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我國煙葉稅存在的問題與對(duì)策

來源: 安仲文 編輯: 2008/06/24 12:00:02  字體:

  一、煙葉稅的功能與意義

  煙葉稅的誕生既是稅制改革的結(jié)果,也是國家對(duì)煙草實(shí)行“寓禁于征”政策的延續(xù)。農(nóng)村稅費(fèi)改革后,基層政府的財(cái)力受到了較大的削弱,特別是對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的西部地區(qū)來說更是雪上加霜。在一些地方基層政府獨(dú)享稅種稅源零散、收入少、征管難,還不能承擔(dān)財(cái)政支出的情況下,煙葉稅作為一個(gè)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)緊密相關(guān)的特色稅種理應(yīng)得到發(fā)展和壯大。

  首先,煙葉稅獨(dú)立征收后,其性質(zhì)由農(nóng)業(yè)稅變?yōu)樯唐范?,煙葉收購中所開具的發(fā)票成為增值稅抵扣的依據(jù),使煙葉稅與增值稅的征收緊密相連,但它又延續(xù)了煙葉特產(chǎn)稅的稅收分配辦法,其收入全部歸地方政府。這不但起到穩(wěn)定地方財(cái)政收入的效果,也有利于充分調(diào)動(dòng)地方政府發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)的積極性。其次,煙葉種植主要分布在貧困的邊遠(yuǎn)山區(qū)。據(jù)統(tǒng)計(jì),全國510個(gè)種煙縣中有185個(gè)縣屬國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣,其他有相當(dāng)一部分屬省級(jí)扶貧縣,這些地區(qū)商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后,工業(yè)基礎(chǔ)薄弱,且引資能力較差,傳統(tǒng)的商品稅難以發(fā)展成為地方支柱稅種。再次,煙草制品的市場(chǎng)需求彈性較小,煙葉需求量能夠長(zhǎng)期保持穩(wěn)定。煙葉稅是增加地方政府財(cái)政收入的有效方式,既有助于緩解地方財(cái)政的壓力,也有利于地方經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。最后,煙葉稅的征收成本低,有利于稅收的征管。煙葉稅的開征并沒有明顯增加地方稅務(wù)局的行政成本,地方稅務(wù)機(jī)關(guān)并沒有因新稅種的開征而另設(shè)機(jī)構(gòu):由于煙葉收購期、收購點(diǎn)都較為集中,地方稅務(wù)機(jī)關(guān)也能夠及時(shí)、準(zhǔn)確地掌握稅源情況,并組織人員進(jìn)行征收。

  二、存在問題

 ?。ㄒ唬熑~生產(chǎn)補(bǔ)貼缺乏制度規(guī)范,扭曲了煙葉稅計(jì)稅價(jià)格

  由于地區(qū)間生產(chǎn)條件存在一定的差別,各省對(duì)煙葉生產(chǎn)的產(chǎn)前補(bǔ)貼也各有高低,如對(duì)烤煙生產(chǎn)的化肥、農(nóng)膜、農(nóng)藥、烤煙用煤等農(nóng)用物資進(jìn)銷差價(jià)的補(bǔ)貼,對(duì)煙田水利、道路等基礎(chǔ)設(shè)施的補(bǔ)貼等,造成地區(qū)間煙葉生產(chǎn)邊際收益的差異。而這些補(bǔ)貼缺乏嚴(yán)格的制度規(guī)范,基本采用一年一定的方式,不但不利于煙葉種植的長(zhǎng)期發(fā)展。也不利于煙葉稅的征收工作。此外,由于這些補(bǔ)貼多是由收購商在產(chǎn)前或產(chǎn)后以實(shí)物的形式提供給煙農(nóng)的,很難在收購價(jià)中體現(xiàn)。地方各級(jí)政府為了提高煙農(nóng)的種煙積極性,安排的煙葉生產(chǎn)補(bǔ)貼除了包括上述省級(jí)政府要求的明補(bǔ)外。往往還安排了一定的暗補(bǔ),這必然使煙葉稅計(jì)稅價(jià)格與實(shí)際情況不相符合,從而造成稅源流失。

 ?。ǘ熑~稅征管中存在的問題

  作為一般納稅人的煙草公司在收購煙葉時(shí)必須向出售人開具農(nóng)產(chǎn)品收購專用發(fā)票,該專用發(fā)票是計(jì)算煙葉稅和增值稅進(jìn)項(xiàng)稅額的法定憑證。然而,在實(shí)際操作中諸多因素影響了發(fā)票的開具工作,進(jìn)而影響稅收的征管。一方面,由于大多數(shù)煙葉的出售人是自產(chǎn)自銷的農(nóng)民,很難或不知如何提供有效證件,使得收購人難以及時(shí)開具發(fā)票;另一方面,大多數(shù)煙農(nóng)納稅意識(shí)薄弱,在收到貨款后也不主動(dòng)向收購商索要發(fā)票,這使得交易方的監(jiān)督失去了作用,增加了稅務(wù)機(jī)關(guān)的稽征成本;第三,由于煙葉交易雙方的購銷關(guān)系基本為現(xiàn)金交易,稅務(wù)機(jī)關(guān)也難以準(zhǔn)確掌握煙葉交易實(shí)際發(fā)生額,從而有可能造成稅收的流失。此外,按政策規(guī)定,專用發(fā)票上應(yīng)注明農(nóng)產(chǎn)品品名、計(jì)量單位、數(shù)量、單價(jià)和金額,有些地方還要求逐筆開具,不能由多個(gè)出售人匯總開具等等。這些規(guī)定與客觀條件有較大的偏差。也給專用發(fā)票的開具帶來困難。

  三、對(duì)策與建議

 ?。ㄒ唬└母餆熑~收購價(jià)格制度,保障煙農(nóng)經(jīng)濟(jì)利益

  筆者認(rèn)為,應(yīng)有條件地放開煙葉收購價(jià)格。煙草行業(yè)不同于其他行業(yè),它由國家專賣,屬于國家壟斷性質(zhì),如果完全放開煙葉收購價(jià)格有可能會(huì)出現(xiàn)價(jià)格扭曲的現(xiàn)象,即價(jià)格無法反映市場(chǎng)的供需情況。為此,政府可以通過規(guī)定各種煙葉的最低收購價(jià)格以保護(hù)煙農(nóng)的基本利益。同時(shí),由于煙葉種植極易受到自然環(huán)境變化的影響,煙葉生產(chǎn)的不確定性因素很多,為了減少煙農(nóng)種煙的風(fēng)險(xiǎn),穩(wěn)定其生產(chǎn)積極性,也需要最低收購價(jià)格作為保障。

 ?。ǘ┻M(jìn)一步改革煙葉生產(chǎn)補(bǔ)貼政策,完善煙葉稅的計(jì)稅依據(jù)

  為了給煙葉種植創(chuàng)造-個(gè)穩(wěn)定的政策環(huán)境,避免煙葉稅的流失,可從以下三方面著手來完善煙葉補(bǔ)貼政策:

  1.中央政府進(jìn)行統(tǒng)籌和協(xié)調(diào),將各地對(duì)煙葉生產(chǎn)給予的明補(bǔ)和暗補(bǔ)進(jìn)行歸類,制定統(tǒng)一完善的補(bǔ)貼項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn),對(duì)一些地方因特殊情況需要安排特別補(bǔ)貼的,應(yīng)規(guī)定將該補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)控制在合理范圍內(nèi)。

  2.在確定各省補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上給予各地一定的浮動(dòng)空間,使各地能根據(jù)本省實(shí)際安排補(bǔ)貼政策。

  3.以上年的通貨膨脹指標(biāo)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格指標(biāo)及農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格指標(biāo)等與煙葉生產(chǎn)及煙農(nóng)利益密切相關(guān)的價(jià)格指標(biāo)為基礎(chǔ),建立煙葉收購參考價(jià)格和補(bǔ)貼的浮動(dòng)機(jī)制,保障煙農(nóng)利益不因市場(chǎng)價(jià)格的波動(dòng)而受損。

  (三)逐步建立起烤煙綜合保險(xiǎn)制度

  烤煙風(fēng)險(xiǎn)直接影響煙農(nóng)種煙的積極性,財(cái)政補(bǔ)貼、價(jià)格補(bǔ)貼等政策固然在一定程度上能夠降低生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn),但不穩(wěn)定的政策因素難以維持煙葉生產(chǎn)的長(zhǎng)期可持續(xù)性發(fā)展,建立烤煙保險(xiǎn)制度可以消除煙農(nóng)對(duì)種煙風(fēng)險(xiǎn)的顧慮,保護(hù)其應(yīng)得的利益。由于煙葉生產(chǎn)涉及煙農(nóng)、煙草企業(yè)及政府三方的利益,可考慮建立多層次的保險(xiǎn)體系,即煙農(nóng)白保、煙草企業(yè)與煙農(nóng)共保及政府統(tǒng)籌保險(xiǎn)。在一些地區(qū)已探索出一些成功的保險(xiǎn)方式。例如,廣西河池市煙草分公司的煙葉生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金制度,按合同面積每畝提取一定款項(xiàng),存入專用賬戶,作為當(dāng)年的煙葉生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金,主要用于對(duì)遭受自然災(zāi)害的煙農(nóng)進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償及防災(zāi)救災(zāi)。再如河南內(nèi)鄉(xiāng)縣的煙葉生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)金機(jī)制是煙草企業(yè)與地方政府共擔(dān)煙葉種植的風(fēng)險(xiǎn)。每畝每年征收10元,其中縣財(cái)政負(fù)擔(dān)2元、植煙鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)3元、縣煙草公司負(fù)擔(dān)5元,每年10月底以前,足額籌措到位。實(shí)行專賬專戶,并成立基金管理理事會(huì),理事會(huì)單位分工負(fù)責(zé),強(qiáng)化管理,規(guī)范資金使用范圍。對(duì)煙葉種植遭受不可抗拒的自然災(zāi)害,損失達(dá)到50%以上的煙田。由受災(zāi)鄉(xiāng)、村寫出申請(qǐng),經(jīng)理事會(huì)組織人員現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估后,對(duì)受災(zāi)煙農(nóng)給予一次性救災(zāi)補(bǔ)助。風(fēng)險(xiǎn)基金不透支,節(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)下年,滾動(dòng)使用。

 ?。ㄋ模└倪M(jìn)煙葉稅征管方式,提高稅收征管效率

  煙葉稅的征管不僅關(guān)系到地方稅收利益。也關(guān)系到整個(gè)煙草行業(yè)的稅收鏈,而煙葉收購專業(yè)發(fā)票是承接兩者的關(guān)鍵點(diǎn),為做好煙葉稅的征管工作,應(yīng)該從以下幾方面著手:

  1統(tǒng)一全國農(nóng)產(chǎn)品收購專用發(fā)票的格式和內(nèi)容,對(duì)企業(yè)開具農(nóng)產(chǎn)品收購專用發(fā)票的項(xiàng)目進(jìn)行刪減,以提高發(fā)票的開具效率。

  2.允許收購單位在附有收購明細(xì)表的情況下匯總開具,這樣既方便出售人銷售。又方便企業(yè)收購業(yè)務(wù)的順暢開展。

  3.為加強(qiáng)對(duì)煙葉采購過程中現(xiàn)金流的監(jiān)管,應(yīng)要求各煙站收購資金的支付通過銀行轉(zhuǎn)賬方式,這樣可以減少采購人員通過虛開發(fā)票套取現(xiàn)金的行為,同時(shí)也可以有效減少由于實(shí)際現(xiàn)金流與票據(jù)不符造成的稅收流失。

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