內(nèi)容提要：在推進技術進步和發(fā)展高新技術產(chǎn)業(yè)的進程中，各國政府發(fā)揮著越來越重要的作用。而在政府可利用的諸多經(jīng)濟政策中，稅收優(yōu)惠政策又是獨具特色的政策工具。本文通過借鑒美國促進高新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策和成功經(jīng)驗，提出我國加入WTO后完善高新技術產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策的一些建議。

　　關鍵詞： 高新技術  產(chǎn)業(yè)政策  稅收優(yōu)惠

　　一、美國高新技術產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策簡介

　　一般說來，發(fā)達國家促進高新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠主要以所得稅為主，具體優(yōu)惠形式往往不局限于一種或兩種，而是呈現(xiàn)出多樣化的特點。通常以間接優(yōu)惠為主，同時輔之以直接優(yōu)惠。直接優(yōu)惠方式表現(xiàn)為定期減免所得稅、采用低稅率等；間接優(yōu)惠方式通常包括加速折舊、投資抵免、費用扣除、虧損結(jié)轉(zhuǎn)、提取科研開發(fā)準備金等。美國也不例外。美國政府在20世紀六七十年代對資本所得采取的是高稅率政策。1969年，美國的資本所得稅為25％，后增至35％，1976年再上升到49％。其后果是嚴重阻礙了美國高新技術產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。1978年，美國國會決定降低投資所得稅，使稅率從49％降到28％。1981年1月31日里根總統(tǒng)簽署了“經(jīng)濟復興稅法”，將稅率進一步降低到20％。該法規(guī)定：（1）增加試驗研究費減稅制度。對于高出企業(yè)過去3年研究開發(fā)（R&D）支出平均額的部分，減稅25％。（2）縮短機械設備的折舊年限。對于試驗研究用機械設備，大幅度地縮短歷來的折舊年限，折舊期限定為3年，產(chǎn)業(yè)用機械設備的折舊年限定為5年。（3）進一步擴大企業(yè)向大學贈送供研究用新設備的減稅范圍。（4）對跨國公司的研究開發(fā)型小企業(yè)采取稅收優(yōu)惠措施。“經(jīng)濟復興稅法”有力地促進了美國高新技術產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

　　美國并沒有針對高新技術產(chǎn)業(yè)或高新技術開發(fā)區(qū)單獨制定或頒布相關稅收優(yōu)惠措施。這是美國高新技術產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策的最大特點之一。目前，美國高新技術產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策的兩個基石分別是：科研機構(gòu)作為非盈利機構(gòu)免征各項稅收和對企業(yè)R&D費用實行稅收優(yōu)惠。

　?。ㄒ唬?科研機構(gòu)作為非盈利機構(gòu)免征各項稅收

　　首先，美國稅法上明確，非盈利機構(gòu)不用納稅，其次，在稅法上明確了科研機構(gòu)（包括官方資助的和非官方的）屬于非盈利機構(gòu)范疇不用納稅。實際操作中，堅持兩條原則：一是實質(zhì)重于形式原則，即研究機構(gòu)只有真正從事科研活動，并且不以盈利為目的的才能獲得非盈利機構(gòu)的資格，享受免稅待遇；二是收入相關原則，即科研機構(gòu)獲得的收入只有嚴格用于科學研究，才能享受免稅優(yōu)惠。

　?。ǘ?對企業(yè)研究開發(fā)費用實行稅收優(yōu)惠

　　鑒于R&D投入與企業(yè)開發(fā)產(chǎn)品、提高市場競爭力有關，美國為鼓勵企業(yè)增加R&D投入，把R&D投入與一般性投資區(qū)分開，實行“費用扣除”和“減免所得稅”的雙重優(yōu)惠。企業(yè)R&D費用可選擇兩種方法扣除：一是資本化，采取類似折舊的辦法逐年扣除，扣除年限一般不少于5年，用于軟件的費用可縮短到 3年；二是在R&D費用發(fā)生當年作一次性扣除。作為鼓勵措施，企業(yè)R&D費用按規(guī)定辦法計算新增部分，其 20%可直接沖減應納所得稅額。若企業(yè)當年沒有盈利，或沒有應納所得稅額，則允許的減免稅額和R&D費用扣除可往前追溯3年，往后結(jié)轉(zhuǎn)7年，其中費用扣除最長可順延15年。

　　二、美國發(fā)展高新技術產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策的主要經(jīng)驗

　?。ㄒ唬?采用普遍非專項補貼的稅收優(yōu)惠方式

　　美國為了全力推進高新技術產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，采取了減免稅、費用扣除、投資抵免、加速折舊四項措施，這些稅收優(yōu)惠方式是普遍的，即不限定只有軟件行業(yè)或生物技術等特定行業(yè)的企業(yè)才能享受這些優(yōu)惠政策，傳統(tǒng)行業(yè)中的R&D同樣可以依法享受美國高新技術產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策。這一條在WTO反專項補貼協(xié)議背景下顯得尤為重要。另外美國對高新技術企業(yè)尤其是新興企業(yè)都提供稅收優(yōu)惠，但一般通過對小型企業(yè)稅收優(yōu)惠的方式來實現(xiàn)，雖然目標是促進新興創(chuàng)業(yè)企業(yè)尤其是科技型創(chuàng)業(yè)企業(yè)發(fā)展，但沒有直接采用高新技術企業(yè)的方式，從而不違反WTO專項性補貼限制原則。

　?。ǘ┒愂諆?yōu)惠與政府導向相協(xié)調(diào)

　　美國每項稅收優(yōu)惠政策的出臺過程實質(zhì)上是向市場傳遞明確信號的過程，然后由市場引導企業(yè)的投資行為，按稅收優(yōu)惠的方向進行，從而形成了“政策調(diào)控市場，市場引導企業(yè)”的有效優(yōu)惠機制，推動了美國高新技術產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

　　（三） 事前扶持和事后鼓勵并用

　　高新技術企業(yè)從創(chuàng)辦到成熟大體可以分為：播種期、創(chuàng)建期、成長期和成熟期。投資強度逐級遞增，而投資風險卻呈逐級下降的態(tài)勢。美國在播種期和創(chuàng)建期，稅收優(yōu)惠側(cè)重于事前扶持；而在成長期和成熟期，稅收優(yōu)惠的重點則更傾向事后鼓勵。事前扶持突出地表現(xiàn)為政府與企業(yè)共擔風險，如美國為鼓勵企業(yè)增加R&D投入，把R&D投入與一般性投資區(qū)分開，實行“費用扣除”和“減免所得稅”的雙重優(yōu)惠；而事后鼓勵的意義則體現(xiàn)在政府與企業(yè)對所得的分割與讓渡，如科研機構(gòu)作為非盈利機構(gòu)可以免征各項稅收。事前扶持與事后鼓勵并用、以事前扶持為主，是美國促進高新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策的成功經(jīng)驗之一。

　?。ㄋ模?科學地選擇優(yōu)惠對象

　　美國稅收優(yōu)惠政策的選擇和實施是嚴格按照國家高新技術產(chǎn)業(yè)政策進行的， 如投資抵免根據(jù)不同時期刺激經(jīng)濟發(fā)展的需要多次取消和重新實行或調(diào)整，妥善解決優(yōu)惠方式多樣化和優(yōu)惠方向合理化的問題。

　?。ㄎ澹?加強稅收優(yōu)惠成本控制與效益考核的管理

　　為了有效地防止稅收優(yōu)惠支出額度和支出方向的失控，美國政府建立規(guī)范的稅式支出預算，并對資助的項目進行成果鑒定，對其經(jīng)濟與社會效益進行預算和考核，連同稅式支出成本的估價，一同附于年度預算報表之后。這樣既能有效地控制稅收優(yōu)惠的規(guī)模和方向，又能很好地把握稅收優(yōu)惠的成本和效益，從而可以更好地發(fā)揮稅收優(yōu)惠政策對高新技術產(chǎn)業(yè)的積極作用。

　　三、我國現(xiàn)行支持高新技術發(fā)展稅收優(yōu)惠政策存在的問題

　　20世紀80年代以來，我國政府特別重視高新技術產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，相繼制定了一系列旨在促進高新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策。我國對高新技術產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠政策十分龐雜，但主要集中在所得稅類、流轉(zhuǎn)稅類。并且我國目前的政策是針對特定行業(yè)或區(qū)域制定的。這是我國現(xiàn)行高新技術產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策的一大特點。對比中美高新技術產(chǎn)業(yè)稅收政策，兩國對高新技術產(chǎn)業(yè)都實行了包括減免稅、費用扣除、投資抵免、加速折舊在內(nèi)的四項措施，且兩國的稅收優(yōu)惠都主要集中在所得稅方面。應該肯定，我國政府實施的稅收優(yōu)惠政策客觀上有效地促進了我國高新技術企業(yè)的發(fā)展。但對照美國的成功經(jīng)驗，我們也清醒地認識到，隨著技術的高速發(fā)展和中國加入WTO，我國稅收優(yōu)惠措施在促進高新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面存在的問題不容忽視。

　?。ㄒ唬?稅收優(yōu)惠政策缺乏系統(tǒng)性和現(xiàn)實性

　　首先，我國稅收優(yōu)惠政策只是對已形成科技實力的高新技術企業(yè)以及已享有科研成果的技術性收入實行優(yōu)惠，對技術落后、急需進行技術更新的企業(yè)以及正在進行科技開發(fā)的活動缺少鼓勵措施。使企業(yè)只關心科技成果的應用，而不注重對科技開發(fā)的投入。其次，我國所得稅減免只對有應稅所得的盈利企業(yè)適用，虧損企業(yè)無法享受。以江西省為例，截至2002年底，共認定高新區(qū)內(nèi)、區(qū)外高新技術企業(yè)246家，2002年只有25家享受到稅收減免。最后，從投產(chǎn)年度開始兩年內(nèi)免征所得稅沒有實際意義，有違利用優(yōu)惠政策扶植高科技企業(yè)發(fā)展的初衷。對許多高新技術企業(yè)來說，免稅期并沒有帶來實質(zhì)性好處，充其量是給投資者發(fā)出了“有利的信號”。

　?。ǘ┻^多地出于財政收入上的考慮，致使高新技術產(chǎn)業(yè)稅收政策的動作不大、力度不夠

　　以增值稅為例，我國當前實行的是生產(chǎn)型增值稅。隨著我國必須用先進技術改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，盡快促進產(chǎn)業(yè)升級的緊迫性的不斷增強，現(xiàn)行生產(chǎn)型增值稅的弊端也越來越明顯地表現(xiàn)出來。因為高新技術產(chǎn)業(yè)的興起與迅猛發(fā)展，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的加速改造與技術升級，使資本有機構(gòu)成大大提高，資本投入費用大增，外購資本品（包括無形資產(chǎn)）的數(shù)量、比重及其所含的增值稅也就相應增加。這樣，生產(chǎn)型增值稅就必然使企業(yè)對外購資本品重復征稅的問題顯得越來越突出，不僅增加了企業(yè)稅負，客觀上還減少了企業(yè)的可支配收入及用于科技開發(fā)、技術進步方面的資金投入，而且也在一定程度上挫傷了企業(yè)提高經(jīng)濟效益、改善經(jīng)營管理、進行技術升級和技術創(chuàng)新的積極性與主動性。

　?。ㄈ┒愂諆?yōu)惠以所得稅為主，對促進高新技術產(chǎn)業(yè)的力度有限

　　我國的稅制結(jié)構(gòu)名義上是流轉(zhuǎn)稅和所得稅并重的雙主體稅制結(jié)構(gòu)，但實際上是以流轉(zhuǎn)稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)，所得稅在稅制結(jié)構(gòu)中只處于次要地位。而現(xiàn)行稅收優(yōu)惠，主要集中在所得稅。由于受企業(yè)經(jīng)濟效益的影響，所得稅優(yōu)惠政策對促進企業(yè)科技進步的作用十分有限，難以適應知識經(jīng)濟的需要。

　　（四）區(qū)域稅收優(yōu)惠強于產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠，不能體現(xiàn)我國的產(chǎn)業(yè)政策方向

　　我國現(xiàn)行的高新技術稅收優(yōu)惠主要體現(xiàn)在經(jīng)濟特區(qū)、某些經(jīng)濟欠發(fā)達省區(qū)、經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)和高科技園區(qū)內(nèi)稅收優(yōu)惠政策中。區(qū)域優(yōu)惠明顯而全國范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠較少。在經(jīng)濟發(fā)展初期，區(qū)域稅收優(yōu)惠政策可以起到先導性、示范性、集聚性和輻射性的作用，可以在短期內(nèi)吸引資金流向高科技產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠的地區(qū)，建立起高新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展的區(qū)域環(huán)境。但是，區(qū)域科技優(yōu)惠會造成區(qū)域內(nèi)外的稅收區(qū)別待遇，造成高新技術企業(yè)紛紛擠進開發(fā)區(qū)，甚至在開發(fā)區(qū)內(nèi)進行假注冊，有悖于促進科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初衷。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，單純的特區(qū)、開發(fā)區(qū)、高科技園區(qū)的科技稅收優(yōu)惠已不能體現(xiàn)我國的產(chǎn)業(yè)政策方向，影響了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

　?。ㄎ澹﹥?yōu)惠形式多為直接優(yōu)惠，影響高新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展

　　我國目前的稅收優(yōu)惠多為直接優(yōu)惠，對高新技術產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠限于低稅率和稅額的定期減免，強調(diào)的是事后的利益讓渡，對于引導企業(yè)事前進行技術改革和科研開發(fā)的作用較弱。稅收間接優(yōu)惠主要表現(xiàn)為對企業(yè)稅基的減免，強調(diào)的是事前的調(diào)整，通過對高新技術產(chǎn)業(yè)的固定資產(chǎn)實行加速折舊、對技術開發(fā)基金允許稅前列支以及高新技術產(chǎn)業(yè)企業(yè)可享受投資抵免等措施來調(diào)低稅基。它可以激勵企業(yè)采用先進技術和加強科技開發(fā)來享受相應的稅收優(yōu)惠，達到國家產(chǎn)業(yè)升級和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的目的。在我國企業(yè)所得稅法和企業(yè)財務制度中，雖也規(guī)定企業(yè)可以申請實行加速折舊，但有較多限制，且并不直接針對高新技術方面的設備。

　　（六） 具體優(yōu)惠措施不符合WTO補貼與反補貼規(guī)則

　?、儆秩畿浖图呻娐菲髽I(yè)銷售自行開發(fā)的軟件產(chǎn)品增值稅實際稅負超過3%、集成電路實際稅負超過6%的部分即征即退，進口自用設備等免征進口環(huán)節(jié)增值稅的優(yōu)惠政策同樣有悖于補貼專項性限制原則，如果涉及產(chǎn)品出口，必然面臨黃燈條款的約束。以上政策（類似政策）需要適當進行修改調(diào)整。要么逐步將其取消，要么根據(jù)國家財力狀況普遍化。

　　四、促進我國高新技術發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策建議

　　（一）建立符合WTO要求的技術創(chuàng)新和高新技術產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠體系

　　按照WTO《補貼與反補貼措施協(xié)議》規(guī)定，國家對基礎性研究的資助不在限制之列，對產(chǎn)業(yè)（基礎）研究和前競爭開發(fā)（產(chǎn)業(yè)應用）活動不超過合法成本的75%和50%的補貼為不可控告補貼。協(xié)議允許支持R&D的方式包括政府稅收減免。按照協(xié)議精神，應該將政府對技術創(chuàng)新的支持定位于產(chǎn)業(yè)研究和前競爭開發(fā)階段，在不違反或雖然有所違反但不引起起訴的前提下，進一步加大政策優(yōu)惠的力度和優(yōu)惠政策的覆蓋面，將產(chǎn)業(yè)基礎研究、產(chǎn)業(yè)應用研究開發(fā)稅收優(yōu)惠作為高新技術發(fā)展政策的一個重要環(huán)節(jié)。同時，逐步將稅收優(yōu)惠的重心轉(zhuǎn)移到創(chuàng)新孵育體系和高新技術成果產(chǎn)業(yè)化支持體系方面來，建立起比較符合國際規(guī)范和WTO要求的稅收優(yōu)惠體系。即對現(xiàn)行的高新技術區(qū)域稅收優(yōu)惠政策加以改革，使之逐步擴大到以高新技術企業(yè)為主的所有的小型創(chuàng)業(yè)企業(yè)，既不以園區(qū)內(nèi)外為限，也不以產(chǎn)業(yè)技術含量為界，使其成為普遍化的稅收優(yōu)惠政策，實現(xiàn)政策優(yōu)惠著力點從區(qū)域政策、產(chǎn)業(yè)政策向普遍優(yōu)惠政策的轉(zhuǎn)移。

　　考慮到風險投資基金將是高新技術產(chǎn)業(yè)公司重要的股權(quán)性資金支持方式，為了促進創(chuàng)業(yè)資本的發(fā)展，國家可以在稅收政策方面給予其適當?shù)膬?yōu)惠。與風險投資基金一樣，以高新技術創(chuàng)業(yè)企業(yè)為主要服務對象的股票市場也需要稅收優(yōu)惠，應在證券交易稅方面及即將建立的創(chuàng)業(yè)板市場給予一定的優(yōu)惠。

　　（二）實行以直接優(yōu)惠與間接優(yōu)惠相結(jié)合，以間接優(yōu)惠為主的稅收激勵政策

　　由于稅收直接優(yōu)惠的局限性，包括美國在內(nèi)的世界許多國家的稅收優(yōu)惠已普遍轉(zhuǎn)向能促進企業(yè)進行科技開發(fā)和技術革新的間接優(yōu)惠上來。間接優(yōu)惠的使用范圍廣泛，有助于引導企業(yè)選擇合適的投資方向，實現(xiàn)企業(yè)在產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品上的科學調(diào)整與健康發(fā)展。從我國來講，高新技術產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要國家的大力支持，為防止企業(yè)的短期行為，我們應該減少直接優(yōu)惠，增加間接優(yōu)惠，走直接優(yōu)惠與間接優(yōu)惠相結(jié)合，以間接優(yōu)惠為主的道路。可以考慮的措施包括：對于高新技術產(chǎn)業(yè)，采取固定資產(chǎn)的加速折舊，并按照國家規(guī)定的技術標準來核定加速折舊的程度；對于高新技術產(chǎn)業(yè)，允許稅前列支一定比例的科研開發(fā)費用和風險準備金，為企業(yè)進行高新技術風險投資分散部分風險。

　?。ㄈ┯杏媱?、分步驟、分階段地實現(xiàn)增值稅轉(zhuǎn)型，為高新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供動力

　　如前所述，生產(chǎn)型增值稅存在的重復征稅問題在高新技術產(chǎn)業(yè)中表現(xiàn)得尤為明顯，加重了高新技術產(chǎn)業(yè)的稅收負擔。又由于購進固定資產(chǎn)的稅金不能抵扣，使高新技術產(chǎn)業(yè)可抵扣稅金較小，影響了企業(yè)投資高新技術產(chǎn)業(yè)的積極性。為了促進高新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展，國家可以考慮在電子信息技術、新材料、生物醫(yī)學、高效農(nóng)業(yè)、航空航天等高新技術產(chǎn)業(yè)率先實行消費型增值稅，并積累經(jīng)驗，為最終全面實現(xiàn)消費型增值稅做好準備。對高新技術產(chǎn)業(yè)實行消費型增值稅應是促進其加快發(fā)展的首選模式。

　　（四）加強高新技術產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠的管理，防止稅收優(yōu)惠泛濫

　　實踐證明，采用稅收優(yōu)惠促進高新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時，必須加強高新技術產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠的管理，以防止稅收優(yōu)惠的濫用給國家?guī)頁p失和造成經(jīng)濟秩序混亂。由于存在非優(yōu)惠范圍內(nèi)的納稅人試圖從稅收優(yōu)惠中獲利，所以，每一項稅收優(yōu)惠政策的出臺，都會給稅收管理帶來一定的困難。因此在對高新技術產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠管理的具體工作中，應嚴格依法辦稅，按照高新技術產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策規(guī)定的優(yōu)惠幅度進行合理優(yōu)惠，杜絕人為降低或抬高優(yōu)惠幅度。地方各級政府不得對科技稅收優(yōu)惠工作進行干預，實現(xiàn)稅務部門職能獨立和依法優(yōu)惠。同時加大對濫用科技稅收優(yōu)惠單位和個人的懲處力度，給高新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供一個公平、有效的稅收環(huán)境。

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