一、近年來美國稅制改革建議迭出的背景

　　近20年來，美國聯(lián)邦稅制經(jīng)歷了一系列重大的或全面的修正，其中1986年頒布實(shí)施的《稅制改革法案》是美國最具根本性的稅制改革方案之一。這次改革的目的在于改革稅法，以實(shí)現(xiàn)“公平、簡化和增長”目標(biāo)，它同以往主要是為增加稅收以解決聯(lián)邦政府預(yù)算持續(xù)的巨額赤字的目的所進(jìn)行的改革是很不相同的。1986年的稅制改革，在大幅度降低邊際稅率方面得到大多數(shù)觀察家的高度評價(jià)。聯(lián)邦所得稅被大幅度改革，削減了一系列特殊類型投資的特定稅收條款（如對設(shè)備投資的投資稅收抵免），為資本有效配置掃清了主要障礙。據(jù)估計(jì)，1986年稅改為美國經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造了近1萬億美元的增長機(jī)會。

　　但是，盡管1986年《稅制改革法案》取得了大量成就，越來越多的美國人卻認(rèn)為這次立法遠(yuǎn)沒有充分利用稅制改革所創(chuàng)造的有利時機(jī)，致使美國經(jīng)濟(jì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的增長。就聯(lián)邦稅收制度來說，保留了所得稅基，除降低了法定邊際稅率外，在簡化稅制和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方面，則進(jìn)展不大。1986年稅制改革本來試圖拓寬稅基，降低稅率，然而，在此以后的稅改又明顯地在倒退。例如，布什總統(tǒng)1990年的《預(yù)算執(zhí)行法案》在一定程度上又提高了有效稅率，而克林頓總統(tǒng)1993年的《多目標(biāo)預(yù)算調(diào)節(jié)法案》則是更大幅度地提高了有效稅率，使最高邊際稅率在1986年基礎(chǔ)上提高了三分之一。一系列稅制改革措施，在諸如投資抵免、資本利得差別、稅率升降等方面，出現(xiàn)多次反復(fù)，稅制的嚴(yán)肅性與穩(wěn)定性不斷受到損害。

　　目前，美國政治輿論普遍認(rèn)為現(xiàn)行的所得稅制必須進(jìn)行根本性變革，兩黨及公眾在現(xiàn)行稅法的缺陷問題上基本達(dá)成了以下共識。第一，稅法不必要的復(fù)雜性加大了企業(yè)和勞動者遵章納稅的負(fù)擔(dān)以及國內(nèi)稅務(wù)署的征管成本；第二，稅制對儲蓄和投資的差別稅率導(dǎo)致低儲蓄率，從而抑制了美國的經(jīng)濟(jì)增長；第三，所得稅制的收繳方式及防止逃避稅的措施，對大眾私人生活的侵?jǐn)_、強(qiáng)制甚至威脅變得日益嚴(yán)重和不可忍受，與美國式的民主信念相沖突，稅制的根本性改革被認(rèn)為只是一個時間問題。

　　二、美國稅制根本性改革建議的目標(biāo)

　　近年來在美國提出的幾種主要的稅制改革建議，雖然其出發(fā)點(diǎn)存在顯著差別，但都普遍認(rèn)為稅改應(yīng)該達(dá)到以下四項(xiàng)目標(biāo)：

　　（一）簡化征管程序和降低繳付成本

　　近年來，盡管美國在簡化稅法方面已作了很大努力，但大多數(shù)美國人仍認(rèn)為現(xiàn)行稅制過于復(fù)雜。例如，1913年的稅法只有15頁，而今天的稅法則達(dá)9000多頁。1992年，收入在50000美元以下的美國人約有2／3雇傭稅收專業(yè)人員填寫稅單。美國人每年總計(jì)花費(fèi)約300 億美元以支付稅務(wù)會計(jì)和律師的服務(wù)，花費(fèi)54億人時來計(jì)算他們的稅負(fù)。據(jù)獨(dú)立的審計(jì)資料表明，國內(nèi)稅務(wù)署正確回答納稅人詢問的概率只有63％。根據(jù)一項(xiàng)保守估計(jì)，現(xiàn)行所得稅制使美國經(jīng)濟(jì)至少付出了3000億美元的繳付成本。國內(nèi)稅務(wù)署對公民個人生活的侵?jǐn)_，也日益受到美國人關(guān)注。目前稅務(wù)署擁有115000名審計(jì)員和代理人，包括警務(wù)人員在內(nèi)的稅務(wù)署，擁有與所有其它聯(lián)邦執(zhí)法機(jī)構(gòu)大致相同的雇員數(shù)。稅務(wù)署有權(quán)在沒有搜查令的情況下搜查美國公民的財(cái)產(chǎn)和財(cái)務(wù)文件，有權(quán)不經(jīng)審判即沒收美國人的財(cái)產(chǎn)。前稅務(wù)署委員弗雷德。戈德伯格指出，“稅務(wù)署已經(jīng)變成了我們民主社會中最具侵?jǐn)_性、壓迫性和非民主機(jī)構(gòu)的象征?！?/p>

　?。ǘ┘顑π睢⑼顿Y和企業(yè)家活動

　　美國現(xiàn)行的公司和個人所得稅制，對儲蓄、投資和企業(yè)家大量征稅，某些類型的儲蓄被課稅二至四次。一般來說，國民凈儲蓄是家庭、企業(yè)和政府機(jī)構(gòu)儲蓄之和扣除折舊的余額，是一個國家未來經(jīng)濟(jì)增長的潛力所在。90年代，美國的國民凈儲蓄率僅為2％左右， 是所有工業(yè)化國家中最低的，且該儲蓄率目前仍在下降。大量證據(jù)表明，稅收、預(yù)算、規(guī)章和法律制度在對消費(fèi)、儲蓄和投資的處理上沒有做到不偏不倚（即沒有產(chǎn)生中性影響），這些公共政策交織在一起，支持現(xiàn)期消費(fèi)，而不利于儲蓄和投資。而且，在所有發(fā)達(dá)國家中，美國對資本的某些課稅是最高的。例如，聯(lián)邦政府28％的長期資本利得稅率并未按通貨膨脹指數(shù)化，該稅率是世界上最高的稅率之一。據(jù)美國政策分析中心計(jì)算，1993年克林頓新所得稅法的實(shí)施，美國資本的邊際稅率升至58.5％。預(yù)計(jì)在1994—1998年期間，投資額將比不增稅時低1.8億美元左右。 以所得為稅基的所得稅及其較高稅率對儲蓄、投資、企業(yè)家精神和創(chuàng)新活動等產(chǎn)生了極大扭曲和反激勵作用，抑制了國民儲蓄，阻礙了長期經(jīng)濟(jì)增長。

　?。ㄈ┳畲笙薅鹊販p少地下經(jīng)濟(jì)的逃避稅

　　地下經(jīng)濟(jì)具有隱蔽性，難以對其作準(zhǔn)確估計(jì)。據(jù)一些學(xué)者的初步估計(jì)，美國每年因地下經(jīng)濟(jì)流失的稅收達(dá)1000—2000億美元。這對每個自覺納稅的人來說會使他們承擔(dān)額外稅負(fù)以維持政府的既定開支規(guī)模。從以往減稅的實(shí)踐來看，美國地下經(jīng)濟(jì)的規(guī)模并沒有因最高邊際稅率的降低而相應(yīng)地縮小。因此，如何有效改革稅制，盡可能使稅收觸及地下經(jīng)濟(jì)，減少其逃避稅收的機(jī)會，從而迫使其負(fù)擔(dān)政府費(fèi)用中的應(yīng)有份額，應(yīng)是當(dāng)前稅制改革建議的一致目標(biāo)。

　?。ㄋ模┰鰪?qiáng)美國產(chǎn)品的國際競爭力

　　從本國出口的產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格中去掉稅金，可增強(qiáng)其在全球的競爭力；而將稅金課于進(jìn)口的外國產(chǎn)品上，可讓外國產(chǎn)品承擔(dān)本國政府費(fèi)用中的公平份額。例如，從美國出口品價(jià)格中免除10％的稅金，對外國進(jìn)口品征收10％的稅金，與現(xiàn)在稅制的處理方法相比，將使美國得到因20％的差價(jià)所帶來的巨大收益。當(dāng)然，這必須符合世界貿(mào)易組織的法律規(guī)定，避免產(chǎn)生貿(mào)易戰(zhàn)。美國眾議院稅收立法委員會主席比爾。阿徹甚至認(rèn)為該目標(biāo)是最重要的目標(biāo)，它“應(yīng)排在下一世紀(jì)的議程上”。

　　三、主要稅制改革建議

　　針對美國稅制存在的問題，圍繞上述稅收改革目標(biāo)，美國近幾年出現(xiàn)了諸多的稅制改革建議，其中影響較大、引起廣泛討論的幾種主要的稅制改革建議是：統(tǒng)一比例稅、儲蓄無限寬免稅、增值稅和國內(nèi)零售稅等。由于這些稅改建議得到不同的國會領(lǐng)袖的有力支持，其爭論也就更加熱烈。

　　影響最大的稅制改革建議是由眾議院多數(shù)黨領(lǐng)袖迪克。阿梅等人提出的被稱作統(tǒng)一比例稅的方案。它原是由胡佛研究所的羅伯特?；魻柡桶栁摹＠际部ㄔO(shè)計(jì)的，其要點(diǎn)如下：按單一（統(tǒng)一）稅率對個人勞動所得（包括補(bǔ)助金所得）征稅，對個人收入實(shí)行較大數(shù)額豁免；企業(yè)按相同的稅率就總收入減去投入成本、資本品、工資、補(bǔ)助金的差額納稅，并用以上兩種一體化的稅種取代目前的公司和個人所得稅。

　　第二種方案是由參議員薩姆。納恩和皮待。多梅尼西提出的儲蓄無限寬免稅方案。對于個人，它主張按累進(jìn)稅率對個人所得減去凈儲蓄后用于消費(fèi)的部分征稅；對營業(yè)所得，則按單一稅率征收增值稅。并以這兩種稅取代目前的公司和個人所得稅。兩種新稅都實(shí)行對工薪稅的減免。

　　第三種主要的稅制改革建議是以增值稅取代個人與公司所得稅。美國國會關(guān)于增值稅的提案很多，其中以眾議員塞繆爾。吉斯本的計(jì)劃最為詳細(xì)。從理論上來說，增值稅接近于對國民經(jīng)濟(jì)中的消費(fèi)或所得總額征稅。美國就此進(jìn)行的討論集中在消費(fèi)型的增值稅上，即主要考慮按總收入減去包括購買資本品在內(nèi)的投入成本的差額，向企業(yè)征稅。由于增值稅可在邊境退還，因此常常認(rèn)為它有助于提高一國的競爭力。

　　第四種稅制改革建議是卡托研究所斯蒂芬。穆爾等人提出來的。它主張對商品和勞務(wù)的零售價(jià)格按統(tǒng)一百分比征稅，即實(shí)行所謂的國內(nèi)零售稅，并以之替代所得稅。

　　四、稅制改革建議比較

　　以上幾種改革建議均主張以消費(fèi)為導(dǎo)向，即力圖使美國現(xiàn)行所得稅制向消費(fèi)稅制轉(zhuǎn)換，從而實(shí)現(xiàn)前述的既提高經(jīng)濟(jì)績效，又大幅度地削減納稅人繳付負(fù)擔(dān)和稅收管理負(fù)擔(dān)的目標(biāo)。但是各項(xiàng)建議方案對個人征稅和公司征稅的具體處理方式及其經(jīng)濟(jì)影響等方面存在諸多差異。

　　（一）對個人征稅的比較

　　在個人稅方面，統(tǒng)一比例稅方案主張個人要就所有的報(bào)酬和補(bǔ)助金納稅，但對其它來源的所得（如利息和股息）不納稅。對個人實(shí)行較大的免稅額，對每個受撫養(yǎng)者作相應(yīng)的扣除。按目前提出的方案，一個四口之家只從36，000美元以上的報(bào)酬開始納稅。對該稅來說，稅率是問題的關(guān)鍵，即應(yīng)以多高稅率征稅才能在收入上足以替代現(xiàn)行個人所得稅。對此，胡佛研究所的霍爾和拉布什卡估計(jì)為19％，眾議院多數(shù)黨領(lǐng)袖阿梅則認(rèn)為，這一稅率開始時可能是20％，以后隨著支出的下降和稅基的擴(kuò)大，稅率可能會降至17％。還有一些人則估計(jì)，為了獲得足夠的財(cái)政收入，避免財(cái)政赤字上升，稅率需達(dá)到22％。

　　儲蓄無限寬免稅方案主張個人就除福利金和免稅利息以外的所有所得納稅。對凈儲蓄、某些教育費(fèi)用、抵押利息和慈善捐款，采用無限額扣除；對工薪稅實(shí)行抵免和多種豁免，再加上撫養(yǎng)扣除，對四口之家而言，這些項(xiàng)目總額共達(dá)12500美元左右。在稅率上， 該方案仍采用累進(jìn)稅率制，根據(jù)用于消費(fèi)的所得的多少，稅率從8％至40％不等。 因此有人把這種方法稱作是一種累進(jìn)的消費(fèi)所得稅。

　　若實(shí)行增值稅方案，則對個人不直接征稅，但消費(fèi)者個人要為所購買的商品與勞務(wù)支付較高的價(jià)格。

　　國內(nèi)零售稅方案則要求消費(fèi)者按含稅的價(jià)格支付商品與勞務(wù)，與現(xiàn)行的州銷售稅沒有多大區(qū)別。

　?。ǘ菊鞫惖谋容^

　　在公司稅方面，統(tǒng)一比例稅方案主張對總所得減去投入成本、工資、各種補(bǔ)助金、公司資本（當(dāng)期支出部分）后的余額征收營業(yè)稅。它對利息支付、股息或?qū)ζ髽I(yè)主的任何其它形式的支付不予扣除。稅率從20％開始，隨著支出的下降，它也會降至17％，但有些人則認(rèn)為為了避免赤字上升，稅率須達(dá)22％。

　　儲蓄無限寬免稅方案則主張對總收入減去投入成本、資本購買（當(dāng)期消費(fèi)部分）后的余額征稅，報(bào)酬不予扣減，稅率為11％。

　　增值稅方案實(shí)行對增加值或?qū)ΜF(xiàn)金流量和工資征稅，國內(nèi)零售稅方案主張以統(tǒng)一稅率對最終產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格征稅。有人提議，對于食品等“必需品”進(jìn)行特別豁免或采用低稅率。目前提出的國內(nèi)零售稅方案尚未對稅率加以確定，但一般認(rèn)為除非稅基受到大范圍侵蝕，稅率應(yīng)在15％—16％區(qū)間內(nèi)。

　　（三）其它方面的比較

　　上述幾種主要的稅改方案，若從不同的稅制原則加以分析，都有其長處和短處。就統(tǒng)一比例稅方案來說，它對現(xiàn)行所得稅制有較大改進(jìn)，具有簡化稅制、降低稅率和一定程度的累進(jìn)性等優(yōu)點(diǎn)。同時通過普遍運(yùn)用從源課征原則，它將大大減少現(xiàn)行稅制中的漏稅問題。但這種稅制仍保留豁免和抵免，本質(zhì)上仍然是一種所得稅，由于只實(shí)行單一稅率，因而在公平性方面有欠缺。它也無法解決稅務(wù)系統(tǒng)對公民個人生活的侵?jǐn)_性問題。而且，隨著時間推移，所得稅制極有可能會回復(fù)到以往狀態(tài)，其優(yōu)點(diǎn)隨時可能會被削弱。

　　儲蓄無限寬免稅方案在經(jīng)濟(jì)效率方面對當(dāng)前稅制是一種實(shí)質(zhì)性的改善，它結(jié)束了對個人儲蓄和廠商投資的雙重征稅。該方案保留了目前稅制的累進(jìn)稅率結(jié)構(gòu)，也即在稅制的公平性方面作了較多的考慮。它實(shí)質(zhì)上把所得稅轉(zhuǎn)化為消費(fèi)所得稅。但儲蓄無限寬免稅包含著相當(dāng)高的邊際稅率（最高可達(dá)51％），并且，在簡化現(xiàn)行稅制方面不如統(tǒng)一比例稅。

　　增值稅方案具有稅率較低、稅基廣泛和自我管理等優(yōu)點(diǎn)，稅制也比當(dāng)前所得稅制簡單，有助于向消費(fèi)稅制的轉(zhuǎn)換，且在設(shè)計(jì)實(shí)施過程中，有國際經(jīng)驗(yàn)可資借鑒。但由于增值稅較為隱蔽，給納稅人感覺稅負(fù)較輕，可能使稅收收入和財(cái)政支出聯(lián)系放松，導(dǎo)致政府支出規(guī)模膨脹。增值稅還會引發(fā)消費(fèi)物價(jià)指數(shù)的上升和其它形式的通貨膨脹。增值稅本質(zhì)上是累退的，為了緩解這種累退性，需要進(jìn)行各種復(fù)雜的調(diào)整。在征收方面也不那么簡單，免稅管理更具復(fù)雜性。此外，增值稅目前還存在著一系列難題有待解決，如對低收入家庭的處理，對原有資本的征稅等。

　　國內(nèi)零售稅方案徹底取消了所得稅，對所有儲蓄與投資實(shí)行免稅，因而消除了雙重征稅問題，它管理簡便，將大大降低征管成本。由于它實(shí)行單一的統(tǒng)一稅率，高邊際稅率引起的負(fù)面效應(yīng)將消除，并能有效地將地下經(jīng)濟(jì)納入稅網(wǎng)。同時，在美國，目前已有45個州實(shí)行了銷售稅，這些州會在一定程度上支持這一稅種。此外，與增值稅方案不同，它是一種顯性稅收，因而公眾可將稅收和支出更緊密地聯(lián)系在一起。但是，國內(nèi)零售稅也是一種累退稅，它可能會蠶食州的收入來源。當(dāng)存在各種形式的抵免和豁免時，稅率就會偏高，從而會削弱消費(fèi)稅的低稅率和寬稅基的優(yōu)勢。

　　從以上主要稅制改革方案的內(nèi)容及其相互間的比較可以看出，這些稅改建議均主張對美國現(xiàn)行稅制作大幅度的實(shí)質(zhì)性乃至根本性的改革，即讓美國稅制從所得稅制向消費(fèi)稅制過渡。但正如普林斯頓大學(xué)教授戴維。F.布拉德福德所指出的， 從一種稅制轉(zhuǎn)變?yōu)榱硪环N稅制會牽涉到大量的過渡問題，會伴隨著巨大的政治成本，伴隨著對各種家庭、企業(yè)和行業(yè)的稅制轉(zhuǎn)換成本，甚至在某種程度上伴隨經(jīng)濟(jì)的混亂。所以這些稅制改革方案是否應(yīng)該推行以及按何種步驟推行，美國學(xué)術(shù)界仍在繼續(xù)探討，各種稅改方案的倡導(dǎo)者之間的分歧與激烈爭論仍在繼續(xù)。但有一點(diǎn)認(rèn)識是共同的，即稅收改革的潛在效益是巨大的，大得足以讓全民就稅制根本性改革的必要性與可行性開始一場認(rèn)真的對話和討論，討論的結(jié)果則必定會促進(jìn)未來的稅改立法進(jìn)程。

　　[參考文獻(xiàn)]

　　1.Robert Hall & Alvin.Rahushka：The Flat Tax（2nd edition），1995，Stanford：Hoover  Institution Press.

　　2.Micheal J.Boskin：Frontiers of Tax Reform，1996.

　　3.Gilbert Metcalf：The　Lifetime　Incidence　of　State　andLocal　Taxes， Working　Paper　 No.　4552.　 Cambridge，　 Mass. National Bureau of Economic Research，1993.

　　4.U.S.Congressional Budget office：Effects　of　Adopting　aValue—Added Tax. Washington，D.C.：Govcrnment　Printing　office，1992.

　　5.Murray Weidenbaum：The Savings—Exempt Income　Tax. SaintLouis，Mo.： Washington　University， Center　for　the　Study　ofAmerican Business，1994.

　　6.李京文、劉樹成等譯《美國稅制改革前沿》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，1997.