面臨國(guó)際金融危機(jī)，我國(guó)采取了積極的財(cái)政政策，中央和地方各級(jí)政府傾注了大量財(cái)力，實(shí)施浩大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，規(guī)�？涨�。通過(guò)擴(kuò)大內(nèi)需，必將克服金融危機(jī)，拉動(dòng)和繁榮經(jīng)濟(jì)社會(huì)大發(fā)展。在此背景下，作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行免疫系統(tǒng)的國(guó)家審計(jì)面臨一次嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，管好政府投資的建設(shè)項(xiàng)目，確保財(cái)政資金安全有效，是我們審計(jì)機(jī)關(guān)面臨的一個(gè)重要課題。

　　一、政府投資項(xiàng)目建設(shè)中存在的主要問(wèn)題

　�。ㄒ唬┕芾眢w制缺陷。

　　目前，我國(guó)政府投資主要實(shí)行“代建制”和“自建自用（政府投資公司）”兩種體制。一是“代建制”，現(xiàn)行政府投資的較好辦法，但還沒(méi)有在全國(guó)范圍內(nèi)全面推開(kāi)。二是“自建自用（政府投資公司）”，實(shí)質(zhì)是傳統(tǒng)的政府投資項(xiàng)目管理模式，即政府組建的“指揮部”、“領(lǐng)導(dǎo)組”或政府投資公司作為投資管理主體，這種管理呈現(xiàn)出臨時(shí)性和自營(yíng)性的基本特征，帶有明顯的官辦色彩，缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、不符合國(guó)家“投資、建設(shè)、管理、使用”分離和互相制約的原則。

　�。ǘ�）重形象輕效益。

　　政府或部門(mén)為追求政績(jī)，把爭(zhēng)取上級(jí)政府投資項(xiàng)目納入黨委和政府目標(biāo)考核范圍，政府投資項(xiàng)目變成“政績(jī)工程”、“形象工程”，“重形象輕效益，重項(xiàng)目輕管理”。往往伴隨決策不民主、不科學(xué)，舉債建設(shè)，增加政府負(fù)擔(dān)，造成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目效益差。

　　（三）管理程序不合規(guī)。

　　一是程序不合規(guī)。政府投資項(xiàng)目往往屬于特事特辦，形成“建、管、用”合一。二是“三邊”（邊設(shè)計(jì)、邊修改、邊施工）突出。三是超概（預(yù)）算投資較為普遍。建設(shè)單位為爭(zhēng)取項(xiàng)目立項(xiàng)，采取“釣魚(yú)”手段，少報(bào)投資額，增加的概算投資，又沒(méi)有報(bào)原審批部門(mén)予以批準(zhǔn)。四是擅自改變計(jì)劃。沒(méi)有按照程序進(jìn)行審批調(diào)整，隨意修改投資項(xiàng)目。

　�。ㄋ模┱型稑�(biāo)管理薄弱。

　　一是化整為零規(guī)避招標(biāo)。將項(xiàng)目化分為若干個(gè)小項(xiàng)目，以逃避招標(biāo)，從而采取邀請(qǐng)招標(biāo)的形式，或直接發(fā)包。二是部分建設(shè)單位違反基本建設(shè)程序，先進(jìn)場(chǎng)施工后招標(biāo)投標(biāo)。三是施工單位資質(zhì)虛假。施工單位出錢(qián)“借牌子投標(biāo)”普遍，建設(shè)單位對(duì)投標(biāo)施工企業(yè)資質(zhì)審查把關(guān)不嚴(yán)。四是“圍標(biāo)”“串標(biāo)”較為常見(jiàn)。同一施工企業(yè)分別代表幾家施工企業(yè)投標(biāo)，人為控制投標(biāo)價(jià)。五是招投標(biāo)組織不嚴(yán)密。標(biāo)書(shū)泄密，監(jiān)督不到位，出現(xiàn)“暗箱操作”。

　�。ㄎ澹┴�(cái)務(wù)監(jiān)管弱化。

　　一是沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行《國(guó)有建設(shè)單位會(huì)計(jì)制度》，混合核算。二是擠占挪用工程款，損失浪費(fèi)現(xiàn)象較突出。三是違反現(xiàn)金管理?xiàng)l例，直接以現(xiàn)金支付工程款。四是是用收款收據(jù)作支付憑據(jù)，或以建筑材料發(fā)票抵沖工程款導(dǎo)致對(duì)方漏繳稅費(fèi)等。五是監(jiān)督機(jī)制乏力。財(cái)務(wù)監(jiān)督不到位，致使挪用、貪污、損失浪費(fèi)。

　　（六）現(xiàn)場(chǎng)施工管理和監(jiān)理管理不力。

　　一是工程監(jiān)理缺位。有的沒(méi)有聘請(qǐng)工程監(jiān)理中介機(jī)構(gòu)，管理單位缺乏工程管理專(zhuān)業(yè)人員，導(dǎo)致無(wú)人監(jiān)理。二是監(jiān)理工作力度不夠，監(jiān)理工作不履職，對(duì)工程質(zhì)量、計(jì)量、變更事項(xiàng)、進(jìn)度和投資控制把關(guān)不嚴(yán)。簽證不規(guī)范，簽證不及時(shí)，甚至弄虛作假。三是建設(shè)單位對(duì)監(jiān)理的監(jiān)管不力。有的建設(shè)單位聘請(qǐng)了監(jiān)理單位就撒手不管。

　�。ㄆ撸﹥�(nèi)部制約和外部監(jiān)督效能不強(qiáng)。

　　政府投資項(xiàng)目往往列為當(dāng)?shù)攸h委政府的重點(diǎn)項(xiàng)目，政府及其部門(mén)參與其中，既是運(yùn)動(dòng)員，又是裁判員，造成內(nèi)部決策、執(zhí)行、監(jiān)督等制約機(jī)制不健全、不完善，難以形成有效監(jiān)督，職能部門(mén)難以嚴(yán)格監(jiān)督，違法、違規(guī)等問(wèn)題也很難得到及時(shí)糾正和制止，難免會(huì)出現(xiàn)違紀(jì)違規(guī)或腐敗現(xiàn)象。

　�。ò耍┖贤�管理混亂。

　　一是缺乏合同管理理念。施工合同不被重視，習(xí)慣于行政管理取代合同管理，不善于利用經(jīng)濟(jì)和法律手段、合同方式處理經(jīng)濟(jì)關(guān)系。二是合同不嚴(yán)密。合同條款表述不正確，責(zé)任不明確，權(quán)利義務(wù)不對(duì)等，調(diào)整的原則與范圍、履行等重要內(nèi)容含糊不清，埋下隱患。

　�。ň牛�審計(jì)的力量不足。

　　一是審計(jì)力量不足。“人手少、經(jīng)費(fèi)缺、任務(wù)重”，缺乏工程造價(jià)專(zhuān)業(yè)審計(jì)人員。二是審計(jì)的設(shè)備和手段落后，缺乏工程造價(jià)的儀器和設(shè)備。三是對(duì)聘請(qǐng)工程造價(jià)中介也缺乏經(jīng)驗(yàn)，監(jiān)管有難度。四是審計(jì)范圍受限�！秾徲�(jì)法》規(guī)定“審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”，審計(jì)僅限于工程造價(jià)決算，對(duì)全過(guò)程缺乏強(qiáng)有力的法律監(jiān)督依據(jù)。

　　二、加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理的對(duì)策

　�。ㄒ唬┩晟普�府投資管理的法規(guī)。

　　首先，健全法律法規(guī)。清理和廢除各地方政府與中央政府不一致或的法規(guī)。加快“代建制”立法，全面推行政府投資非營(yíng)利性項(xiàng)目“代建制”。其次，將政府投資納入審計(jì)全過(guò)程監(jiān)督范圍。促進(jìn)審計(jì)監(jiān)督制度設(shè)置更加科學(xué)、管理更加完善，發(fā)揮審計(jì)免疫系統(tǒng)功能。再次，強(qiáng)化監(jiān)督法規(guī)。發(fā)揮專(zhuān)業(yè)監(jiān)督和綜合監(jiān)督的威力，防止舞弊和貪污賄賂，嚴(yán)懲違法違紀(jì)。

　�。ǘ�）建立科學(xué)的管理體制。

　　首先，強(qiáng)化業(yè)主管理。把屬于財(cái)政性投資項(xiàng)目、行政事業(yè)單位組織、國(guó)有公司和國(guó)有控股公司實(shí)施的所有項(xiàng)目，全部納入政府投資范圍。其次，建立科學(xué)民主的政府投資管理制度和決策制度，按照“三公四制”（即公開(kāi)、公平、公正和業(yè)主負(fù)責(zé)制、招投標(biāo)比選制、監(jiān)理制、工程驗(yàn)收制）的原則，嚴(yán)格執(zhí)行基本建設(shè)程序，實(shí)行投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理“三分離”的項(xiàng)目管理體制。

　�。ㄈ�）健全完善的內(nèi)控制度。

　　首先，強(qiáng)化決策的科學(xué)合理性。推行“專(zhuān)家評(píng)審、職工評(píng)議、社會(huì)評(píng)估”三位一體的科學(xué)論證和流程，避免損失浪費(fèi)、效益低下，盲目決策。其次，實(shí)行政府投資項(xiàng)目庫(kù)制度，增強(qiáng)政府投資項(xiàng)目決策的透明化、民主化，促進(jìn)規(guī)范投資決策程序。

　　（三）推進(jìn)政府投資項(xiàng)目建設(shè)“代建制”。

　　首先，加快政府投資項(xiàng)目管理體制改革。建立權(quán)責(zé)分明、制約有效、科學(xué)規(guī)范的工程項(xiàng)目管理體制和運(yùn)行機(jī)制。其次，建立“投資、建設(shè)、管理、使用”四者分離和有效的監(jiān)督機(jī)制，全面推行“代建制”，實(shí)現(xiàn)專(zhuān)業(yè)化、市場(chǎng)化的管理。再次，實(shí)現(xiàn)政企分離。政府不再直接插手工程建設(shè)的微觀(guān)管理。保障建設(shè)參與各方（業(yè)主、承包商、監(jiān)理）形成有效制衡機(jī)制，保證政府投資工程建設(shè)的效能。

　�。ㄈ�）規(guī)范科學(xué)管理。

　　首先，嚴(yán)格執(zhí)行招投標(biāo)。從設(shè)計(jì)、施工、設(shè)備、供應(yīng)、監(jiān)理等，實(shí)行全方位、全過(guò)程的招標(biāo)，擇優(yōu)選擇，杜絕工程招標(biāo)過(guò)程中的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。其次，嚴(yán)把招投標(biāo)程序的合法合理性。堅(jiān)持“公開(kāi)、公平、公正”原則，實(shí)施“陽(yáng)光工程”。再次，加大對(duì)招投標(biāo)工作的監(jiān)督檢查力度，嚴(yán)格處理處罰違規(guī)違法行為。再其次，把好合同審查關(guān)。做到招投標(biāo)與合同一致，數(shù)字、文字準(zhǔn)確，減少歧義，減少項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的變更與索賠。第四，把好質(zhì)量安全關(guān)。加強(qiáng)施工過(guò)程的監(jiān)控，杜絕任何形式的質(zhì)量安全隱患。第五，把好項(xiàng)目管理關(guān)。建立健全內(nèi)控制度，及時(shí)做好簽證，對(duì)價(jià)款合理性進(jìn)行確認(rèn)。第六，引入監(jiān)理機(jī)制。規(guī)范工程監(jiān)理，確保工程質(zhì)量。

　�。ㄋ模┩晟票O(jiān)督體系。

　　首先，強(qiáng)化預(yù)防，整合監(jiān)督。強(qiáng)化人大權(quán)威監(jiān)督，重視公眾的監(jiān)督，紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)、財(cái)政、計(jì)劃、建設(shè)等形成監(jiān)督合力，建立和落實(shí)相應(yīng)的項(xiàng)目評(píng)估制度、績(jī)效審計(jì)制度、項(xiàng)目工程質(zhì)量制度、工程廉政建設(shè)制度、責(zé)任追究制度，促進(jìn)政府投資項(xiàng)目“陽(yáng)光下的行動(dòng)”， 遏制“工程腐敗”。其次，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督。健全管理單位的監(jiān)督機(jī)制和管理制度。發(fā)揮決策、執(zhí)行，監(jiān)督三位一體的運(yùn)作效能，確保政府投資項(xiàng)目成為“民心工程”、“放心工程”、“陽(yáng)光工程”。

　�。ㄎ澹┘訌�(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)管。

　　首先，健全財(cái)務(wù)管理制度。嚴(yán)格資金審批、執(zhí)行、監(jiān)督，防止財(cái)務(wù)監(jiān)管缺位。其次，建立財(cái)政集中支付機(jī)制。采取由財(cái)政部門(mén)集中支付的方式，提高資金周轉(zhuǎn)效率。再次，依法理財(cái)，依法核算，加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)管。

　�。�六）搞好績(jī)效審計(jì)。

　　首先，搞好政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)。把投資審計(jì)和績(jī)效審計(jì)結(jié)合起來(lái)，重點(diǎn)抓住投資決策、投資管理、資金使用、投資效果審計(jì)。其次，發(fā)揮審計(jì)建設(shè)性作用。對(duì)項(xiàng)目的資金使用全過(guò)程及其產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，針對(duì)投資失控，損失浪費(fèi)進(jìn)行深層次的分析研究，提出具有建設(shè)性的審計(jì)建議。

　�。ㄆ撸﹦�(chuàng)新審計(jì)方法。

　　首先，強(qiáng)化政府投資項(xiàng)目“必審制”，“招標(biāo)定價(jià)，審計(jì)定錢(qián)”的管理模式。其次，創(chuàng)新審計(jì)觀(guān)念。對(duì)于重大投資項(xiàng)目實(shí)行全程跟蹤審計(jì)，前移監(jiān)督關(guān)口。做好事前、事中、事后的審計(jì)，發(fā)揮審計(jì)免疫系統(tǒng)功能。再次，創(chuàng)新審計(jì)工作方法，利用計(jì)算機(jī)開(kāi)展輔助審計(jì)，提高工作效率和審計(jì)質(zhì)量。再次，建立一支穩(wěn)定的投資審計(jì)隊(duì)伍。培養(yǎng)“用得上、留得住”的工程審計(jì)復(fù)合型人才，順應(yīng)政府投資審計(jì)事業(yè)發(fā)展需要。