摘要：隨著中國經(jīng)濟(jì)的日益發(fā)展，同時(shí)發(fā)展速度的相對放緩，中國的財(cái)政愈來愈受到了國內(nèi)和國際的廣大的學(xué)者專家的重視。其中最為重要的便是中國的財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)問題。對于中國存在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)這一命題，基本來說，沒有人有異議。但是，對于財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的可控制性和控制的方式，爭議頗多，筆者擬從自己的認(rèn)識角度對此進(jìn)行一定的闡述，尤以財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的法律控制為主。

　　關(guān)鍵詞：財(cái)政安全 隱性債務(wù) 財(cái)政結(jié)構(gòu) 法律控制

　　Abstract: Along with Chinese economy's flourishing more and more daily, simultaneously development speed's relative postponing, China's finance more and more has been valued domestic and international general scholar expert's. And most important is China's finance's risk question. Regarding Chinese existence finance risk this proposition, basic, nobody has the objection. But, regarding the financial risk's controllability and the control way, disputes quite a lot, the author plans from own understanding angle to carry on certain elaboration regarding this, especially by financial risk legal control primarily.　
   　key word: Financial security recessive debt financial structure law control

　　財(cái)政安全怎么樣的財(cái)政才是合理的安全的財(cái)政呢？

　　筆者在翻閱了有關(guān)的資料后得出這樣的結(jié)論：

　　首先，如果政府能夠長期保持財(cái)政收支平衡，則政府財(cái)政是可持續(xù)的，換言之就是沒有財(cái)政危機(jī)；其次，盡管在相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)不能實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支平衡，但政府能夠通過發(fā)行國債為財(cái)政赤字融資，則政府依然可以是可持續(xù)的。最后，如果在經(jīng)濟(jì)中存在這樣一種機(jī)制，當(dāng)財(cái)政脫離平衡狀態(tài)之后，經(jīng)濟(jì)變量之間的相互作用可以使財(cái)政恢復(fù)或趨于恢復(fù)平衡，則政府的財(cái)政狀態(tài)仍可定義為穩(wěn)定可持續(xù)的。

　　能夠做到上述三點(diǎn)的政府的財(cái)政才使健康的財(cái)政，那么中國的情況是怎么樣的呢？

　　財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

　　在中國，就目前看來，政府正在試圖通過發(fā)行國債為財(cái)政赤字融資，以達(dá)到財(cái)政危機(jī)的解決。因此，國債構(gòu)成了政府財(cái)政赤字的組成部分。但，應(yīng)當(dāng)指出的是，國債并沒有充分反映政府的實(shí)際負(fù)債規(guī)模和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)水平。

　　這是因?yàn)�，一般來說，政府債務(wù)分為四大類型，不單有國債這樣的顯性直接負(fù)債，還有隱性直接負(fù)債，顯性或有負(fù)債，隱性或有負(fù)債。平時(shí)關(guān)注的債務(wù)是第一類，顯性的直接債務(wù)，其他三部分基本不大關(guān)注，也沒有列入政府的正式財(cái)政報(bào)告里。中國政府實(shí)際負(fù)債規(guī)模大于公布的國債數(shù)。

　　第一、糧食經(jīng)營虧損掛賬。從國家權(quán)威機(jī)構(gòu)獲得的數(shù)據(jù)表明，由于糧食過剩，國家財(cái)政用于糧食保管費(fèi)用、利息和價(jià)差虧損補(bǔ)貼（移庫、陳化糧拋售、軍供）等方面的支出不斷上升，負(fù)擔(dān)沉重。

　　目前，中國糧食的虧損掛賬數(shù)額非常龐大，如果不加快改革將會對財(cái)政構(gòu)成非常大的壓力。

　　第二、“三位一體”的銀行、企業(yè)、政府債務(wù)

　　在中國，所有的隱性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)中，金融業(yè)所占的比重最大，問題也最嚴(yán)重。1999年從四大國有商業(yè)銀行剝離給四大資產(chǎn)管理公司的不良資產(chǎn)有1.4萬億，按70％的損失率來算，大概會損失1萬億。這是個(gè)相當(dāng)驚人的數(shù)字。

　　企業(yè)方面的或有債務(wù)，同樣可能成為政府的隱性債務(wù)。1998年有關(guān)部門（銀行、國有資產(chǎn)管理局等）的抽樣調(diào)查，曾得出當(dāng)時(shí)國有企業(yè)“三分之一不虧或贏利、三分之一明虧、三分之一潛虧”的基本判斷，這說明國有企業(yè)潛虧的問題不可忽視，財(cái)政在經(jīng)濟(jì)動態(tài)發(fā)展中可能或多或少要為之承擔(dān)一定的責(zé)任。

　　在養(yǎng)老金這一塊，由國家體改部門與國外保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)聯(lián)合進(jìn)行的一項(xiàng)課題研究估測，近年我國養(yǎng)老金隱性債務(wù)累積規(guī)模，即使是按相關(guān)因素的中值來計(jì)算，也要高達(dá)37000億元人民幣左右。當(dāng)然，這是一種或有債務(wù)，并非馬上產(chǎn)生償債壓力，但其間社保體制因素變動的效應(yīng)，可能是難以全面估測的。

　　在中國目前來看，國有經(jīng)濟(jì)仍然是一個(gè)由財(cái)政、銀行、企業(yè)三個(gè)部門組成的巨型公司。銀行不良貸款的損失，隱性養(yǎng)老金債務(wù)與財(cái)政部發(fā)行的國債一樣，都是國家對非國有債權(quán)人（居民）的債務(wù)，或全體人民對其他人的債務(wù)。因此，在評估政府債務(wù)的可持續(xù)性時(shí)，必須把三個(gè)部門放在一起計(jì)算。

　　第三、財(cái)政結(jié)構(gòu)——地方財(cái)政的債務(wù)之憂

　　中國財(cái)政的局部的、地區(qū)性的危機(jī)，也就是所謂的財(cái)政危機(jī)結(jié)構(gòu)性問題。事實(shí)上，由于稅制改革不到位，中國很多地方尤其是鄉(xiāng)這一層次的財(cái)政的確面臨著嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)。我們知道，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收入中，有一半是用于民辦教師的工資，這是一種很基本的財(cái)政支出。而這種很基本的財(cái)政支出，我們的中央財(cái)政沒有承擔(dān)起來。我國財(cái)政體制多年來一直存在著事權(quán)與財(cái)權(quán)不清的缺陷，中央財(cái)政很多該做的事沒有做，而很多不該做的事又在大包大攬。中央大包大攬，很多事情又是'我請客，你掏錢'，讓地方政府掏腰包，這樣就進(jìn)一步加重了地方財(cái)政的危機(jī)。

　　在農(nóng)村稅費(fèi)改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就存在著財(cái)政收支缺口。據(jù)有關(guān)材料顯示，在我國3000多個(gè)縣市中，財(cái)政長期呈現(xiàn)赤字的縣市已超過50％，全國1080個(gè)縣發(fā)不出工資來，約有50％～60％的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）入不敷出。而且赤字時(shí)間長，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支缺口大多有七、八年的歷史了，嚴(yán)重的地區(qū)已經(jīng)超過了十年。農(nóng)村稅費(fèi)改革取消了原先納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算和村級財(cái)務(wù)開支的稅費(fèi)項(xiàng)目，如鄉(xiāng)統(tǒng)籌、教育集資、屠宰稅等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財(cái)力一下子變得更加捉襟見肘了。為了解決鄉(xiāng)村財(cái)政支付危機(jī)，中央和省級財(cái)政加大了轉(zhuǎn)移支付的力度。2001年中央財(cái)政對試點(diǎn)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付總額為100億元，2002年為200億。但是面對龐大的財(cái)政硬缺口，中央和省級政府的轉(zhuǎn)移支付也是杯水車薪。

　　我國農(nóng)村合作基金會的破產(chǎn)清償，使地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)成倍地?cái)U(kuò)大。1999年，中央宣布取締農(nóng)村合作基金會，限期清盤、清償。這個(gè)曾經(jīng)在我國廣闊農(nóng)村地區(qū)發(fā)揮作用的金融機(jī)構(gòu)從此壽終正寢，同時(shí)也給地方政府帶來了巨額的債務(wù)。如廣東省政府為了清償全省886家農(nóng)村合作基金會的股金，向中央借款71.13億元，各級政府自籌資金20.9億元，對個(gè)人合法股金進(jìn)行一次性全額兌付。對政府財(cái)政來說，這些債務(wù)是出于社會穩(wěn)定的壓力，不得不承擔(dān)的。

　　這些政府的非正式債務(wù)離真正的債務(wù)還有一定距離。而且有些或有債務(wù)，前幾年可能是或有債務(wù)，但近幾年還了，就沒有事了。但當(dāng)把這些都加起來，政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)還是相當(dāng)大的。

　　法律控制

　　從根本上說，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的釋放，要依靠我國經(jīng)濟(jì)的漸進(jìn)成長，但這樣的邏輯不能倒過來說，不能指望無限的財(cái)政擴(kuò)張可以支撐較好的經(jīng)濟(jì)成長數(shù)字，然后夢想此數(shù)字可以掩蓋先前的財(cái)政擴(kuò)張。舒緩財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)已成為當(dāng)務(wù)之急，就目前的觀點(diǎn)來看，主要是從這樣的幾個(gè)方面進(jìn)行所謂的財(cái)政減壓：大力發(fā)展非國有企業(yè)、推動國有部門改革、降低銀行償債、完善轉(zhuǎn)移體制、嘗試地方舉債、控制收入總量、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、降低名義稅率、免除農(nóng)業(yè)稅費(fèi)。

　　以上所說的主要側(cè)重于政策上的講義。從法律的角度來講，筆者認(rèn)為中間機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)有如下的作為。

　　筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)對財(cái)政法、預(yù)算法、稅法進(jìn)行必要的調(diào)整。

　　首先，對財(cái)政收支——預(yù)算法的修訂并以法律的形式進(jìn)行下去。目前的主要內(nèi)容是對收入總量的控制和支出項(xiàng)目的內(nèi)容的更正。盡管財(cái)政稅收的增長得力于加強(qiáng)征管，但一只手多收稅壓抑私人部門投資和消費(fèi)的積極性，另一只手?jǐn)U張公共投資，無疑增加了投資風(fēng)險(xiǎn)。此外，在好的項(xiàng)目儲備基本耗盡，財(cái)政帳面資金相對充裕的時(shí)候，是否還有必要繼續(xù)增發(fā)國債？

　　而對支出而言，一是中央財(cái)政似乎對基礎(chǔ)設(shè)施的“軟項(xiàng)目”投資不足，尤其是對于自身職責(zé)之內(nèi)的九年義務(wù)制教育盡義務(wù)不足。例如，相當(dāng)多的西部地區(qū)頗為貧困，農(nóng)民很少或基本沒有現(xiàn)金收入，基層政權(quán)靠攤派來維持“民辦學(xué)校”和自身的生存。二是中央財(cái)政似乎漠視了農(nóng)村仍然是持續(xù)的凈剩余流出的地區(qū)。在縣以下金融機(jī)構(gòu)基本被撤裁之后，通過國有或民營金融機(jī)構(gòu)向農(nóng)村注資資本已不現(xiàn)實(shí)，那么通過中央和地方財(cái)政向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民提供投融資便利就勢在必行，但這一塊卻恰恰是比較匱乏的。對于此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行相關(guān)的立法，把財(cái)政支出的項(xiàng)目以及正當(dāng)程序進(jìn)行合理的規(guī)劃。

　　其次，以法律的形式免除農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，而不是行政命令。為什么農(nóng)業(yè)稅費(fèi)必須免除？一是稅收的源泉是個(gè)人所得，鑒于農(nóng)民階層很少有月收入超過800元的，因此其絕大部分本就不應(yīng)該成為現(xiàn)實(shí)的納稅人。二是寄生在農(nóng)業(yè)稅上苛捐雜稅太多。中央財(cái)政僅僅通過5%的農(nóng)業(yè)稅汲取了約300億的稅入，而各級政權(quán)在其上滋生出來的稅費(fèi)估計(jì)在2000多億！從中央財(cái)政看免除農(nóng)業(yè)稅無傷大雅，否則盤根錯(cuò)節(jié)寄生出來的稅費(fèi)所導(dǎo)致的結(jié)果，只能是民怨沸騰，而且還加大了財(cái)政的另一層面上的風(fēng)險(xiǎn)。

　　第三，對稅法進(jìn)行必要的修訂和調(diào)整。首先就是要把稅收立法的真正主體的地位突顯出來，讓全國人大及其常委會真正的作到稅收立法。同時(shí)對政府的對稅法的越權(quán)性設(shè)立進(jìn)行必要的糾正與認(rèn)可。接著應(yīng)當(dāng)對名義稅率進(jìn)行必要的調(diào)低。過高的名義稅率導(dǎo)致了廣泛的偷稅漏稅，而這又一步導(dǎo)致了稅收大檢查和懲處的難度，變成高稅率、高違規(guī)背景下的法不責(zé)眾，要解開這樣的“死結(jié)”，只有降低稅率和強(qiáng)化征管。目前，對個(gè)人的所得稅已因起點(diǎn)過低而淪落為“工薪稅”或工資附加稅，而對企業(yè)的所得稅方面，盡管統(tǒng)一內(nèi)外資所得稅率原則已定，其趨勢只能是內(nèi)資企業(yè)所得稅率向外資企業(yè)靠而不是相反，但至今尚無動作。所得稅的改革恐怕還不是最緊迫的，增值稅改革更為迫切，實(shí)踐表明中國經(jīng)濟(jì)難以承受如此寬的生產(chǎn)型的稅基，也可能并不能承受高達(dá)17％的稅率，因此，無論是所得稅還是增值稅，都需要切實(shí)地降低稅率。

　　當(dāng)然，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的法律控制遠(yuǎn)不止這些，但是，這三者應(yīng)是當(dāng)務(wù)之急。需要補(bǔ)充的是在對財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行法律控制的時(shí)候，也應(yīng)當(dāng)注意已有的行政政策所起到的實(shí)際作用，在必要的時(shí)候?qū)⑵浞ǘɑ��?/p>

　　「結(jié)論」：

　　中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展還遠(yuǎn)沒有到達(dá)發(fā)達(dá)的程度，中國財(cái)政的發(fā)展處于瓶頸階段，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的不斷擴(kuò)大，也正是經(jīng)濟(jì)實(shí)力真正雄厚前的陣痛。但，這并不代表我們放任它，而是應(yīng)該是各種途徑，包括法律途徑去解決它，真正的解決我國的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問題，如此，更能對經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展提供必備的條件。

　　「參考資料」

　　◇劉劍文主編：《財(cái)稅法學(xué)》高等教育出版社 2004年2月第一版

　　◇劉尚希、于國安：《地方政府或有負(fù)債：隱匿的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2002

　　◇劉溶滄 趙志耘主編：《中國財(cái)政理論前沿》（Ⅱ）社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社 2001年版