【摘要】現(xiàn)行高校財務制度以生均綜合定額為基礎。我國高等教育財政撥款制度內涵繁雜、界定不清；其績效評價和撥款的機制尚待完善；正常經費撥付的核定方式過于粗放；正常經費和專項資助的結構失衡；支持高校中長期發(fā)展的遠期預算管理缺位等，這一切阻礙了高等教育的進一步發(fā)展，不利于教育資源合理、高效配置。

　　【關鍵詞】高等院校；財務制度；特性；弊端

　　一、高等教育現(xiàn)行財政撥款模式的特點

　　2003年以來，我國高等學校絕大多數(shù)實行的是“生均綜合定額+專項補助”預算管理方式，這種管理模式的提出是對過去“生均公用經費定額+人員經費+專項補助”的進一步完善，它的設計原理是將學校合理性正常運營支出平均分攤到每個學生身上，按在校學生人數(shù)進行補助。?？铐椖康陌才湃匀皇歉鶕?jù)學校的學科建設水平、科研實力、基礎設施修繕改造的需要并考慮前一年的撥款規(guī)模進行確定。此種管理模式取消了對學校人員經費必保的補助政策，通過引入合理的生師比系數(shù)進行修正，促使學校從精簡教職工隊伍入手，調整支出結構，更高效地使用教育資金。同時將同類院校進行歸并，實行相同定額，也促使同樣辦學規(guī)模、支出額度高的學校學習他校先進經驗，壓縮不合理支出項目。在這種預算管理方式下，最關鍵的是對生均綜合定額的合理確定。目前生均綜合定額的確定，是以承認各校實際支出規(guī)模為基礎的，雖然維護了各高校現(xiàn)有的撥款水平，但不利于學校挖掘潛力，多渠道籌措教學經費，提高資金的使用效益，也不利于創(chuàng)新的形成和特色的保護。

　　二、目前我國高等教育財政撥款模式存在的主要問題

　　(一)生均綜合定額含義模糊，內容不統(tǒng)一

　　由于生均綜合定額是在生均運營成本的基礎上測算出來的，而支撐運營成本的經費來源，既有財政撥款，又有學校的事業(yè)收入甚至還有和學生培養(yǎng)沒有直接關系的離退休人員經費撥款。所以現(xiàn)行的生均綜合定額并不是財政正常經費的撥款標準。

　　(二)績效撥款的力度不夠

　　高等教育大眾化以后，高等教育經費使用的效率和責任問題成為人們關注的重點，世界各國進行的財政撥款模式改革的一個重要方向就是把產出或績效撥款機制引入高等教育資源的分配中。以產出機制撥款的目的是激勵大學提高教育質量，使更多的注冊學生完成學業(yè)，避免教育資源的浪費。但目前績效撥款模式在我國政府對公立高校撥款中，據(jù)筆者調查很少使用，甚至根本就不涉及，當然這種方法存在著相關績效指標定性標準不易把握和難以量化的客觀因素。

　　(三)正常經費撥款參數(shù)過于簡單

　　雖然“綜合定額加專項補助”的撥款方式擴大了各院校使用經費的自主權，也照顧到了學校的特殊需要，在鼓勵學校提高經費使用效益方面有一定的積極作用。同時，由于經費確定的主要參數(shù)是生均支出綜合定額，計算正常經費總額的自變量是在校生人數(shù)。操作方法簡單易行，與“基數(shù)加發(fā)展”模式相比，在透明度和公正性方面也有改

　　進。但是，其缺陷也十分明顯：一是它在生均支出綜合定額的確定上，是以前幾年的生均綜合支出水平、經費開支情況為依據(jù)來確定的，這在客觀上承認了歷史支出的合理性，掩蓋了歷史支出中存在的問題；二是未能反映出高校的實際成本行為，也未能反映出高校之間的差別，盡管已經考慮了學科門類之間的差異；更為嚴重的是，該模式把在校生數(shù)作為唯一的自變量，受經濟利益驅動，高校盲目擴大招生規(guī)模的現(xiàn)象便在所難免，同時在專項補助經費的核定上依然沒有脫離“基數(shù)+發(fā)展”的思維定式。對國家來說，這種撥款模式失去了政府在經濟上對高等教育發(fā)展實行宏觀調控之功能，造成了資源的浪費和效益的低下。

　　(四)正常經費和專項補助的結構不合理

　　高校正常經費是指為保障高校教學和科研工作正常運轉、完成各項任務而撥付的財政補助收入部分，包括人員經費和公用經費兩部分。專項補助是指高校為完成特定的工作任務或事業(yè)發(fā)展目標，在基本支出經費(正常經費)以外編制的年度項目支出計劃。根據(jù)定義“項目支出”應該是基本支出的有益補充。可實際情況是由于受綜合定額的限制，基本支出經費數(shù)量有限。近些年來，財政狀況比較好的省份和部門(教育部)由于受名義上的生均綜合定額標準過高的影響，財政部門在調整生均正常經費撥款標準上顧慮重重，謹小慎微，財政資金只能在項目支出上加大投入的力度，導致項目支出與基本支出之間不相匹配，又加上執(zhí)行過程中因基本支出經費不足無法解決，而又必須解決的問題都被挪到項目支出中申報?？?，使得項目支出額度越來越大，占總經費的比重也越來越多。基本支出與項目支出比例的懸殊，使財政撥款結構嚴重失衡。項目支出投入越多，固定資產數(shù)量增加就越多，如設備、公共設施、實驗室、房屋等需要進行維護、維修和運行的成本需求也就越大，造成基本支出經費不足問題惡性循環(huán)，再加上項目經費在使用過程中不可調節(jié)的要求，使得高校校長和教育主管部門對高等教育經費使用的自主調節(jié)無能為力，寶貴的高等教育資源的使用效益令人堪憂！

　　三、我國高校預算管理體制的缺陷

　　(一)高校預算管理制度方面

　　高等學校的經濟活動是以科學合理的預算為前提和依據(jù)的，財務收支計劃是高校組織收入和控制支出的依據(jù)，同時也是一個學校的辦學規(guī)模和事業(yè)發(fā)展的綜合反映。“高校作為準公共部門，國家通過預算的方式給其提供教育資金；高校作為非營利性單位，也通過預算的方式將資金分配給校內各職能部門。預算是高校重要的經濟管理手段和日常管理工作，預算管理工作的好壞直接影響著高校的正常運轉和持續(xù)發(fā)展。”特別在當前高校普遍存在教育經費供小于需的情況下，推行預算管理尤其重要。目前高校根據(jù)事業(yè)發(fā)展計劃和任務編制年度收支計劃，其預算管理只限于年度預算，沒有與高校發(fā)展戰(zhàn)略相匹配的中長期預算；預算內容也沒有含蓋資本支出預算部分，很難將高校的業(yè)務活動、籌資活動、資金運動進行統(tǒng)籌安排。由于無法保證資金使用的計劃性，不能從整體上統(tǒng)籌安排、調度資金，使相對有限的教育資金不能向教學、科研等方向合理傾斜。

　　(二)高校預算管理缺乏科學的績效考評機制

　　傳統(tǒng)上，對教育經費使用的評價與其它公共支出的評價一樣，重經費申請和資金到位后的預算分配，輕資金使用和使用后的績效考評，在資金使用過程管理中，也是關注過程而忽視結果。

　　原因主要有：一是績效考核指標的設定難度較大。因為高等學校作為準公共部門，她在向受教育者提供高等教育服務的同時，所創(chuàng)造的社會經濟文化效益則更具有根本的意義，很難進行直接的定量分析。二是在目前的高等教育財政撥款模式之下，績效考評的主要對象是項目經費，而在項目支出中，除了基礎設施修繕、改造類項目產生的效果比較直觀以外，其它如學科建設、教育教學、師資隊伍建設等，由于專業(yè)性強，個性化明顯，績效往往無法考核或者無法精確考核，“外部人”更難判斷效果和效率，因此，項目實施后的績效目標，只能由申報者自己擬定。這種信息不對稱是導致績效考評不科學的第二個難點。三是管理者缺乏追求績效的壓力和動力。由于信息的不對稱，再加上現(xiàn)有高等學校會計核算制度、教育財政制度的缺陷，使得“外部人”在進行項目預算決策時只能憑經驗和喜好，廣大公眾也無法對項目的實施過程和實施后的結果進行有效地監(jiān)督，管理者猶如處在監(jiān)管的真空之中，悠然自得。

　　四、高等學校會計核算制度無法滿足利益相關者對財務信息的需求

　　改革開放以來，特別是社會主義市場經濟的建立和發(fā)展，高等學校已從政府公共部門的組成部分，逐步變成了面向市場經濟自主辦學的法人實體。教育經費也從單一的財政撥款，過渡為以財政撥款為主、依法多渠道籌措辦學經費的新格局。由于投資主體的多元化，利益相關者為了維護各自的利益，都希望擁有參與學校決策和對運行情況進行監(jiān)督的權力。政府作為高等教育經費的主要提供者和社會公眾利益的代表，為了保證財政資金使用的有效性、宏觀調控目的的實現(xiàn)和監(jiān)督機制的有效實施，除了要了解經費的收、支、余等傳統(tǒng)的財務信息以外，還需了解學校存量資產的狀態(tài)、使用情況，真實的負債情況和各項支出所產生的效益以及所有可能對大學決策、激勵、約束產生實質性影響的會計信息。作為直接培養(yǎng)成本承擔者的學生家長，出于對受教育者未來收益的關注，必然想知道高等學校提供高等教育勞務的規(guī)模和水平，以及直接教育成本占培養(yǎng)成本的比重。廣大教職工作為大學辦學效益法定的內部監(jiān)督者和最直接的利益相關者，單位的得與失、能否可持續(xù)發(fā)展均與他們息息相關，對于他們來說財務信息的公開至關重要。商業(yè)銀行作為大學的債權人， 為防范貸款風險， 必然要求大學的會計核算和財務報告制度， 能夠披露反映大學可持續(xù)正常運行、真實負債情況和償債能力的財務會計信息， 以滿足其對大學的運行狀況和財務狀況進行判斷， 并做出信貸決策。

　　但是在傳統(tǒng)的高等學校財務運行模式下，資金活動遵循的是“接受撥款——分配使用撥款——再接受撥款——再分配使用撥款”的循環(huán)模式，高等學校會計制度的設計(有的地區(qū)干脆就直接使用《行政事業(yè)單位會計制度》)，只是為了滿足國家的宏觀調控和財政預算管理需要， 僅側重大學預算資金的收支和結存的核算， 缺乏對大學固定資產及其使用情況、真實的負債情況和各項支出的效益等有關信息的披露。因此財務信息無法滿足高校利益相關者的需要，改革勢在必行。

　　五、新形勢下我國高等學校財務制度改革建議

　　(一)改變現(xiàn)有的財政撥款模式

　　改變現(xiàn)有的高等教育財政撥模式，架構隸屬于人民代表大會的高等教育撥款委員會機制。在確立高教財政撥款制度時，為了兼顧高校和政府雙方的利益，充分發(fā)揮高教財政的效益，筆者建議應改革現(xiàn)有的高等教育財政撥款模式，將高等教育經費按功能分為：基本運行撥款、特色辦學撥款、競爭性撥款和發(fā)展撥款等四類。撥款的計算應盡可能使用詳細、可靠、不易被學校操縱的并足以能區(qū)分辦學層次和水平的變量和因素。撥款的決策機構既要獨立于政府的職能部門，保護大學的辦學獨立性，又能執(zhí)行政府的意志，體現(xiàn)納稅人對教育的要求，根據(jù)我國的國情這個決策機構應該隸屬于中央和各省級人民代表大會。

　　(二)實行全面的預算管理體制

　　推行全面預算管理制度。全面預算把高校的業(yè)務活動、籌資活動、資金運動納入統(tǒng)一計劃中，將高校總目標層層分解到各部門，明確各部門的權責劃分，促使各部門在完成總目標的過程中相互協(xié)調，實現(xiàn)高校資源的最優(yōu)配置和最優(yōu)利用，促進高校戰(zhàn)略目標實現(xiàn)。同時還要合理編制中長期預算并對預算執(zhí)行情況進行控制與管理。

　　(三)改革高等學校會計核算制度

　　1.擴大大學會計信息的服務范圍。對于會計目標，不論是“受托責任學派”還是“決策有用學派”都要求會計核算要能為利益相關者提供及時、準確、高質量的財務信息。然而長期以來，大學作為政府部門的組成部分，其會計核算目標只強調為預算管理服務， 是預算管理的工具。對事關學校正常運行和可持續(xù)發(fā)展的資產使用情況、存在的狀態(tài)，學校的債務規(guī)模和資金的使用效益等均沒有反映，這種狀況不利于對大學的管理和監(jiān)督，也不利于大學目標的實現(xiàn)。因此，擴展大學會計信息的服務范圍是改革高校會計核算制度的前提和基礎。

　　2.引入權責發(fā)生制的會計確認原則。在權責發(fā)生制的基礎上來進行高等學校的收支核算，高校的財務報告就能全面地反映各個會計期間的財務狀況和高等教育勞務的成本，大學會計報告將更加完整， 便于進行績效評估，也能促使學校更加注意對設備資產的使用管理和維護， 更有效地進行預算分配， 實現(xiàn)收入和支出在各個期間的平衡，還能明確學校當期的受托責任的履行情況。

　　3.改進大學會計報告體系。在權責發(fā)生制會計確認原則的基礎上，改變學校會計報表只提供給政府有關部門的單一用途， 實現(xiàn)大學會計報告向學校的利益相關者提供及時的財務信息。

　　4.實施財務綜合績效考評。既然教育成本由政府或者納稅人、學生、學生家庭、教育捐助者共同承擔。那么成本的承擔者就會要求資金的支出能夠更加有效率；對于基于績效的財政撥款，如專項撥款、科研撥款等，在評估結果上提高經費的使用效率也是很重要的一個環(huán)節(jié)。進行財務績效考評不但能保證優(yōu)勢學科的教學研究水平不斷提高，還能促進高等學校辦學與社會對人才需求的緊密結合，從而避免經費投入的過度分散而造成使用效率低下的問題。因此，作為提供準公共產品的高等學校，不僅要注重社會效益，還必須按照市場經濟規(guī)律，注重資金的使用績效。

　　六、結束語

　　我國現(xiàn)行的高校財務制度存有眾多不合理之處。高校財政撥款方式的粗放、遠期管理目標的缺位、現(xiàn)有財務信息的欠客觀性等已經極大地妨礙了高等院校的可持續(xù)發(fā)展。突破原有財務制度的原則，建立符合時代和社會要求的新型高校財務制度勢在必行。建立高等院校財務撥款委員會、拓展高校財務目標、將權責發(fā)生制引入高校財務體系、改進高校會計報告體制，以及建立基于財務綜合績效考評的高校財政撥款機制方能有效提升教育資源的合理配置，也是改革我國高校財務體制的必由之路。

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