——“強化稅務(wù)監(jiān)控和稽查體系的研究”課題研討會觀點綜述

　　根據(jù)國家稅務(wù)總局、中國稅務(wù)學(xué)會1997年稅收調(diào)研課題的部署，第八課題組“強化稅務(wù)監(jiān)和稽查體系的研究”課題研討會于1997年8月26～28日在貴州省貴陽市召開。參加會議的有貴州、云南、福建、海南、安徽、四川、北京、武漢稅務(wù)學(xué)會和中山大學(xué)等單位。

　　現(xiàn)將研討會的主要觀點綜述如下：

　　一、關(guān)于建立嚴(yán)密的稅務(wù)監(jiān)控體系問題

　　與會代表探討了稅務(wù)監(jiān)控的基本概念。認(rèn)為稅務(wù)監(jiān)控是指國家稅務(wù)機關(guān)根據(jù)稅法規(guī)定和實現(xiàn)稅收征管職能的要求，對納稅人履行納稅義務(wù)的真實、正確、合理、合法進行有序監(jiān)督；對稅收征管活動全過程進行有效控制；對稅務(wù)人員的行政執(zhí)法行為進行有力制約。稅務(wù)監(jiān)控的基本功能是通過開發(fā)、完善征管應(yīng)用系統(tǒng)，把從稅務(wù)登記開始的系列稅收征管活動納入計算機管理，對稅收的現(xiàn)狀、發(fā)展及變化動態(tài)進行監(jiān)督和控制。稅務(wù)監(jiān)控具有層次多、范圍廣、力度強的特點。

　　與會代表深刻分析了強化稅務(wù)監(jiān)控的重大意義，認(rèn)為國務(wù)院辦公廳批轉(zhuǎn)國家稅務(wù)總局《關(guān)于深化稅收征管改革方案》中提出了“建立以計算機網(wǎng)絡(luò)為依托的管理監(jiān)控體系”的要求，這在我國稅收征管歷史上，在中央文件中首次明確提出建立稅務(wù)監(jiān)控體系。這既是對我國稅收征管歷史經(jīng)驗的科學(xué)總結(jié)，又是充分體現(xiàn)了確立新的稅收征管模式的內(nèi)在規(guī)律，適應(yīng)了依法治稅，從嚴(yán)治隊，加強征管，保證征收的客觀需求。強化稅務(wù)監(jiān)控體系是社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，是充分發(fā)揮稅收經(jīng)濟調(diào)節(jié)作用的需要，是實現(xiàn)兩個轉(zhuǎn)移的需要，是培養(yǎng)高素質(zhì)的稅務(wù)干部隊伍，促進勤政廉政建設(shè)的需要。

　　與會代表還具體分析了強化稅務(wù)監(jiān)控的現(xiàn)實必要性與重要性，認(rèn)為強化稅務(wù)監(jiān)控，對實踐新時期“法治、文明、公平、高效”的治稅思想極為重要。這是因為稅務(wù)監(jiān)控體系的建立和強化，將逐步改變當(dāng)前稅務(wù)監(jiān)控標(biāo)識不統(tǒng)一，功能不完整，層次不清晰，網(wǎng)絡(luò)不健全的狀況。將在稅務(wù)監(jiān)控的范圍、功能、層次和手段等方面實現(xiàn)四個重大轉(zhuǎn)變：即稅務(wù)監(jiān)控的范圍將由單項監(jiān)控向整體監(jiān)控轉(zhuǎn)變；稅務(wù)監(jiān)控的標(biāo)識將由無序、模糊狀態(tài)向有序透明狀態(tài)轉(zhuǎn)變；稅務(wù)監(jiān)控的內(nèi)容將由淺層向深層轉(zhuǎn)變；稅務(wù)監(jiān)控的手段將由手工低效向科技高效轉(zhuǎn)變。

　　代表們認(rèn)真研究了如何建立一個嚴(yán)密、高效、先進的稅務(wù)監(jiān)控體系問題，認(rèn)為建立科學(xué)嚴(yán)密的稅務(wù)監(jiān)控體系是與新的稅制格局相適應(yīng)，以計算機網(wǎng)絡(luò)為依托的，以稅收征管基本要素為監(jiān)控內(nèi)容的，全方位、多層次、上下結(jié)合，縱橫交叉、內(nèi)外協(xié)調(diào)的體系。為要達到理解的效應(yīng)，研討提出當(dāng)前應(yīng)著力建立和完善四種類型的監(jiān)控機制，作為必達的基礎(chǔ)目標(biāo)，即建立和完善以征管基礎(chǔ)環(huán)節(jié)為監(jiān)控對象的綜合型的集中監(jiān)控機制；建立和完善以重點稅種為監(jiān)控對象的管理型的分項監(jiān)控機制；建立和完善以征、納主體執(zhí)法行為為監(jiān)控對象的法制型的分層監(jiān)控機制；建立和完善以部門協(xié)調(diào)為監(jiān)控樞紐的保障型的雙向監(jiān)控機制。

　　代表們認(rèn)為，要充分發(fā)揮稅務(wù)監(jiān)控機制的整體效應(yīng)和保證其有效運作，需要有相應(yīng)的條件和措施：即健全的納稅監(jiān)控組織機制，規(guī)范的稅收執(zhí)法監(jiān)控制度和科學(xué)的稅務(wù)監(jiān)控手段。計算機作為強化稅務(wù)監(jiān)控的重要依托，當(dāng)前迫切需要強化功能，完善網(wǎng)絡(luò)，配足硬件，提高技能。

　　二、關(guān)于建立嚴(yán)密的稅務(wù)稽查體系問題

　　代表們在討論中認(rèn)為，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，經(jīng)濟成份趨向多元化，征納雙方保護稅收和流失稅收的矛盾將更加突出。而經(jīng)營方式的多樣性與個人收入渠道的多元化更增加了稅收的征管難度，使稅款流失變得更加容易。為了最大限度地減少稅款流失，必須建立科學(xué)嚴(yán)密的稽查體系。

　　與會代表認(rèn)為建立嚴(yán)密的稅務(wù)稽查體系是充分發(fā)揮稅收職能的內(nèi)在要求，是新稅制實施的有力保障，是保證稅收工作的重要支柱，也是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟新形勢的需要，是促進廉政建設(shè)的有效措施。

　　代表們在討論中認(rèn)為，隨著征管改革的深化，稅務(wù)稽查從組織機制到稽查方式有一定的基礎(chǔ)，工作中取得了很大的成績。反映在：稅務(wù)稽查機構(gòu)從無到有，稽查工作由弱到強；稅務(wù)稽查的職責(zé)逐步擴大并日益規(guī)范；稅務(wù)稽查的地位和作用日益突出；稅務(wù)稽查的質(zhì)量逐年提高。

　　代表們認(rèn)為雖然稅務(wù)稽查工作在不同方面取得了很大成績，但從總體來看，目前與其在稅務(wù)工作中所處的地位還不相稱，在某些方面存在一些不容忽視的問題，主要反映在：

　　1.稅務(wù)稽查的剛性和力度不夠，“以補代罰”、“以罰代刑”的現(xiàn)象影響了稽查工作的震懾作用。

　　2.稽查機構(gòu)的設(shè)置不統(tǒng)一，稽查專業(yè)人員匱乏，素質(zhì)不高。

　　3.稽查工作的職權(quán)范圍不明確，稽查程序不合理、不規(guī)范。

　　4.稽查裝備落后，辦案經(jīng)費不能保證。

　　還有的代表認(rèn)為，完整的稅務(wù)稽查體系尚未建立起來，稅務(wù)稽查職能不夠明確；稽查執(zhí)法缺乏明確的法律，使稽查工作難以產(chǎn)生應(yīng)有的社會效應(yīng)；稅務(wù)稽查缺乏獨立行使稽查權(quán)的權(quán)力和手段；稅務(wù)稽查工作的監(jiān)督制約機制和競爭激勵機制尚未形成。

　　代表們認(rèn)為，要健全稽查運行機制，當(dāng)前應(yīng)著重構(gòu)建與完善稽查組織體系，健全稽查制度，改革稽查方式，提高稽查工作效率，建立司法保障體系和加強稅務(wù)稽查隊伍。

　　1.確保稽查工作有序運轉(zhuǎn)的組織體系的構(gòu)建。要從上到下建立一個上下貫通，信息靈敏，統(tǒng)一指揮，令行禁止的稅務(wù)稽查組織體系；應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)的具體實際情況，遵循稅務(wù)稽查的基本任務(wù)，堅持“精簡效能”的原則，科學(xué)合理地設(shè)置稅務(wù)稽查機構(gòu)。有三種觀點：一種觀點認(rèn)為稅務(wù)稽查的組織形式大體上分為一級稽查和雙層稽查兩類。對管轄區(qū)域范圍較廣，稅源較為分散的稅務(wù)機構(gòu)，如大量的小城市、大中城市的區(qū)稅務(wù)局和縣稅務(wù)局，在縣（市）設(shè)稅務(wù)稽查局，內(nèi)部設(shè)立選案科、稽查科、審理科、執(zhí)行科和負責(zé)轄區(qū)內(nèi)稽查工作的業(yè)務(wù)組織與指導(dǎo)，各征收分局和農(nóng)村中心稅務(wù)所鑒于其職能已發(fā)生變化，可改設(shè)為稽查分局。第二種觀點認(rèn)為改變多頭重復(fù)檢查的現(xiàn)狀，減輕納稅人負擔(dān)，降低稽查成本，為此建議：①實行國、地稅務(wù)局定期聯(lián)合稽查制，對共管戶列出詳細的稽查計劃，由兩局稽查人員共同組成檢查組，對納稅人按各自的重點開展稽查工作。②在一個稅務(wù)管轄區(qū)域內(nèi)只設(shè)立一個相對獨立的稽查機構(gòu)。稅務(wù)稽查從目前國、地稅務(wù)局分離出來，以突出重點稽查的功能，形成獨立的稅務(wù)稽查體系，由國家稅務(wù)總局的稽查機構(gòu)垂直管理。第三種觀點認(rèn)為，理想的稅務(wù)稽查組織模式應(yīng)是自上而下地逐級單獨設(shè)立稽查機構(gòu)并實現(xiàn)稽查機構(gòu)與征管機構(gòu)的徹底分離，成為獨立執(zhí)法主體。

　　全國、省、地稽查組織模式。全國、省、地稽查組織對內(nèi)行使稽查管理職能，對外稱稽查局（分局）。

　　省轄市稽查組織模式。由市局設(shè)立一套單獨的稅務(wù)稽查機構(gòu)，對市區(qū)所有納稅人進行檢查，實現(xiàn)稽查機構(gòu)與征管機構(gòu)徹底分離。

　　縣（市、區(qū)）稽查組織模式。建立縣（市、區(qū)）稅務(wù)局、稅務(wù)分局雙層稽查組織體系，縣、區(qū)分局一級稽查機構(gòu)主要負責(zé)根據(jù)選案結(jié)果進行的日?；楹鸵话銓ｍ棛z查；市一級稽查機構(gòu)側(cè)重于大案要案和重大舉報案件的稽查以及全市稽查工作的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。對稽查機構(gòu)實行雙重體制：即在人事、經(jīng)費、業(yè)務(wù)上實行垂直領(lǐng)導(dǎo)；黨務(wù)、紀(jì)檢由當(dāng)?shù)囟悇?wù)局領(lǐng)導(dǎo)，使稅務(wù)稽查真正成為征管格局中獨立的體系。

　　2.建立和健全科學(xué)嚴(yán)密的稅務(wù)稽查制度。有的代表建議：首先，由國家制定頒發(fā)《稅務(wù)稽查條例》，從法律法規(guī)上明確稅務(wù)稽查的地位和作用。其次，制定全國統(tǒng)一的《稅務(wù)稽查機構(gòu)管理辦法》，以明確執(zhí)法主體。在此基礎(chǔ)上，制定稅務(wù)稽查工作基本的行為規(guī)范，如：稅務(wù)稽查人員崗位目標(biāo)管理制度，稅務(wù)違法案件舉報管理辦法，稅務(wù)稽查回避制度，稅務(wù)稽查工作實施細則，稅務(wù)稽查對象分析選案標(biāo)準(zhǔn)，稽查檔案管理制度，清算報告制度，稅務(wù)稽查成果分析使用制度，稅務(wù)稽查執(zhí)法檢查制度，稅務(wù)稽查與稅務(wù)申報、稅務(wù)代理銜接辦法，稅務(wù)稽查審理制度，稽查工作廉政紀(jì)律，納稅人稅務(wù)違章處罰制度等，使之有章可循，有規(guī)可依，防止稅務(wù)稽查工作的隨意性和盲目性。還有的代表提議，規(guī)范科學(xué)的工作制度包括：①制訂稽查計劃制度；②建立人機結(jié)合的稅務(wù)稽查選案制度；③確定形式多樣的查案實施制度。如：建立日常性的案頭查案制度；積極推行調(diào)賬查案制度；完善實地查案制度，這三種查案方式在實際操作運用時，應(yīng)根據(jù)不同案情線索及違章的性質(zhì)具體去確定；④實行稽查與審理分離制度；⑤建立權(quán)威、及時、高效的結(jié)案執(zhí)行制度。

　　3.改革稽查方式，提高稽查工作效率。有的代表在討論中提出，改革稽查方式必須實現(xiàn)稽查職能的兩個轉(zhuǎn)變，就是由舊體制下組織收入型向管理監(jiān)督型轉(zhuǎn)變。由粗放分散型向重點集中型轉(zhuǎn)變。要使稽查工作真正起到“重中之重”的作用，必須達到“四化”目標(biāo)：①日?；槌绦蚧?。認(rèn)真落實總局制定的《稅務(wù)稽查工作規(guī)程》，結(jié)合實際制定具體的實施辦法和貫徹意見，尤其是要開發(fā)、運用計算機選案查案結(jié)案的程序。②違章處理法制化。在案件處理上一定要以法律法規(guī)和規(guī)章為依據(jù)，做到定性準(zhǔn)確，為此，要建立專家咨詢制和案件處罰責(zé)任追究制。還有代表提出要建立相互制約機制，加強部門之間的監(jiān)督，完善稽查內(nèi)設(shè)機構(gòu)，建立內(nèi)在制約機制：一是實行稽查與稅款收繳分離制度；二是稽查的處理結(jié)果公開；三是稽查工作的選案、稽查、審理、執(zhí)行分別設(shè)立工作部門，做到選案不查案，查案不審案，審案不執(zhí)行。③文書使用規(guī)范化。日常的稅收稽查除了統(tǒng)一印刷并使用《稅收征管法》和國家稅務(wù)總局下發(fā)的有關(guān)執(zhí)法程序已統(tǒng)一的21種執(zhí)法文書外，還應(yīng)結(jié)合實際需要，制定保證稽查工作正常運行的執(zhí)法文書。④稽查手段現(xiàn)代化。必須給稽查機構(gòu)配備現(xiàn)代化的交通通訊、調(diào)查取證、自我保護等方面的裝備和必要的經(jīng)費，加快稽查裝備的現(xiàn)代化進程。通過使用現(xiàn)代化手段，提高稽查快速反應(yīng)能力和效率。

　　4.建立提高稽查工作效率的情報網(wǎng)絡(luò)。稅務(wù)稽查情報收集是選案的基礎(chǔ)，只有充分收集占有納稅人有關(guān)稅收的資料確定的稽查對象才更準(zhǔn)確，因而收集稽查情報、信息儲存于資料庫就成為一件必要的工作。

　　稅務(wù)稽查情報網(wǎng)絡(luò)的情報來源及其建設(shè)可以從以下幾方面著手：①納稅人納稅資料收集；②群眾舉報資料收集；③利用大眾傳媒收集；④建立稅務(wù)系統(tǒng)與社會有關(guān)部門的信息網(wǎng)絡(luò)。⑤稅務(wù)代理和稅務(wù)咨詢等中介機構(gòu)提供的信息。逐步形成各級、各地稅務(wù)機關(guān)、行業(yè)主管部門、社會相關(guān)部門三者聯(lián)合，三位一體的點、線、面相結(jié)合，全方位、高效率的信息情報網(wǎng)絡(luò)。

　　5.建立獨立的稅務(wù)司法保障體系。稅收司法保障體系便于稽查、檢查、審判、執(zhí)法等環(huán)節(jié)在內(nèi)的密切配合，協(xié)同作戰(zhàn)，使稅務(wù)稽查充分發(fā)揮其監(jiān)督懲處、教育和保障收入職能。

　　6.要建立一支政治素質(zhì)好，工作責(zé)任心強的稽查隊伍。稽查干部要有較寬的知識面和較強的處理問題的能力。能操作和使用現(xiàn)代化的稽查設(shè)備和工具。為此，要加強稽查人員的培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)技能，建立稽查人員的等級制和激勵機制，提高稽查人員的整體素質(zhì)。

　　三、加強稅源監(jiān)控與分析問題

　　與會代表認(rèn)為：稅源監(jiān)控是對稅收收入來源的監(jiān)督與控制。監(jiān)控的主體，不僅包括各級稅務(wù)機關(guān)，也包括與稅源相關(guān)的政府職能部門、社會組織機構(gòu)。監(jiān)控的對象，不僅包括納稅人，也包括稅收委托代征責(zé)任人、代扣代繳義務(wù)人。

　　研討會上，代表們就稅源監(jiān)控分析了當(dāng)前存在的主要問題：①在認(rèn)識上不重視，存在著完成了任務(wù)就萬事大吉的思想；②在監(jiān)控環(huán)節(jié)上出現(xiàn)疏漏，導(dǎo)致稅收流失；③在監(jiān)控手段上，系統(tǒng)內(nèi)的計算機運用網(wǎng)絡(luò)化，智能化水平低，更沒有深入監(jiān)控納稅人的稅收狀況；④在監(jiān)控機構(gòu)上，稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部缺乏協(xié)調(diào)，各環(huán)節(jié)進行稅源分析處理尚無專業(yè)職能部門；⑤在配套環(huán)節(jié)上，外部與經(jīng)濟稅源關(guān)系密切的部門當(dāng)前還無法為稅源的監(jiān)控提供有力的支持。對加強稅務(wù)監(jiān)控的措施及對策有的代表提出：

　　1.改進宣傳普及稅法的方式和手段，每年的稅收“宣傳月”利用納稅人正反典型材料，通過新聞媒體，走進千家萬戶，使納稅人在思想上從過去的“納稅光榮，偷稅可恥”轉(zhuǎn)到“納稅是義務(wù)，偷稅是違法”上，造成遵章納稅的大氣候，減少稅源流失。

　　2.嚴(yán)密征管環(huán)節(jié)，建立以規(guī)模化、廣域化的計算機網(wǎng)絡(luò)為依托的征管系統(tǒng)，與有關(guān)部門聯(lián)網(wǎng)，形成嚴(yán)密的稅源監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)。通過采集、處理、統(tǒng)計、分析稅收數(shù)據(jù)信息，以及將歷史和現(xiàn)在相比較的統(tǒng)一預(yù)測模型及相應(yīng)的智能分析系統(tǒng)，將納稅人的生產(chǎn)、經(jīng)營以及納稅情況，置于監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)中，從而為制定組織收入措施，實施稽查選案、統(tǒng)計分析和制定收入計劃等提供科學(xué)的依據(jù)。

　　3.借鑒國外經(jīng)驗，建立健全納稅人識別號制度和稅源信息報告制度，納稅人到銀行存款、購買股權(quán)，進行股票交易以及受雇就業(yè)等都得提供和使用納稅號，實行源泉控稅，同時建立稅源信息報告制度，要求所有支付款項給納稅人的單位都要定期向稅務(wù)機關(guān)報送有關(guān)信息。

　　4.為提高稅源監(jiān)控的效率，應(yīng)成立專門的機構(gòu)并配備專業(yè)人員對稅源信息進行綜合分析，處理、預(yù)測，并協(xié)調(diào)稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部的各個監(jiān)控環(huán)節(jié)和外部與銀行、工商、海關(guān)等同稅源關(guān)系密切的各部門的關(guān)系。

　　5.根據(jù)稅源實際制定稅收收入計劃，克服過去“以支定收”層層加碼，依任務(wù)治稅的作法，根除違背市場經(jīng)濟規(guī)律的指定性收入計劃，建立起科學(xué)的高效的稅源監(jiān)控機制，做到依法治稅，把評價稅收工作好壞的主要標(biāo)準(zhǔn)，從是否完成任務(wù)轉(zhuǎn)移到是否依法治稅上來。

　　四、關(guān)于建立與征管模式相適應(yīng)的組織體系問題

　　有的代表認(rèn)為，建立適應(yīng)新的征管機制的組織體系，應(yīng)做好以下兩方面的工作：一要科學(xué)設(shè)置稅務(wù)機構(gòu)，調(diào)整充實一線力量。具體意見是：省、地市級稅務(wù)機關(guān)的機構(gòu)改革必須與征管改革統(tǒng)一規(guī)劃，同步實施，以求得權(quán)責(zé)清晰，上下理順；縣（市、區(qū)）級稅務(wù)機關(guān)的職能主要是征收，其次是管理，必須把縣、市、區(qū)的稅務(wù)機關(guān)調(diào)整為申報征收、管理服務(wù)、稅務(wù)稽查相結(jié)合的新格局；縣以下的分局（所）應(yīng)按經(jīng)濟區(qū)劃調(diào)整征收網(wǎng)點。國稅機構(gòu)應(yīng)設(shè)在“兩稅”相對集中、交通便利、輻射面廣的中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)。各級機構(gòu)都要充實一線力量，做到分工明確、運行高效、保障有力。二要合理劃分職責(zé)，實行專業(yè)化管理。在征管改革中，無論機制、模式、手段、機構(gòu)都需要人去運作，征管改革的目標(biāo)最終能否實現(xiàn)，取決于人這個決定因素，因此必須建立嚴(yán)格的崗位職責(zé)，突出“競爭”機制，實行“考試合格，持證上崗”的競聘和交流輪換制度，形成一個“能者上，平者讓，庸者下”的新型干部任用機制，形成一支政治堅定、作風(fēng)過硬，紀(jì)律嚴(yán)明、業(yè)務(wù)熟練、文明服務(wù)的稅務(wù)干部隊伍。對于如何搞好優(yōu)化服務(wù)，代表們認(rèn)為首先要提高思想認(rèn)識，稅務(wù)機關(guān)是國家的經(jīng)濟執(zhí)法機關(guān)，是政府形象的有機組成部分，依法征稅的過程也是提供服務(wù)的過程，服務(wù)質(zhì)量的好壞，代表著政府在人民群眾中的形象。為了保證稅務(wù)規(guī)范化服務(wù)落實到位，優(yōu)化稅收服務(wù)，構(gòu)造監(jiān)督機制，必須建設(shè)好辦稅服務(wù)廳。努力做到：申報征收要集中化，基礎(chǔ)管理要標(biāo)準(zhǔn)化，納稅服務(wù)要規(guī)范化，稅務(wù)稽查要專業(yè)化，計算機應(yīng)用要網(wǎng)絡(luò)化，廉政監(jiān)督要制度化。

　　總之，建立與征管模式相適應(yīng)的組織體系，必須深刻認(rèn)識，稅務(wù)機構(gòu)是稅收征管的載體，機構(gòu)改革是征管改革的重要組成部分，模式的改變必須與機構(gòu)改革同步進行。