“在很多人眼里，審計(jì)署就是反腐敗機(jī)構(gòu)！”在接受《中國(guó)會(huì)計(jì)報(bào)》記者采訪時(shí)，審計(jì)署科研所副所長(zhǎng)崔振龍笑著說(shuō)。

　　的確，“權(quán)力的制約與監(jiān)督”是審計(jì)署的一大價(jià)值定位，而這個(gè)部分太過突出，加上每一次的“審計(jì)風(fēng)暴”都會(huì)查出一批大案要案，以致于許多人以為，審計(jì)署本身就是一個(gè)反腐敗機(jī)構(gòu)。

　　而實(shí)際上，在崔振龍看來(lái)，審計(jì)署的價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)不在于此。

　　審計(jì)不是簡(jiǎn)單的事后查賬

　　“審計(jì)是對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督。”崔振龍用“十五大”的提法做了概述。“這一點(diǎn)，再加上對(duì)政府責(zé)任的考核，就是我們追求的核心價(jià)值觀。”“權(quán)力的制約和監(jiān)督，不僅僅在于查出大案。劉家義審計(jì)長(zhǎng)提出的免疫系統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)的是發(fā)揮事前的作用。”崔振龍說(shuō)。“而干部管理，則源于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。所有的干部離任以及任職期間的審計(jì)，都要接受監(jiān)督。審計(jì)機(jī)關(guān)特別是基層審計(jì)單位，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)所占的比重很大。”財(cái)政管理與國(guó)有資產(chǎn)管理則是基礎(chǔ)價(jià)值定位。在崔振龍看來(lái)，通過審計(jì)，促進(jìn)體制、機(jī)制的完善，提高管理水平，才應(yīng)該是審計(jì)的核心。“從現(xiàn)在審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題來(lái)看，大量的問題來(lái)自于管理不善，該納入預(yù)算的沒有納入預(yù)算，該審批的沒有審批，或者重復(fù)審批等等，這些都要做出整改，審計(jì)的目的也正在于此，而不是簡(jiǎn)單的事后查處。”崔振龍說(shuō)。

　　跟上被審計(jì)對(duì)象發(fā)展的腳步

　　審計(jì)機(jī)關(guān)主要的職責(zé)領(lǐng)域是三塊：財(cái)政資金、國(guó)有資產(chǎn)、干部管理，另外還有公共資金。其中最受關(guān)注的，無(wú)疑是財(cái)政資金和國(guó)有資產(chǎn)。

　　“政府審計(jì)，在不同的時(shí)期有不同的要求。就財(cái)政資金來(lái)說(shuō)，政府公共預(yù)算的功能不同，審計(jì)的目標(biāo)與方式也不同。”崔振龍說(shuō)。

　　在改革開放初期，政府審計(jì)的目標(biāo)就是查處違法違紀(jì)問題。崔振龍回憶說(shuō)，1992年之前，工作的大部分內(nèi)容，就是會(huì)同相關(guān)部門做財(cái)務(wù)大檢查。下一個(gè)階段，是“活動(dòng)管理”階段，或者叫項(xiàng)目管理階段。崔振龍介紹說(shuō)，美國(guó)在二戰(zhàn)以后就已經(jīng)進(jìn)入了這個(gè)階段。此時(shí)，編預(yù)算的核心在于：應(yīng)該如何使用這筆資金，哪些項(xiàng)目應(yīng)該建立？應(yīng)該補(bǔ)充 養(yǎng)老保險(xiǎn)，還是應(yīng)該修公路？這時(shí)的政府審計(jì)，就轉(zhuǎn)變?yōu)榭?jī)效審計(jì)，強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目的管理、控制。

　　我國(guó)目前的預(yù)算功能，重點(diǎn)在于活動(dòng)管理。“我們的預(yù)算分一般預(yù)算和項(xiàng)目預(yù)算，現(xiàn)在項(xiàng)目預(yù)算比重日益提高，活動(dòng)管理的比重增加，因此我們的重心逐漸轉(zhuǎn)移過來(lái)。”至于戰(zhàn)略規(guī)劃或預(yù)警，我國(guó)也有，例如科教興國(guó)戰(zhàn)略。審計(jì)署也在嘗試做一些戰(zhàn)略評(píng)估，如住房公積金政策、開發(fā)區(qū)稅收優(yōu)惠政策的實(shí)施效果等等。

　　國(guó)有資產(chǎn)的審計(jì)，同樣是隨著國(guó)企功能的變化而變化。崔振龍分析說(shuō)，不同時(shí)期的國(guó)有企業(yè)，公眾的期望是不一樣的。改革開放初期，國(guó)企改制時(shí)期，“主要矛盾”就是防止國(guó)有資產(chǎn)流失，審計(jì)機(jī)關(guān)就是維護(hù)國(guó)有股權(quán)益、審查資產(chǎn)真實(shí)性、不使國(guó)有資產(chǎn)被賤賣等等；而改制完成后，國(guó)企功能發(fā)生變化，不僅期望其創(chuàng)造價(jià)值，還要維護(hù)國(guó)家在相關(guān)領(lǐng)域的戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)，甚至是戰(zhàn)略安全，此時(shí)審計(jì)關(guān)注的就是使國(guó)企更好地創(chuàng)造價(jià)值，重點(diǎn)關(guān)注的是公司運(yùn)作質(zhì)量、管理水平、創(chuàng)造的實(shí)際價(jià)值等等，審計(jì)還要協(xié)助提高國(guó)有企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，以維護(hù)國(guó)家戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)。這一點(diǎn)，同樣是以政策評(píng)估和戰(zhàn)略預(yù)警為方向的。

　　對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部的審計(jì)，也在不斷變化。最初級(jí)的要求是遵紀(jì)守法；然后是績(jī)效責(zé)任，隨之而來(lái)的就是績(jī)效審計(jì)。

　　“研究審計(jì)的發(fā)展，一定要研究被審計(jì)對(duì)象的發(fā)展，根據(jù)對(duì)象的發(fā)展變化調(diào)整審計(jì)的功能。”崔振龍說(shuō)。

　　審計(jì)發(fā)展中的矛盾糾結(jié)

　　在審計(jì)的發(fā)展過程中，林林總 總的矛盾也讓崔振龍看在眼里，急在心里。

　　“需求與供給是基本矛盾！”崔振龍說(shuō)。他介紹，現(xiàn)在納入審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)對(duì)象有170到180萬(wàn)家，即使按160萬(wàn)家計(jì)算，全國(guó)審計(jì)人員不到8萬(wàn)，平均一個(gè)人一年要審20個(gè)單位！而這其中，不乏類似中國(guó)工商銀行這樣的龐然大物。這還不包括類似三峽大壩、農(nóng)村合作醫(yī)療等等的項(xiàng)目。

　　一系列問題隨之出現(xiàn)。監(jiān)督出現(xiàn)空白、監(jiān)督質(zhì)量得不到保證、監(jiān)督不平衡。“供小于求，審計(jì)機(jī)關(guān)只能有選擇地進(jìn)行審計(jì)，有選擇，就可能有偏差。”崔振龍說(shuō)。

　　至于是否能夠引入中介，崔振龍不甚樂觀。“中介是贏利機(jī)構(gòu)，最后的成本一定比政府要高，并且質(zhì)量不一定可靠。”審計(jì)的質(zhì)量是崔振龍非常關(guān)心的問題。“什么樣的審計(jì)算好的審計(jì)？查出大案要案？還是遵守準(zhǔn)則就可以？對(duì)質(zhì)量的分析怎么判斷？目前我們把太多的精力放在了‘審計(jì)結(jié)論不要錯(cuò)’上面，我認(rèn)為太低了。如果審查發(fā)現(xiàn)20個(gè)問題，但只有10個(gè)是可以確定的，那么結(jié)論中只會(huì)出現(xiàn)這10個(gè)確定的問題，這樣是有問題的。”崔振龍說(shuō)。

　　另外，目前的審計(jì)需要層層復(fù)核，但是沒有劃分出界限，往往是簡(jiǎn)單的重復(fù)，不僅浪費(fèi)人力，還往往因?yàn)樨?zé)任的不明確而產(chǎn)生懈怠和互相依賴的情緒。崔振龍介紹，在國(guó)外，復(fù)核一般是兩個(gè)層級(jí)：一是事實(shí)；二是判斷。到了第二層，就不再?gòu)?fù)核事實(shí)。

　　在崔振龍看來(lái)，審計(jì)的業(yè)務(wù)類型也急需重新劃分。目前是按監(jiān)督對(duì)象領(lǐng)域來(lái)劃分的，即財(cái)政、金融、企業(yè)，加上經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)（所謂的3+1模式），這種模式無(wú)法明確財(cái)務(wù)審計(jì)和績(jī)效審計(jì)的界限，以及審計(jì)和專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查的界限。崔振龍介紹，在國(guó)際上，財(cái)政財(cái)務(wù)審計(jì)與績(jī)效審計(jì)是清晰劃分的，這樣才能明確每一種業(yè)務(wù)類型的審計(jì)目標(biāo)。

　　“這是對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)如何履行職責(zé)進(jìn)行約束。不能做到哪里算哪里，要拿出意見，這才是規(guī)范的職責(zé)。”崔振龍說(shuō)。

　　政府的管理水平也是審計(jì)水平的制約條件之一。“預(yù)算管理出問題，建項(xiàng)的時(shí)候目標(biāo)不明確，項(xiàng)目建了就建了，也不知道要達(dá)到什么效果。這樣使審計(jì)工作非常被動(dòng)。”崔振龍說(shuō)，“一些發(fā)達(dá)國(guó)家，在項(xiàng)目上馬之前就提出可計(jì)量的、詳細(xì)的績(jī)效目標(biāo)，有了量化指標(biāo)，事后的考核就容易多了。美國(guó)的《政府績(jī)效與結(jié)果法案》，就是這樣一種機(jī)制，值得我們借鑒。”