自20世紀(jì)30年代凱思斯經(jīng)濟(jì)學(xué)創(chuàng)建以來，財(cái)政政策一直是各國政府用來干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的政策手段。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意義上的財(cái)政政策在我國也執(zhí)行了三年有余，但實(shí)際的政策效果與預(yù)想中的相比，還存在著一定的差距。在這種情況下，吸收和借鑒別國的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)對(duì)我們來說是十分有益的。

　　一、國外財(cái)政政策的實(shí)踐

　　按時(shí)間線索劃分，國外的財(cái)政政策實(shí)踐可分為三個(gè)時(shí)期：

　　1.以凱恩斯理論為指導(dǎo)的需求管理政策（20世紀(jì)30年代后期至60年代末70年代初）。針對(duì)30年代在整個(gè)資本主義世界爆發(fā)的大危機(jī)，1936年英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家凱思斯發(fā)表了他的《就業(yè)、利息、貨幣通論》，詳細(xì)闡述了政府運(yùn)用財(cái)政政策對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)的政策主張。他認(rèn)為，危機(jī)產(chǎn)生的主要原因在于“有效需求”不足：邊際消費(fèi)傾向偏低造成消費(fèi)需求的不足，資本邊際效率相對(duì)于利息率偏低造成投資需求不足，而利息率偏高又是由流動(dòng)偏好偏高或貨幣數(shù)量偏少造成的，由此導(dǎo)致總供給小于總需求。由于市場(chǎng)調(diào)節(jié)無法實(shí)現(xiàn)總供求的一致，因此政府有必要通過擴(kuò)大財(cái)政支出、增加社會(huì)投資的方式對(duì)經(jīng)濟(jì)總量進(jìn)行干預(yù)。凱恩斯理論提出以后。很快為各主要資本主義國家所采用。整個(gè)這一時(shí)期，西方主要的發(fā)達(dá)資本主義國家都以凱恩斯的經(jīng)濟(jì)理論作為制定本國經(jīng)濟(jì)政策的依據(jù)，典型代表是美國，擴(kuò)大財(cái)政支出。舉債投資赤字預(yù)算是需求管理政策的核心內(nèi)容，這種財(cái)政政策對(duì)克服經(jīng)濟(jì)危機(jī)、反經(jīng)濟(jì)筋條以及提高就業(yè)串等目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)的確起到了較為明顯的作用，且持續(xù)了從“二戰(zhàn)”后到60年代末70年代初20多年的時(shí)間。

　　2.以供應(yīng)學(xué)派理論為基礎(chǔ)的“供給”管理政策（70、80年代）。70年代以后，凱恩斯經(jīng)濟(jì)政策陷入了“兩難”境地：繼續(xù)擴(kuò)大財(cái)政支出會(huì)導(dǎo)致通貨膨脹。而緊縮開支又使經(jīng)濟(jì)增長停滯。“滯脹”的產(chǎn)生實(shí)際上宣布了凱恩斯經(jīng)濟(jì)理論的失靈以及需求管理政策的失效。治理“滯脹”的多種經(jīng)濟(jì)理論因此而產(chǎn)生，其中在財(cái)政政策方面只有影響的當(dāng)屬供應(yīng)學(xué)派。供應(yīng)學(xué)派理論的核心是“減稅”。他們認(rèn)為：問題的關(guān)鍵不在于需求，而在于供給的不足：過簡的稅率類似于在生產(chǎn)所需的資源（勞動(dòng)、資本等）中打進(jìn)了一個(gè)“楔于”，增加了資本家的投資成本，降低了勞動(dòng)者的實(shí)際收入。資本與勞動(dòng)的供給減少導(dǎo)致社會(huì)總供給的減少。拉弗曲線顯示：當(dāng)稅率未達(dá)到某一點(diǎn)（如50％）時(shí)，隨著稅率的提高，供給量因經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的增加而增長，稅收也因此而增加，稅率與供給量及稅收之間呈正相關(guān)；而稅率超過這一點(diǎn)以后，三者之間呈負(fù)相關(guān)；隨著稅串的提高。供給量與稅收反而越來越少。為增加供給，政府應(yīng)該實(shí)施減稅政策。供應(yīng)學(xué)派的理論及政策主張很快為美國政府所采納，里根在80年代初進(jìn)行總統(tǒng)競選時(shí)其政策綱領(lǐng)就是減稅。此后美國政府所執(zhí)行的里根經(jīng)濟(jì)學(xué)盡管是由幾種學(xué)派構(gòu)成的“混合經(jīng)濟(jì)學(xué)”，但最重要的部分就是供給管理政策，80年代及90年代初期由共和黨執(zhí)政的12年間，美國政府曾多次進(jìn)行減稅。供給管理政策的執(zhí)行對(duì)增加社會(huì)的總供給所起的作用是十分明顯的，只是由于在進(jìn)行減稅的同時(shí)，政府用于國防、社會(huì)保障等方面的支出大幅增加，最終導(dǎo)致財(cái)政赤字與國債規(guī)模的大幅增長。

　　3.混合的財(cái)政政策（90年代以來被多國政府所采用）。進(jìn)入90年代以后，由于國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化頻繁以及國內(nèi)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)形勢(shì)的變化，運(yùn)用財(cái)政政策干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)呈擴(kuò)散之勢(shì)。當(dāng)一國因各種原因?qū)е陆?jīng)濟(jì)出現(xiàn)增長緩慢的跡象時(shí)，無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家?guī)缀鯚o一例外都采用財(cái)政政策刺激經(jīng)濟(jì)。有的國家繼續(xù)采用凱恩斯的需求管理政策，如日本政府在整個(gè)卯年代都是通過赤字預(yù)算擴(kuò)大政府支出的擴(kuò)張性財(cái)政政策刺激經(jīng)濟(jì)，對(duì)中低收入者進(jìn)行減稅以及為鼓勵(lì)高科技企業(yè)的發(fā)展而對(duì)中小企業(yè)進(jìn)行減稅。在更多的情況下是擴(kuò)大財(cái)政支出與減稅“雙管齊下”的混合財(cái)政政策。典型的是德國和東亞國家。與以往有所不同的是，90年代各國在運(yùn)行財(cái)政政策干預(yù)經(jīng)濟(jì)的時(shí)候，也較注重不同宏觀經(jīng)濟(jì)政策的配合與協(xié)調(diào)。從多年的經(jīng)驗(yàn)來看，盡管貨幣政策對(duì)克服經(jīng)濟(jì)衰退作用并不大，但如果將其與財(cái)政政策進(jìn)行配合，財(cái)政政策的效果將更明顯。因此，宏觀經(jīng)濟(jì)政策的配合與協(xié)調(diào)是各國十分重視的問題。如日本10年來基本上執(zhí)行的是零利率政策；再如東亞各國在實(shí)施擴(kuò)張性財(cái)政政策的同時(shí)，也實(shí)行放松銀根的貨幣政策。

　　二各國財(cái)政政策實(shí)踐的共性

　　對(duì)上世紀(jì)30年代以來國外財(cái)政政策實(shí)踐進(jìn)行分析與思考，我們可以發(fā)現(xiàn)以下幾點(diǎn)是它們?cè)趫?zhí)行財(cái)政政策時(shí)所共同具有的特征：

　　1.各國政府制定的執(zhí)行政策的基礎(chǔ)：相關(guān)理論。自上世紀(jì)30年代以來至今，就經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是否需要政府干預(yù)的問題在理論上一直存在著激勵(lì)的爭論，但實(shí)際上，即使不主張政府干預(yù)的新自由主義學(xué)派（如供給學(xué)派）也提出了政府應(yīng)該運(yùn)用減稅政策刺激經(jīng)濟(jì)的政策主張。由于90年代初的經(jīng)濟(jì)衰退以及新自由主義政策的失誤，新凱恩斯主義者乘機(jī)充實(shí)一些新的理論，如交易成本理論、信息經(jīng)濟(jì)學(xué)理論等，進(jìn)一步完善凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)學(xué)說（典型代表是斯蒂格里茨），使其再次成為財(cái)政政策的理論基礎(chǔ)。從各種理論的本質(zhì)上看，盡管他們研究的出發(fā)點(diǎn)以及方法論上存在著較大的差距，但政策目標(biāo)以及不同政策手段的作用方向卻是一致的。在實(shí)踐方面，無論是早期及中期的美國還是90年代后其他的發(fā)達(dá)國家或發(fā)展中國家，在制定和執(zhí)行本國的財(cái)政政策的時(shí)候，都是以已有的理論作為政策的指導(dǎo)：或是需求管理理論，或是供給管理理論，或者是兩者的綜合運(yùn)用。

　　2.政策實(shí)施的背景：經(jīng)濟(jì)不只氣。當(dāng)一國經(jīng)濟(jì)處于平穩(wěn)發(fā)展?fàn)顟B(tài)時(shí)，已有的財(cái)政手段（稅收、財(cái)政支出）會(huì)自動(dòng)地發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，即財(cái)政的自動(dòng)穩(wěn)定裝置。當(dāng)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)較大波動(dòng)而市場(chǎng)本身又不能調(diào)節(jié)時(shí)，政府可能通過宏觀經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行調(diào)節(jié)。財(cái)政政策更多是在經(jīng)濟(jì)增長緩慢、通貨緊縮、失業(yè)率提高等經(jīng)濟(jì)不景氣的狀況下才被政府所采用：通過改變已有的稅收和財(cái)政支出政策（即相機(jī)抉擇，具體是減稅和增加支出），刺激國內(nèi)的投資與消費(fèi)。且該政策一旦采用以后，往往會(huì)維持較長的時(shí)間，直到政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)并得以持續(xù)。

　　3.財(cái)政政策手段的配合：稅收和支出。減稅或增加支出或兩者同時(shí)采用，這是各國通常的做法。從執(zhí)行政策的效果看，同時(shí)采用減稅和增加支出，只要兩手段的執(zhí)行力度適中，往往可以取得較理想的效果（90年代被較多的國家所采用）。當(dāng)然這種手段的雙向配合若力度過大，既會(huì)擴(kuò)大財(cái)政赤字的規(guī)模，使政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)加重，也容易導(dǎo)致通貨膨脹（如80年代的美國）。但如果兩種手段反向配合，即減稅與減少支出或增加支出與增稅，政策效果往往會(huì)相互抵消（如早期美國在反經(jīng)濟(jì)大蕭條的時(shí)候就是采用了擴(kuò)大支出與增稅兩種手段，導(dǎo)致財(cái)政政策效果較難顯現(xiàn)）。

　　4、宏觀經(jīng)濟(jì)政策的配合與協(xié)調(diào)：財(cái)政政策與貨幣政策。盡管一些知名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家如克魯格曼對(duì)治理經(jīng)濟(jì)不景氣而采取的擴(kuò)張性的財(cái)政政策持反對(duì)態(tài)度，認(rèn)為通過增發(fā)貨幣可以解決這一問題（克魯格曼，1998），但很多國家

　　的實(shí)踐證明，為了使經(jīng)濟(jì)降溫，貨幣政策的作用更明顯；為了啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)，財(cái)政政策所起的作用往往更大；如果兩種宏觀經(jīng)濟(jì)政策能夠相互配合與協(xié)調(diào)，則政策效果會(huì)更大。這一點(diǎn)已為越來越多的國家所認(rèn)識(shí)。如前述的镕國以及東亞國家在刺激經(jīng)濟(jì)增長所執(zhí)行的政策中，就非常重視兩種宏觀經(jīng)濟(jì)政策的相互搭配，日本也同樣如此。需要強(qiáng)調(diào)的是，一國政府采用“雙松”的財(cái)政政策和貨幣政策時(shí)，一定要注意“度”的把握，否則很容易使經(jīng)濟(jì)陷入通脹之中。

　　三、對(duì)中國的啟示

　　1997年初，我國國民經(jīng)濟(jì)順利地實(shí)現(xiàn)了“軟著落”，但與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)增長遠(yuǎn)度放慢，物價(jià)持續(xù)走低，大批職工下崗等問題也開始出現(xiàn)。為了解決這些問題，從1998年中期起，中央政府連續(xù)執(zhí)行了擴(kuò)張性的財(cái)政政策：調(diào)整國家預(yù)算，加大財(cái)政赤字規(guī)模以及國債的發(fā)行量，以滿足政府直接擴(kuò)大支出對(duì)資金的需求。這實(shí)際上是一種典型的以擴(kuò)大內(nèi)需為目的的凱思斯需求管理政策。到目前為止，財(cái)政政策已執(zhí)行了三年有余，但政策效果呈遞減之勢(shì)：1998年—2000年財(cái)政擴(kuò)大支出對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)分別為2％1、5％和1％〔這些數(shù)據(jù)來自于國家權(quán)威部門的報(bào)告，為估算數(shù)）。政策效果不佳還有一個(gè)表現(xiàn)就是財(cái)政政策并沒有對(duì)民間投資與消費(fèi)起到明顯的帶動(dòng)作用：政府?dāng)U大的財(cái)政支出主要是通過國有單位進(jìn)行的，當(dāng)財(cái)政支出增加的時(shí)候，國有單位的投資增長就很明顯，一旦支出減少，它們的投資增幅也會(huì)減小船政擴(kuò)大支出期間，非國有單位的投資增速遠(yuǎn)低于國有部門。此外，民間消費(fèi)的增幅也并不明顯。

　　我國財(cái)政政策效果不理想的原因，主要有以下幾個(gè)方面廣是政策的理論指導(dǎo)比較單一。我們?cè)谥贫ㄈ谡邥r(shí)，以凱思斯的需求管理理論作為指導(dǎo)，寄希望于通過財(cái)政支出所產(chǎn)生的乘數(shù)效應(yīng)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)政策的目標(biāo)；至于減稅政策，只是在迫不得已的惰況下（如出口退稅稅率上調(diào)）或無關(guān)緊要的稅種上作了些微調(diào)（如2000年初暫停征收固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅）。二是財(cái)政政策與貨幣政策之間缺乏配合與協(xié)調(diào)：擴(kuò)張性的時(shí)政政策與管理緊縮性的貨幣政策相配合，導(dǎo)致相當(dāng)多的投資者在資金籌措方面遇到障礙。表面上看，從1996年中期起，央行先后七次下謂了存貸款利率，且大幅降低了法定存款準(zhǔn)備率，實(shí)行的是放松銀根的貨幣政策；實(shí)際上為了化解商業(yè)銀行的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)內(nèi)實(shí)行了較為嚴(yán)格的信貸管理制度，導(dǎo)致商業(yè)銀行“借貸”、“慎貸”，即管理上的緊縮銀根政策。當(dāng)然，這種做法與我國正處于經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌。時(shí)期有關(guān)，也是建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過程中各種新制度的缺乏造成的。三是財(cái)政政策的兩個(gè)基本手段相互間缺乏配合，甚至是作用方向相反的手段同時(shí)采用：增加支出的同時(shí)增加稅收。近三年里，財(cái)政收入（稅收）的增幅高出經(jīng)濟(jì)增速的一倍以上，稅收的年絕對(duì)增量高于財(cái)政擴(kuò)大支出的數(shù)量。可以說，擴(kuò)張性的支出政策效果在相當(dāng)程度上為稅收的增加所抵消。四是能夠?qū)暧^經(jīng)濟(jì)政策作出敏感反應(yīng)的微觀經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)尚未完全建立起來，加上相應(yīng)的社會(huì)保障制度的缺乏，導(dǎo)致財(cái)政支出的乘數(shù)效應(yīng)大大縮小。如前所述，政府的財(cái)政支出主要是通過國有單位進(jìn)行投資的，而實(shí)際上到目前為止。因各種原因造成的國有單位預(yù)算軟約束問題并沒有得到解決，政府與國企之間存在的千絲萬縷的關(guān)系依然如舊，這自然使財(cái)政支出的效果大打折扣。由于諸多現(xiàn)有的不平等政策，導(dǎo)致真正對(duì)擴(kuò)張性財(cái)政政策反映靈敏的非國有單位并不能從中受益，因而不可能增加其投資活動(dòng)；各種新的改革措施不斷推出使人們現(xiàn)期及預(yù)期的支出增大，但完善的保障體系并未及時(shí)建立起來，導(dǎo)致人們對(duì)未來預(yù)期的不確定性增強(qiáng)，使邊際消費(fèi)傾向逐年降低（戴園晨，1999；中國社科院經(jīng)濟(jì)所宏觀經(jīng)濟(jì)課題組，2000），直接降低了時(shí)政支出的乘數(shù)。

　　國外的財(cái)政政策實(shí)踐告訴我們：如果持續(xù)性地采用單一的財(cái)政政策手段（減稅或增加支出）刺激經(jīng)濟(jì)而又效果不佳的時(shí)候，不僅不能實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，而且還將使財(cái)政背上巨額的赤字與債務(wù)包袱。這種現(xiàn)象在我國目前也有顯現(xiàn)的苗頭：衡量一國債務(wù)狀況的兩個(gè)宏觀指標(biāo)是債務(wù)負(fù)擔(dān)率（債務(wù)余額／GDP）和債務(wù)依存度（債務(wù)／財(cái)政支出），到2000年底，兩個(gè)指標(biāo)分別超過15％和60％；如果考慮到債務(wù)僅僅歸屬于中央財(cái)政的實(shí)際狀況，那么，債務(wù)依存度已愈100％。以上計(jì)算口徑還不包括“準(zhǔn)國債”，例如1998年向四大商業(yè)銀行發(fā)行的補(bǔ)充銀行資本金的巨額專項(xiàng)國債以及國有政策性銀行發(fā)行的金融債券等。如果將“準(zhǔn)債務(wù)”也算入其中，則政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)還將大大地增加。因此，繼續(xù)依靠擴(kuò)張性的財(cái)政支出政策，不能取得預(yù)期效果，執(zhí)行空間也有限。為了實(shí)現(xiàn)更為理想的政策效果，筆者認(rèn)為應(yīng)在以下幾方面進(jìn)行改進(jìn)：

　　1.將已有的理論與我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期的實(shí)際情況結(jié)合進(jìn)行綜合靈活的運(yùn)用。如前所述，我國目前并沒有一個(gè)完善的微觀經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和政策環(huán)境，不同的微觀主體對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)政策反映的靈敏度存在著較大的差距。在這種狀況下，如果以單一的理論作為指導(dǎo)而執(zhí)行某種政策手段，往往不能產(chǎn)生理想的效果?？煽紤]將不同的經(jīng)濟(jì)政策理論與當(dāng)前的實(shí)際情況結(jié)合起來，同時(shí)制定和執(zhí)行不同的政策手段。

　　2、注重貨幣政策與財(cái)政政策作用方向的一致性。當(dāng)前需要改進(jìn)的主要工作就是對(duì)各類微觀經(jīng)濟(jì)主體提供平等的政策待遇：無論是自然人或法人，無論是國有企業(yè)還是私人企業(yè)，只要符合銀行信貸管理規(guī)定的條件，都應(yīng)該得到其需要的貸款。

　　3.加強(qiáng)財(cái)政政策的支出手段與稅收手段的交叉運(yùn)用。90年代以后，以減稅手段擴(kuò)大內(nèi)需、刺激經(jīng)濟(jì)的增長已成為各國通常的做法。我國也采用這種做法不僅可行，而且必要。因?yàn)楝F(xiàn)行稅制是在2994年開始實(shí)施的，隨著時(shí)間的推移，經(jīng)濟(jì)環(huán)境已發(fā)生了根本性的改變，當(dāng)初的通貨膨脹已為目前的通貨緊縮所代替，原來很多抑制投資與消費(fèi)的稅法條款急需作相應(yīng)的調(diào)整。適當(dāng)對(duì)一些稅種的征稅對(duì)象及稅收負(fù)擔(dān)進(jìn)行調(diào)整，可以使納稅人因負(fù)擔(dān)減輕而直接受益，有助于擴(kuò)大投資和消費(fèi)需求。

　　4.將財(cái)政政策的執(zhí)行與國有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)賂性調(diào)整結(jié)合起來。“有所進(jìn)與有所退”是國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整的基本思路。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國目前擁有經(jīng)營性的國有資產(chǎn)約6萬億，如果采用多種方式將其中的一部分變現(xiàn)，由此收回的財(cái)政資金以萬億計(jì)。將這些資金用于執(zhí)行財(cái)政政策，將會(huì)產(chǎn)生“雙贏”的效果廠方面國有經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化有助于財(cái)政支出資金使用效果的提高；另一方面為稅收調(diào)整和擴(kuò)大支出提供了資金來源，可避免擴(kuò)張性財(cái)政政策可能造成的政府負(fù)擔(dān)加重。