nèi)上下浮動稅率。