國(guó)家稅務(wù)總局日前在廣州召開(kāi)2008年UNDP（聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署）稅收管理國(guó)際研討會(huì)。這次研討會(huì)以變革管理體制，提高征管能力為主題。來(lái)自國(guó)際貨幣基金組織和瑞典稅務(wù)局的四位專家，在會(huì)上詳細(xì)講授了“戰(zhàn)略規(guī)劃－風(fēng)險(xiǎn)管理－績(jī)效評(píng)估”管理理論，并介紹了歐美等主要國(guó)家的實(shí)踐案例。國(guó)家稅務(wù)總局副局長(zhǎng)宋蘭出席研討會(huì)并指出，“戰(zhàn)略規(guī)劃－風(fēng)險(xiǎn)管理－績(jī)效評(píng)估”管理理論經(jīng)西方國(guó)家反復(fù)實(shí)踐，證明是行之有效的。我們學(xué)習(xí)這一理論，不僅是要掌握這種先進(jìn)的管理方法，更重要的是要增強(qiáng)稅收管理的意識(shí)，不斷提高稅收征管的水平。

　　戰(zhàn)略規(guī)劃：告訴員工目標(biāo)

　　“沒(méi)有行動(dòng)的理想只是夢(mèng)想，沒(méi)有理想的行動(dòng)不過(guò)是耗費(fèi)時(shí)間。有了理想并采取行動(dòng)，才能帶來(lái)真正的變化?！闭劶盀楹我M(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃時(shí)，國(guó)際貨幣基金組織專家戴爾。哈特女士如是說(shuō)。在美國(guó)國(guó)內(nèi)收入局供職37年，戴爾。哈特并不諱言在戰(zhàn)略管理上美國(guó)國(guó)內(nèi)收入局曾走過(guò)的彎路。她說(shuō)，如果你在十幾年前問(wèn)一個(gè)美國(guó)國(guó)內(nèi)收入局的職員，他們?cè)趹?zhàn)略管理方面具體做了些什么，他們可能不能馬上回答出來(lái)。他們可能會(huì)從抽屜的底下翻出一個(gè)制作得非常精美的文件，上面寫(xiě)著作為一個(gè)稅務(wù)人員、作為稅務(wù)機(jī)關(guān)需要做些什么。但是，大家并沒(méi)有真正照著這個(gè)規(guī)劃去做。那時(shí)候，他們主要的精力都放在一些短期的目標(biāo)上，盡量采取最有效率的方式，在最短的時(shí)間內(nèi)征收最多的稅款。

　　大量納稅人的抱怨和國(guó)會(huì)的質(zhì)詢使美國(guó)國(guó)內(nèi)收入局不得不對(duì)自己的工作進(jìn)行審視。戴爾。哈特女士說(shuō)，他們從抽屜深處翻出來(lái)當(dāng)初關(guān)于戰(zhàn)略管理和規(guī)劃方面的文件，發(fā)現(xiàn)那上面實(shí)際上列出了所有正確的事情。但是，當(dāng)時(shí)他們并沒(méi)有對(duì)此給予足夠的重視，同時(shí)也沒(méi)有把它和人員管理的評(píng)估聯(lián)系起來(lái)。這之后，美國(guó)國(guó)內(nèi)收入局對(duì)戰(zhàn)略規(guī)劃和戰(zhàn)略管理的整個(gè)流程進(jìn)行了重組，重新確定了戰(zhàn)略規(guī)劃。戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)際上最主要的作用是讓員工知道他們希望達(dá)到什么樣的目標(biāo)，希望往哪個(gè)方向努力，保證他們的資源按照規(guī)劃分配到重點(diǎn)事項(xiàng)上，并能夠在一個(gè)不斷變化的環(huán)境中保證他們持續(xù)進(jìn)行稅收征管改革。

　　戴爾。哈特指出，“戰(zhàn)略規(guī)劃－風(fēng)險(xiǎn)管理－績(jī)效評(píng)估”管理理論有其嚴(yán)密的內(nèi)在邏輯關(guān)系，其實(shí)質(zhì)就是持續(xù)改進(jìn)的戰(zhàn)略管理。戰(zhàn)略管理的起點(diǎn)是制定戰(zhàn)略規(guī)劃，確定總戰(zhàn)略目標(biāo)和具體戰(zhàn)略目標(biāo)，圍繞戰(zhàn)略目標(biāo)，確定工作重點(diǎn)，明晰工作職責(zé)。然后是實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管理，合理配置資源，減少或消除障礙，實(shí)行過(guò)程控制。最后開(kāi)展績(jī)效評(píng)估，評(píng)估績(jī)效產(chǎn)出，根據(jù)執(zhí)行和評(píng)估出的問(wèn)題，修訂并形成新的戰(zhàn)略規(guī)劃。之后，新一輪的戰(zhàn)略管理重新開(kāi)始，循環(huán)往復(fù)，周而復(fù)始，最終形成一個(gè)持續(xù)改革的、不斷上升的戰(zhàn)略管理。

　　戴爾。哈特介紹了美國(guó)國(guó)內(nèi)收入局進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃的過(guò)程。她說(shuō)，美國(guó)國(guó)內(nèi)收入局為自己確定的使命是：向美國(guó)納稅人提供最優(yōu)質(zhì)服務(wù)，幫助納稅人理解和履行自己的稅務(wù)責(zé)任，并以公正廉潔、公平對(duì)待所有納稅人的方式實(shí)施稅法。為完成這一使命，美國(guó)國(guó)內(nèi)收入局將總的戰(zhàn)略目標(biāo)確立為三項(xiàng)：改進(jìn)納稅服務(wù)，加強(qiáng)稅法的執(zhí)行和通過(guò)稅務(wù)局的人員、程序、技術(shù)來(lái)使其現(xiàn)代化。戴爾。哈特介紹說(shuō)，他們會(huì)將這三項(xiàng)總的目標(biāo)分解成若干具體戰(zhàn)略目標(biāo)。

　　比如改進(jìn)納稅服務(wù)這個(gè)領(lǐng)域，他們?cè)O(shè)定了一些具體的目標(biāo)，如改革公眾可以選擇的服務(wù)類別，幫助所有階層公眾參與稅收工作，簡(jiǎn)化稅收程序等。對(duì)這些具體目標(biāo)，他們也會(huì)一一制定行動(dòng)舉措。比如對(duì)于改革公眾可以選擇的服務(wù)類別這一具體目標(biāo)，他們通過(guò)擴(kuò)展社區(qū)聯(lián)盟和伙伴關(guān)系，給那些在美國(guó)境內(nèi)但是英語(yǔ)水平非常有限的納稅人提供更多的服務(wù)，以滿足他們報(bào)稅的需求，包括如何提高他們的電子報(bào)稅率等。

　　戴爾。哈特說(shuō)，戰(zhàn)略規(guī)劃是宏觀的布局和策劃，戰(zhàn)略目標(biāo)是比較長(zhǎng)遠(yuǎn)的計(jì)劃。戰(zhàn)略目標(biāo)不會(huì)經(jīng)常改變，但是具體戰(zhàn)略計(jì)劃改變的頻率會(huì)高一些。例如在過(guò)去沒(méi)有電子服務(wù)的時(shí)候，美國(guó)國(guó)內(nèi)收入局把電話服務(wù)作為客戶服務(wù)里很重要的目標(biāo)。經(jīng)過(guò)幾年的發(fā)展，電話服務(wù)的質(zhì)量得到了提高，這項(xiàng)服務(wù)就不再作為他們的目標(biāo)之一。目前，電子服務(wù)是他們的目標(biāo)，如果有一天電子報(bào)稅或電子服務(wù)已經(jīng)成為一種慣例了，它也將不再是他們的戰(zhàn)略目標(biāo)。

　　風(fēng)險(xiǎn)管理：防止錯(cuò)誤發(fā)生

　　當(dāng)一個(gè)組織確定了它的戰(zhàn)略目標(biāo)，接下來(lái)要做的就是利用風(fēng)險(xiǎn)管理，更好地達(dá)到這一目標(biāo)。兩位來(lái)自瑞典稅務(wù)局的專家講解了進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理的基本方法。目前在瑞典稅務(wù)局擔(dān)任分析部門(mén)負(fù)責(zé)人的簡(jiǎn)艾瑞克。貝克曼說(shuō)，風(fēng)險(xiǎn)總是不確定的。如果他們已經(jīng)知道一件事情一定會(huì)發(fā)生或者不會(huì)發(fā)生，那它其實(shí)是一個(gè)事實(shí)，而不是風(fēng)險(xiǎn)。稅收風(fēng)險(xiǎn)管理就是通過(guò)對(duì)有可能影響組織收入目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的稅收風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)潛在的可能降低稅收征管能力的障礙，并把這些障礙按影響目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的不同進(jìn)行排序，再有針對(duì)性地采取措施，合理配置資源，清除或繞過(guò)那些稅收管理的障礙，最終實(shí)現(xiàn)既定的稅收征管目標(biāo)。

　　瑞典的風(fēng)險(xiǎn)管理模型共有五個(gè)運(yùn)行步驟：第一，基于目標(biāo)來(lái)確定風(fēng)險(xiǎn)；第二，收集信息，分析風(fēng)險(xiǎn)；第三，進(jìn)行評(píng)估和優(yōu)先排序；第四，針對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)采取一定的行動(dòng)；第五，進(jìn)行評(píng)估和評(píng)價(jià)，也就是評(píng)估針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)所采取的行動(dòng)是否有效。

　　結(jié)合這五個(gè)步驟，簡(jiǎn)艾瑞克。貝克曼介紹了在實(shí)際操作中的具體做法。他說(shuō)，首先要確定風(fēng)險(xiǎn)何在。他們會(huì)羅列所有他們認(rèn)為是風(fēng)險(xiǎn)的事情。比如在稅收登記方面，有些人可能虛報(bào)了信息，而有些人應(yīng)該登記卻沒(méi)有登記。在稅收申報(bào)方面，風(fēng)險(xiǎn)主要是有些納稅人干脆不申報(bào)，有些是不按時(shí)申報(bào)，有些則可能會(huì)少申報(bào)。在瑞典，確定風(fēng)險(xiǎn)的途徑和來(lái)源有很多，最重要的是一線人員的信息。他們每天都在跟不同的納稅人打交道，他們了解納稅人的日常行蹤和審計(jì)情況。局內(nèi)進(jìn)行自由討論的會(huì)議也是一個(gè)好途徑。在會(huì)議中他們互相交換信息，集思廣益，從中獲益。向其他稅務(wù)機(jī)關(guān)學(xué)習(xí)，通過(guò)向別國(guó)取經(jīng)，他們也會(huì)發(fā)現(xiàn)類似的風(fēng)險(xiǎn)。雖然環(huán)境不同，但這些國(guó)家的做法還是有借鑒意義的。另外，他們也會(huì)利用現(xiàn)代的科技，進(jìn)行數(shù)據(jù)挖掘，并可能通過(guò)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)一些新的風(fēng)險(xiǎn)，并確定處理的辦法。簡(jiǎn)艾瑞克。貝克曼說(shuō)，列出了所有的風(fēng)險(xiǎn)之后，他們會(huì)從戰(zhàn)略、戰(zhàn)術(shù)和操作層面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)作不同的確定。在戰(zhàn)略層面，他們會(huì)作一份綜合的風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告，從宏觀角度來(lái)描述所面臨的風(fēng)險(xiǎn)。在戰(zhàn)略層面作了風(fēng)險(xiǎn)的確定之后，他們就會(huì)把納稅人分為幾部分，根據(jù)納稅人的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)，納稅人的相似特征，把納稅人分為不同的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，然后對(duì)不同的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)作出相關(guān)的報(bào)告。同時(shí)他們也可以自下而上來(lái)作風(fēng)險(xiǎn)的確定。比如收集大量單個(gè)納稅人的行為特征，然后上升到一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域，通過(guò)不同的納稅特征，把納稅人分成不同的群組，然后再根據(jù)這些不同的群組特征，將群組提升到戰(zhàn)略的層面作風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。比較而言，自上而下的方法很重要，一定要做，并且不能忽略自下而上的過(guò)程，因?yàn)檫@個(gè)過(guò)程可以提供大量基層的信息，然后不斷地反饋上去。

　　簡(jiǎn)艾瑞克。貝克曼表示，風(fēng)險(xiǎn)分析是一個(gè)將數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總的過(guò)程。他說(shuō)，他們要從比較宏觀的角度，歸納總結(jié)出風(fēng)險(xiǎn)的模式，要看到這種風(fēng)險(xiǎn)模式是比較系統(tǒng)化、有組織的，還是比較隨機(jī)、無(wú)意的。而且他們要分析這種風(fēng)險(xiǎn)背后的原因，以及通過(guò)管理他們能夠進(jìn)行哪方面的預(yù)防。通常一個(gè)問(wèn)題背后的根源并不是一個(gè)，而是多個(gè)。這就意味著如果要解決這個(gè)問(wèn)題，就要對(duì)問(wèn)題的多個(gè)方面進(jìn)行改善。分析過(guò)程之后，下一步要做的是根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重的程度、現(xiàn)有的資源，考慮哪個(gè)風(fēng)險(xiǎn)要進(jìn)行優(yōu)先處理。簡(jiǎn)艾瑞克。貝克曼說(shuō)，在這個(gè)階段他們需要作出一個(gè)決策。首先，他們要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，分析它發(fā)生的可能性，發(fā)生頻率是多少。從長(zhǎng)期的角度來(lái)說(shuō)，這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)對(duì)于稅收收入造成的損失是多少，對(duì)于公眾信心的影響有多大，然后按照優(yōu)先原則進(jìn)行排序。

　　面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，稅務(wù)部門(mén)可以做什么？多次參與歐盟和聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署風(fēng)險(xiǎn)管理項(xiàng)目的瑞典專家萊納特。維特伯格先生說(shuō)，選擇只有三個(gè)：規(guī)避、減少或是接受風(fēng)險(xiǎn)。積極的方法是通過(guò)改變機(jī)制、修改立法、調(diào)整政策規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，減少出錯(cuò)的機(jī)會(huì)，減少無(wú)心的錯(cuò)誤，減少故意的錯(cuò)誤。萊納特。維特伯格說(shuō)，處理風(fēng)險(xiǎn)的目的并不是為了盡可能地發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤，也不是要挖掘什么信息，而是要防止這樣的錯(cuò)誤將來(lái)繼續(xù)發(fā)生。比如，要使納稅人風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)增強(qiáng)，稅務(wù)部門(mén)可以進(jìn)行更多的審計(jì)，然后對(duì)不遵從的人進(jìn)行制裁，實(shí)際上這也是稅務(wù)部門(mén)的傳統(tǒng)做法。但實(shí)踐證明，這個(gè)方法并不是最好的辦法。因?yàn)檫M(jìn)行審計(jì)以后，許多納稅人更加不愿意納稅。他們有一種錯(cuò)覺(jué)，認(rèn)為自己在被審計(jì)之后的一段時(shí)間是真空期，在這段真空期內(nèi)，納稅人會(huì)試圖逃稅。而那些被催繳欠款的納稅人，也本能地想把這筆錢賺回來(lái)，他們會(huì)在未來(lái)一段時(shí)間逃更多的稅。

　　萊納特。維特伯格說(shuō)，現(xiàn)在他們?cè)侔l(fā)現(xiàn)納稅人沒(méi)有遵從，首先考慮的處理方式是他們能用什么辦法來(lái)使這些納稅人將來(lái)變得遵從。目前，瑞典稅務(wù)局在做審計(jì)時(shí)，有權(quán)力翻閱納稅人一年的舊賬，在情況特別嚴(yán)重的情況下，也可以看5年的舊賬?，F(xiàn)在如果他們發(fā)現(xiàn)納稅人一些無(wú)心的失誤，可能會(huì)暫時(shí)放過(guò)納稅人，不對(duì)納稅人采取懲罰性的措施，只是告誡納稅人在未來(lái)要遵從納稅責(zé)任和義務(wù)。但是之后，他們會(huì)定期跟進(jìn)，看一下納稅人有沒(méi)有履行納稅義務(wù)。風(fēng)險(xiǎn)處理的方法有很多不同，稅務(wù)部門(mén)要有機(jī)地結(jié)合這些方法，以一種積極的方法去處理。

　　績(jī)效管理：衡量管理成果

　　當(dāng)一個(gè)組織有了戰(zhàn)略規(guī)劃、行動(dòng)計(jì)劃，還有操作層面實(shí)施的措施，那么業(yè)績(jī)的監(jiān)督和管理是保證其實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)的重要一環(huán)。國(guó)際貨幣基金組織專家指出，所謂績(jī)效評(píng)估管理，就是通過(guò)建立一個(gè)衡量稅收管理結(jié)果、納稅人滿意度和稅務(wù)人員參與度的定量和定性分析指標(biāo)體系，來(lái)評(píng)估稅收征管工作的質(zhì)量和效率。它是對(duì)戰(zhàn)略目標(biāo)執(zhí)行效果的一個(gè)反向?qū)彶?，?jī)效評(píng)估結(jié)果可以作為調(diào)整和優(yōu)化戰(zhàn)略目標(biāo)的依據(jù)?？?jī)效評(píng)估的核心內(nèi)容是績(jī)效衡量、工作評(píng)價(jià)和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。績(jī)效衡量可以確定稅收管理機(jī)構(gòu)的有效性，工作評(píng)價(jià)可以反映稅務(wù)人員完成工作任務(wù)的主觀努力程度，獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制可以最大限度地促進(jìn)稅務(wù)人員發(fā)揮工作潛力。

　　談到在戰(zhàn)略層面使用的衡量指標(biāo)，曾在英國(guó)稅務(wù)局工作30年的國(guó)際貨幣基金組織專家威廉姆斯女士說(shuō)，在英國(guó)，過(guò)去稅務(wù)部門(mén)會(huì)通過(guò)一些業(yè)務(wù)性的或運(yùn)行性的指標(biāo)來(lái)衡量稅務(wù)工作，比如審計(jì)的數(shù)量、稅收收入的多少等。在剛開(kāi)始使用這類指標(biāo)時(shí)，感覺(jué)工作還是很好的。但是之后，稅務(wù)部門(mén)開(kāi)始反思他們的戰(zhàn)略目標(biāo)是什么。他們發(fā)現(xiàn)，其實(shí)他們最終的戰(zhàn)略性目標(biāo)是要提高公眾的稅法遵從水平。威廉姆斯說(shuō)：“如果我們只是按照運(yùn)行性的業(yè)務(wù)型指標(biāo)來(lái)衡量稅務(wù)工作，實(shí)際上并沒(méi)有很好地發(fā)現(xiàn)納稅人提高自愿遵從水平的變化。但是，如果想把普通的業(yè)務(wù)型的考績(jī)指標(biāo)上升到戰(zhàn)略性的指標(biāo)，要面臨很多困難?！彼麄円业揭环N方式來(lái)影響納稅人的行為方式，然后讓納稅人意識(shí)到或是自愿地來(lái)遵從稅法。提高納稅人的滿意度也困難重重。因?yàn)槎悇?wù)部門(mén)并不能停止審計(jì)納稅人，或是停止在納稅的最后期限到來(lái)之前催促納稅人及時(shí)納稅，那么稅務(wù)部門(mén)就不得不面對(duì)納稅人的諸多不滿。

　　威廉姆斯說(shuō)，在這樣的情況下要提高納稅人的滿意度，就要改變對(duì)納稅人報(bào)稅情況審計(jì)的方式，比如在對(duì)納稅人進(jìn)行納稅審計(jì)的時(shí)候讓納稅人感覺(jué)受到了公平的對(duì)待，對(duì)于稅務(wù)部門(mén)所提供的服務(wù)納稅人也感到非常滿意。她說(shuō)：“這種從過(guò)去的衡量方式向戰(zhàn)略型方式的轉(zhuǎn)變，是一個(gè)組織內(nèi)部進(jìn)行調(diào)整必須邁出的一步。如果一個(gè)稅務(wù)局想真正地持續(xù)性地改進(jìn)，真正地實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略規(guī)劃和管理目標(biāo)，這種轉(zhuǎn)變至關(guān)重要。”

　　談及個(gè)人業(yè)績(jī)的管理，威廉姆斯說(shuō)，對(duì)于任何一個(gè)組織來(lái)說(shuō)，在進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃的時(shí)候，都要把整個(gè)結(jié)構(gòu)和個(gè)人業(yè)績(jī)管理聯(lián)系在一起。因?yàn)槿绻粋€(gè)組織不確定責(zé)任落實(shí)到每個(gè)人的頭上，那么人們往往會(huì)覺(jué)得如果他做得不好，他也不用負(fù)責(zé)。她說(shuō)，在英國(guó)，每個(gè)稅務(wù)局的員工與主管、上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)都會(huì)達(dá)成一個(gè)年度的協(xié)議，規(guī)定在當(dāng)年所要實(shí)現(xiàn)的主要目標(biāo)。這個(gè)目標(biāo)是與每個(gè)人所在的團(tuán)隊(duì)、部門(mén)與整個(gè)機(jī)構(gòu)內(nèi)部目標(biāo)掛鉤和一致的。一般會(huì)在年度內(nèi)或者在年底的時(shí)候，對(duì)員工進(jìn)行評(píng)估。對(duì)于個(gè)人來(lái)說(shuō)，他們的目標(biāo)可能是每年不斷變化的。一般來(lái)說(shuō)，他們會(huì)給員工確定幾個(gè)目標(biāo)，這些目標(biāo)的設(shè)定是非常明確的，不會(huì)造成很多不同的理解。比如他們?cè)O(shè)定目標(biāo)時(shí)，不能將目標(biāo)寫(xiě)成這一年盡最大的努力實(shí)現(xiàn)什么，這樣的話不能算是目標(biāo)。目標(biāo)都是非常具體、非常量化的。同時(shí)在年初的時(shí)候，他們會(huì)向每一個(gè)人非常清楚地說(shuō)明，對(duì)于目標(biāo)，他們會(huì)建立什么樣的考績(jī)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)如何進(jìn)行評(píng)估。一般來(lái)說(shuō)，他們會(huì)定三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，即超標(biāo)、達(dá)標(biāo)或者不達(dá)標(biāo)。如果員工不達(dá)標(biāo)，那么他的工資將不會(huì)得到提高。如果每年都不達(dá)標(biāo)，就會(huì)引入其他一些機(jī)制進(jìn)行促進(jìn)，或者淘汰這樣的員工。