摘 要：西部大開發(fā)以來(lái)，國(guó)債政策較好地促進(jìn)了西部經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，但存在國(guó)債資金使用效益低下、債轉(zhuǎn)貸資金歸還難、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大以及積極財(cái)政政策淡出帶來(lái)的資金短缺等問(wèn)題。近期內(nèi)國(guó)債政策仍然是促進(jìn)西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要手段。應(yīng)嚴(yán)格國(guó)債資金管理，發(fā)揮國(guó)債資金導(dǎo)向作用；改革債轉(zhuǎn)貸制度，允許有條件的地方政府發(fā)行公債；并有效防范和控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

　　關(guān)鍵詞：穩(wěn)健財(cái)政政策；國(guó)債政策；債轉(zhuǎn)貸；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

　　一、西方國(guó)債理論與政策演變?cè)诠┙o能自動(dòng)創(chuàng)造需求、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)能自動(dòng)實(shí)現(xiàn)供求平衡的古典經(jīng)濟(jì)學(xué)時(shí)代，國(guó)債被認(rèn)為是一種社會(huì)資源的浪費(fèi)，它構(gòu)成納稅人未來(lái)負(fù)擔(dān)，是犧牲納稅人將來(lái)的生活以換取近期的富裕，因此國(guó)債政策是不可取的，應(yīng)該實(shí)行預(yù)算平衡的政策。持此種觀點(diǎn)的代表人物——英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家李嘉圖（1871）提出了著名的“李嘉圖等價(jià)定理”：在某些條件下，政府無(wú)論用債券還是稅收籌資，其效果都是相同的。由于政府發(fā)行任何的債券都意味著將來(lái)負(fù)有相應(yīng)的償還義務(wù)，因此會(huì)在將來(lái)償還債券的時(shí)候向人們征更高的稅收。如果人們意識(shí)到這一點(diǎn)，他們會(huì)把相當(dāng)于未來(lái)額外稅收的那部分財(cái)富積蓄起來(lái)，從而使得發(fā)行債券時(shí)人們用于消費(fèi)和投資的財(cái)富數(shù)量與未來(lái)征稅的情況一樣。因此以增發(fā)國(guó)債為手段的擴(kuò)張性財(cái)政政策就不會(huì)影響社會(huì)總需求，或者說(shuō)國(guó)債政策無(wú)效。但“李嘉圖等價(jià)定理”建立在以下假設(shè)基礎(chǔ)上：每個(gè)人都具有完全信息和理性預(yù)期，都能準(zhǔn)確預(yù)知自己未來(lái)收入和政府償還公債的本息；所有父母都會(huì)遺留給后代一定規(guī)模的遺產(chǎn)；政府債務(wù)沒有違約風(fēng)險(xiǎn)；等等。顯然這些都極不現(xiàn)實(shí)。

　　當(dāng)資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入壟斷時(shí)代，市場(chǎng)不均衡成為經(jīng)濟(jì)中的常態(tài)，傳統(tǒng)預(yù)算平衡的財(cái)政政策遭到拋棄，以減輕經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主要目標(biāo)的擴(kuò)張性財(cái)政政策被廣泛采用。由于發(fā)行貨幣彌補(bǔ)赤字有著通貨膨脹的巨大風(fēng)險(xiǎn)，凱恩斯（1936）主張用發(fā)行公債來(lái)彌補(bǔ)財(cái)政赤字，國(guó)債政策成為政府解決失業(yè)問(wèn)題的常用手段.凱恩斯主義者們（薩繆爾森，1955；布蘭查德，1985）分析了國(guó)債對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的三種影響：需求效應(yīng)，即通過(guò)國(guó)債融資，政府增加購(gòu)買性支出，借助于支出的乘數(shù)效用擴(kuò)張社會(huì)總需求，或通過(guò)將儲(chǔ)蓄轉(zhuǎn)化為投資，借助于投資的乘數(shù)效用，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；供給效應(yīng)，即政府將國(guó)債資金投資于具有“外部效應(yīng)”的“公共物品”領(lǐng)域，如基礎(chǔ)設(shè)施、高科技產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)等，這不但增加了社會(huì)有效供給總量，而且能通過(guò)調(diào)整國(guó)債投資結(jié)構(gòu)較好地實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)優(yōu)化；資產(chǎn)效應(yīng)，即由于人們持有國(guó)債而可能減少儲(chǔ)蓄、增加消費(fèi)的影響。

　　凱恩斯主義的國(guó)債理論深深地影響了各國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)踐，但頻繁地運(yùn)用國(guó)債政策使各國(guó)陷入沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。20世紀(jì)70年代后發(fā)達(dá)國(guó)家出現(xiàn)持續(xù)滯脹，這迫使經(jīng)濟(jì)學(xué)家們對(duì)凱恩斯主義的國(guó)債理論進(jìn)行了深刻反思，如以公共選擇學(xué)派的創(chuàng)始人布坎南（1977）等為代表的經(jīng)濟(jì)學(xué)家就對(duì)國(guó)債利弊作了深入的分析。他們認(rèn)為，國(guó)債資金并不能實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的完全增值，因?yàn)檎嬲�能帶�?lái)凈收入增長(zhǎng)和資產(chǎn)增值的資本性投資項(xiàng)目所占國(guó)債投資項(xiàng)目的比重并不大；部分項(xiàng)目所帶來(lái)的收入還不足以補(bǔ)償成本，需要政府用其他收入進(jìn)行補(bǔ)貼；甚至有些國(guó)債資金并未用于公共投資，這就相當(dāng)于把由借債獲得的資金用于經(jīng)常性公共消費(fèi)。所有這些無(wú)疑會(huì)造成對(duì)資本價(jià)值的侵蝕。布坎南認(rèn)為，國(guó)債資金即使是用于公共投資方面，也不能作為支持債務(wù)財(cái)政的依據(jù)，主張政府頒布一些規(guī)章制度將債務(wù)行為限制在一定范圍內(nèi)。

　　西方發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)債理論和政策演變說(shuō)明，不同時(shí)期的國(guó)債理論與當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)相適應(yīng)，且一定程度上反映了當(dāng)時(shí)的主流經(jīng)濟(jì)理論；不同時(shí)期的國(guó)債政策主張服務(wù)于國(guó)家的不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段。怎樣結(jié)合一國(guó)當(dāng)時(shí)的政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)以適時(shí)實(shí)施國(guó)債政策，這一點(diǎn)非常重要。20世紀(jì)90年代中后期我國(guó)中央政府曾運(yùn)用國(guó)債手段有效地刺激內(nèi)需，世紀(jì)末又提出西部大開發(fā)戰(zhàn)略，并增發(fā)大量國(guó)債以支持西部經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。而近年經(jīng)濟(jì)形勢(shì)趨好，積極財(cái)政政策淡出，國(guó)債政策是否會(huì)繼續(xù)擔(dān)當(dāng)西部大開發(fā)的重任及如何擔(dān)此重任，是理論界和實(shí)務(wù)界面臨的一個(gè)重要課題。本文從西部大開發(fā)后國(guó)債政策的實(shí)施情況和效果出發(fā)，對(duì)國(guó)債政策支持西部大開發(fā)的可持續(xù)性進(jìn)行了探討。

　　二、西部國(guó)債政策實(shí)施現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題湯鳳林：西部國(guó)債政策研究（一）西部國(guó)債政策實(shí)施現(xiàn)狀據(jù)國(guó)務(wù)院西部開發(fā)辦資料統(tǒng)計(jì)，從實(shí)施西部大開發(fā)的2000年到2004年底，中央發(fā)行7 000億長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債，其中1/3以上用于西部地區(qū)，到2004年底累計(jì)有2 700多億元的國(guó)債資金投向西部地區(qū)。而投入到西部的中央財(cái)政性建設(shè)資金累計(jì)達(dá)到4 600億元，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)補(bǔ)助累計(jì)達(dá)到5 000多億元。西部國(guó)債資金的使用方式有撥款補(bǔ)助、國(guó)家資本金注入、轉(zhuǎn)貸方式和貸款貼息等，啟動(dòng)了大量的社會(huì)資金參與西部大開發(fā)；在使用結(jié)構(gòu)上除投資西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施外，還用于產(chǎn)業(yè)升級(jí)和科教進(jìn)步方面，這有助于西部經(jīng)濟(jì)邁入依靠科技進(jìn)步的良性軌道.西部國(guó)債政策實(shí)施大大促進(jìn)了西部經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。2001年到2004年間西部地區(qū)投資率比全國(guó)平均水平年均約高8個(gè)百分點(diǎn)，固定資產(chǎn)投資邊際產(chǎn)出率比全國(guó)平均水平年均約高0.08元，第一、二、三產(chǎn)業(yè)比重也由1999年的23.9∶39.3∶36.8調(diào)整為2004年的19.5∶44.3∶36.2，第一產(chǎn)業(yè)比重下降，第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)比重之和增加，結(jié)構(gòu)優(yōu)化速度提高. 2005年，中央根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化，由積極財(cái)政政策轉(zhuǎn)向穩(wěn)健財(cái)政政策，適當(dāng)減少了長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債發(fā)行規(guī)模，并著力調(diào)整了國(guó)債資金投向結(jié)構(gòu)。在支援西部經(jīng)濟(jì)建設(shè)的國(guó)債資金中，除繼續(xù)支持大量的在建國(guó)債項(xiàng)目外，加強(qiáng)了對(duì)西部的農(nóng)業(yè)、教科文衛(wèi)、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)等薄弱環(huán)節(jié)的投入，特別是對(duì)糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收的長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)的投入。2006年、2007年我國(guó)長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債在規(guī)模上逐年縮減（分別為600億元和500億元），結(jié)構(gòu)上則進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化，西部的農(nóng)業(yè)、科教文衛(wèi)、就業(yè)和社會(huì)保障、資源節(jié)約、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等仍是國(guó)債資金投向的重點(diǎn)（唐福勇，2007）.

　�。ǘ�）西部國(guó)債政策運(yùn)用存在的問(wèn)題西部國(guó)債政策雖然取得較好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，但隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化和國(guó)債政策的進(jìn)一步實(shí)施，出現(xiàn)了以下四個(gè)方面的問(wèn)題：1.積極財(cái)政政策淡出所帶來(lái)的資金短缺問(wèn)題當(dāng)前我國(guó)實(shí)行穩(wěn)健的財(cái)政政策，中央國(guó)債發(fā)行增量逐年減少，對(duì)西部國(guó)債資金投入力度也隨之逐年減弱。自2005年以來(lái)，國(guó)家發(fā)行的年度國(guó)債增幅大量縮減，長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債發(fā)行量也迅速回落，西部能獲得國(guó)債資金支持力度大為減弱，西部國(guó)債直接投入及其帶動(dòng)私人資本投入的城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資總量也在減少，城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)速度回落。據(jù)國(guó)家發(fā)改委統(tǒng)計(jì)，2005年西部城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資累計(jì)16 004億元，增長(zhǎng)速度30.6%；2006年城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資累計(jì)20 021億元，增長(zhǎng)速度��25.9��%，較2005年增速大幅回落4.7個(gè)百分點(diǎn)，降幅居?xùn)|、中、西三大地帶之首（東部降幅為3.4%，中部是上升0.4%）.這給西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了嚴(yán)重的資金短缺問(wèn)題。

　　2.國(guó)債資金使用效益低下問(wèn)題投向西部的國(guó)債資金盡管在一定程度上促進(jìn)了西部經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，但遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有的效益。首先，中央國(guó)債資金對(duì)西部的投入形式是以直接投資方式為主，投資結(jié)構(gòu)單一，社會(huì)整體效益不高。貼息方式使用的國(guó)債資金比重不夠大，且貼息對(duì)象重點(diǎn)也僅僅是國(guó)有大中型企業(yè)，沒有考慮正逐步發(fā)展壯大的非國(guó)有經(jīng)濟(jì)成分。這與我國(guó)目前非國(guó)有經(jīng)濟(jì)部門巨大的投資需求嚴(yán)重不相適應(yīng)，制約了經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展。其次，西部各省在不同程度上存在擠占挪用國(guó)債項(xiàng)目資金、違反項(xiàng)目建設(shè)管理程序、項(xiàng)目可行性論證不充分、配套資金到位率低、項(xiàng)目管理水平低下等問(wèn)題，致使西部國(guó)債資金使用效益低下。

　　3.國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金歸還難問(wèn)題國(guó)債轉(zhuǎn)貸實(shí)際上是中央政府將發(fā)行國(guó)債收入貸給西部地方政府，由地方政府自主投資于基礎(chǔ)設(shè)施等方面，或?qū)①Y金進(jìn)一步轉(zhuǎn)貸給下一級(jí)地方政府及項(xiàng)目企業(yè)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)。到2007年底，中央財(cái)政累計(jì)發(fā)行的13 840億長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債中，約有三分之一以債轉(zhuǎn)貸方式間接注入投資領(lǐng)域，而這些債轉(zhuǎn)貸資金的大部分被用于支援西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展（張曙東，2007）.這些債轉(zhuǎn)貸資金大多被投向基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域，由于這些項(xiàng)目偏重于社會(huì)效益，投入的國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金很少能按時(shí)收回，甚至只能是有去無(wú)回；偶有個(gè)別項(xiàng)目收入大于支出，西部地方政府巨大的投資缺口能輕而易舉地將這些資金吸納掉；加上一些地方政府和企業(yè)對(duì)國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金的信用特征缺乏正確認(rèn)識(shí)，認(rèn)為所有國(guó)債資金都是“免費(fèi)午餐”，使許多債轉(zhuǎn)貸資金根本無(wú)法得到償還或全額償還。無(wú)法償還債務(wù)本息對(duì)西部各省區(qū)市來(lái)說(shuō)也是一種極為普遍的現(xiàn)象。根據(jù)國(guó)債轉(zhuǎn)貸的時(shí)間梯度估計(jì)，2008年起各地方政府和項(xiàng)目企業(yè)將進(jìn)入向中央財(cái)政還本付息高峰期，一些國(guó)債項(xiàng)目效益問(wèn)題突出的地方，國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金問(wèn)題將會(huì)轉(zhuǎn)化成為現(xiàn)實(shí)的社會(huì)信用問(wèn)題和財(cái)政預(yù)算問(wèn)題。

　　4.西部地方政府債務(wù)的規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)與結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題在西部，投入的政府借貸資金除了中央政府對(duì)西部的國(guó)債資金直接投入和債轉(zhuǎn)貸資金外，還有多種以各級(jí)地方政府名義借入的資金、以政府信譽(yù)擔(dān)保的貸款以及政策性企業(yè)掛賬等，所有這些債務(wù)一起形成了西部各級(jí)地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。目前西部各地方政府普遍存在債務(wù)，且債務(wù)規(guī)模巨大、分布不均；在西部，地方經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)越薄弱、政府財(cái)力越拮據(jù)，該地政府或有債務(wù)的規(guī)模就越大；政府債務(wù)分布層次上，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府債務(wù)規(guī)模最大（約占60%以上），省級(jí)政府債務(wù)規(guī)模較小，市級(jí)政府債務(wù)最小。這些債務(wù)給西部地方各級(jí)政府帶來(lái)了巨大的風(fēng)險(xiǎn)，具體可將這些風(fēng)險(xiǎn)分為內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)和外在風(fēng)險(xiǎn)兩種，內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)又主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：（1）總量風(fēng)險(xiǎn)，即由于債務(wù)總量過(guò)大而導(dǎo)致無(wú)法完全償還的風(fēng)險(xiǎn)。由于西部地方政府債務(wù)融資的機(jī)構(gòu)分散，合法與不合法的債務(wù)并存，西部地方政府債務(wù)總量具體是多少還難以把握，但從對(duì)某些地區(qū)的典型調(diào)查來(lái)看，地方政府債務(wù)的規(guī)模已經(jīng)很大，有的地方甚至已經(jīng)超過(guò)地方財(cái)政的承受能力。（2）結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，即由于債務(wù)來(lái)源與形式復(fù)雜、債務(wù)在各級(jí)政府間分布不均等導(dǎo)致整個(gè)地方財(cái)政不穩(wěn)固的風(fēng)險(xiǎn)。一方面，西部地方政府的債務(wù)不但存在法律允許、管理較為規(guī)范的債務(wù)，而且還存在某些變通性、非正規(guī)性的地方政府舉債方式，如以地方政府某項(xiàng)收入作為擔(dān)保形成的或有債務(wù)，甚至還存在著地方政府的非法舉債或擔(dān)保債務(wù)。另一方面，這些非正規(guī)性的、甚至非法的地方債務(wù)往往集中在縣鄉(xiāng)政府。由于縣鄉(xiāng)財(cái)政是地方財(cái)政的基礎(chǔ)，地方政府的大部分支出是通過(guò)這些基層政府財(cái)政，特別是縣級(jí)財(cái)政來(lái)實(shí)現(xiàn)的，如果他們的債務(wù)負(fù)擔(dān)過(guò)重，必然會(huì)影響整個(gè)地方財(cái)政的穩(wěn)固平衡。外在風(fēng)險(xiǎn)則有：地方政府為償還債務(wù)可能會(huì)增加稅費(fèi)，或向上級(jí)政府轉(zhuǎn)嫁債務(wù)及西部地方政府大量債務(wù)的經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張性調(diào)節(jié)功能對(duì)中央宏觀經(jīng)濟(jì)政策調(diào)控效果的影響等風(fēng)險(xiǎn)。

　　三、穩(wěn)健財(cái)政政策下的西部國(guó)債政策建議1.積極財(cái)政政策淡出后一定時(shí)期內(nèi)，國(guó)債資金仍應(yīng)充當(dāng)促進(jìn)西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先頭兵隨著穩(wěn)健財(cái)政政策的實(shí)施，近年我國(guó)投入西部的國(guó)債資金總額呈逐年減少趨勢(shì)，為解決西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金短缺問(wèn)題，中央政府可有如下三種選擇：一是適量增加預(yù)算內(nèi)資金彌補(bǔ)國(guó)債減少。西部大開發(fā)以來(lái)我國(guó)稅收收入年均增長(zhǎng)四至五千億元，但從當(dāng)前情況來(lái)看，中央政府財(cái)政收入集中率仍然較低，預(yù)算內(nèi)建設(shè)資金增加沒有國(guó)債減少的數(shù)額大，中央每年掌握預(yù)算內(nèi)建設(shè)資金總額不過(guò)1 500多億元，因此不可能像過(guò)去那樣有大量資金用于西部大開發(fā)。二是中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。國(guó)家每年對(duì)西部各地方增撥相應(yīng)數(shù)額的款項(xiàng)，專門用于支持西部的基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)發(fā)展等薄弱環(huán)節(jié)的建設(shè)，但中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付增量同樣也受中央稅收增量的影響。三是增設(shè)各類專項(xiàng)基金，包括水利、電力和鐵路等各項(xiàng)基金，這些用于西部地區(qū)的比例都比較高，但要解決西部發(fā)展持續(xù)的巨大資金需求問(wèn)題，仍然相當(dāng)不夠。因此，中央政府投資資金短期可調(diào)的主要手段只能是國(guó)債，可以在國(guó)家國(guó)債發(fā)行總量逐年下降的前提下增加發(fā)行西部專項(xiàng)國(guó)債，如西部社會(huì)保障國(guó)債等；同時(shí)在中央國(guó)債投入結(jié)構(gòu)上要改變以往主要投資重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的做法，逐步向公共服務(wù)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移；進(jìn)而配合財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的形式，更多地將國(guó)債政策資金用在緩解經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾、保障社會(huì)公平和建立社會(huì)保障制度等方面，著力解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的問(wèn)題。應(yīng)該說(shuō)，在運(yùn)用國(guó)債政策調(diào)控西部經(jīng)濟(jì)時(shí)，國(guó)債政策的持續(xù)時(shí)空、作用方式和取向取決于何時(shí)以及如何完成其承擔(dān)的歷史使命。當(dāng)然，國(guó)債政策的運(yùn)用必須強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)與防范機(jī)制，穩(wěn)妥把握赤字與舉債的合理數(shù)量界限，并考慮國(guó)債資金的回收和投資效益。而就長(zhǎng)期發(fā)展來(lái)看，當(dāng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)邁入良性循環(huán)軌道，稅收收入和其他形式的財(cái)政收入足以支持西部經(jīng)濟(jì)建設(shè)的時(shí)候，國(guó)債政策將只充當(dāng)輔助角色。

　　2.提高國(guó)債資金使用效益提高國(guó)債資金使用效益不僅有助于達(dá)到國(guó)債政策的預(yù)期目標(biāo)，還是減輕債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)生途徑。本文認(rèn)為，主要應(yīng)做好以下兩點(diǎn)：一是要管好用好國(guó)債資金，確保各項(xiàng)資金特別是地方配套資金及時(shí)到位。嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)債投資計(jì)劃，嚴(yán)格資金撥付制度，嚴(yán)格落實(shí)地方配套資金，確保國(guó)債資金�？顚Ｓ茫�確保其安全、及時(shí)、足額地?fù)芨兜巾?xiàng)目，確保國(guó)債項(xiàng)目按計(jì)劃實(shí)施。二是要注意發(fā)揮國(guó)債資金的導(dǎo)向性作用，完善現(xiàn)行財(cái)政貼息手段和財(cái)政補(bǔ)貼做法。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府投資所要遵循的基本原則是投向市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域，國(guó)債專項(xiàng)資金應(yīng)投向西部地區(qū)乏人問(wèn)津的基礎(chǔ)設(shè)施、教育科技和生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域。但是，廣大西部地區(qū)需要的這些資金注入何止千萬(wàn)，以西部大開發(fā)以來(lái)8年間所發(fā)行的長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債資金40%的比例估算（實(shí)際遠(yuǎn)未達(dá)到此數(shù)），投向西部12個(gè)省市區(qū)，平均每個(gè)省也只能分得460億左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)解決不了問(wèn)題。而社會(huì)上卻游離著大量閑置資金，因此，應(yīng)注重發(fā)揮國(guó)債資金的導(dǎo)向性作用，以財(cái)政貼息和投資補(bǔ)貼等多種方式帶領(lǐng)、拉動(dòng)、引導(dǎo)民間的資金注入。具體來(lái)說(shuō)，在財(cái)政貼息項(xiàng)目的選取上，既要體現(xiàn)國(guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)政策導(dǎo)向，符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，又要能夠?qū)崿F(xiàn)政府的某種政策目的，使貼息資金真正起到引導(dǎo)社會(huì)投資資金流動(dòng)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的融資杠桿作用，保證項(xiàng)目的政策性；加強(qiáng)貼息項(xiàng)目選項(xiàng)和可行性論證和科學(xué)決策，提高財(cái)政貼息的支出效益。在投資補(bǔ)貼的使用方向上，給予對(duì)西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行投資的企業(yè)投資補(bǔ)貼，對(duì)到西部投資于交通、電力、水利、農(nóng)業(yè)、資源型產(chǎn)業(yè)及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等的東部企業(yè)和外資企業(yè)給予一定的稅收優(yōu)惠和投資補(bǔ)貼，對(duì)解決西部城鎮(zhèn)就業(yè)和農(nóng)村剩余勞動(dòng)力出路的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)行“就業(yè)補(bǔ)貼”。

　　3.改革國(guó)債轉(zhuǎn)貸管理制度，允許有條件的西部地方政府發(fā)行地方公債國(guó)債資金轉(zhuǎn)貸是中央財(cái)政在政府信用運(yùn)作方面的一項(xiàng)創(chuàng)新，中央期望在國(guó)債資金運(yùn)作中引入效益約束，借以強(qiáng)化政府信用的經(jīng)濟(jì)效益。但經(jīng)過(guò)幾年的運(yùn)作，地方政府積累大量逾期債務(wù)、國(guó)債資金投資和管理低效實(shí)際已成為經(jīng)濟(jì)生活中的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。轉(zhuǎn)貸政策下的借貸信用關(guān)系，實(shí)際上成了聯(lián)結(jié)中央財(cái)政、地方政府和企業(yè)三者之間的紐帶。中央能否如期收回債轉(zhuǎn)貸本息，受各級(jí)地方政府和企業(yè)的項(xiàng)目投資效益影響。盡管中央已通過(guò)簽訂轉(zhuǎn)貸承諾協(xié)議、采取財(cái)政補(bǔ)貼扣款甚至國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金扣除利息等方式暫時(shí)保證了債轉(zhuǎn)貸資金的歸還，但如果國(guó)債項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益低下的狀況得不到轉(zhuǎn)變，當(dāng)西部地方政府逾期債務(wù)積累到超過(guò)當(dāng)年地方可用于建設(shè)的預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外資金時(shí)，甚至超過(guò)當(dāng)年中央對(duì)地方的財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)時(shí)，就會(huì)危及地方和中央的財(cái)政收支平衡。因此，要從制度上解決國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金運(yùn)用的效益和效率問(wèn)題，關(guān)鍵在于建立科學(xué)有效的國(guó)債資金投資管理制度，在一些不適宜搞轉(zhuǎn)貸資金投入的純公共產(chǎn)品領(lǐng)域（如生態(tài)治理等）就不以國(guó)債轉(zhuǎn)貸方式安排國(guó)債資金；同時(shí)，改革財(cái)政體制，理清上下級(jí)政府及同級(jí)政府間的事權(quán)關(guān)系，減少西部地方政府貸款為中央辦事（如西部地區(qū)債轉(zhuǎn)貸進(jìn)行農(nóng)村電網(wǎng)改造項(xiàng)目）、此地方政府貸款為彼地方政府辦事的現(xiàn)象（長(zhǎng)江上游地區(qū)債轉(zhuǎn)貸進(jìn)行退耕還林、退耕還草等水土保持生態(tài)治理，而受益的是下游地區(qū)）。

　　債轉(zhuǎn)貸實(shí)際上是解決地方政府確實(shí)存在資金缺口無(wú)法彌補(bǔ)可又無(wú)發(fā)債權(quán)難題的一種變通方法，但債轉(zhuǎn)貸資金投資的低效以及西部地方政府無(wú)法償還債務(wù)本息的風(fēng)險(xiǎn)是中央必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)。因此，不如準(zhǔn)許有條件的地方政府發(fā)行地方公債。如重慶、成都、西安、蘭州等大城市已具備了發(fā)行地方政府債券的基本條件，可以用地方政府信用作擔(dān)保，進(jìn)行市政設(shè)施債券發(fā)行試點(diǎn)（重慶就已發(fā)行過(guò)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)債券），成功后再在西部其他地區(qū)推廣。

　　4.防范和控制西部地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)要在對(duì)西部各地方政府債務(wù)總量進(jìn)行科學(xué)客觀評(píng)估的基礎(chǔ)上，構(gòu)建地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)模型，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與預(yù)警來(lái)防范和控制西部地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。首先，合理地測(cè)算各地實(shí)際債務(wù)負(fù)擔(dān)余額�？梢詫�(duì)西部地方政府各種類型債務(wù)所構(gòu)成的實(shí)際債務(wù)負(fù)擔(dān)進(jìn)行權(quán)重設(shè)置，以加權(quán)債務(wù)余額作為各地方財(cái)政的實(shí)際債務(wù)負(fù)擔(dān)余額。其次，科學(xué)地建立各地債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)�；�于一系列的預(yù)警指標(biāo)，如債務(wù)負(fù)擔(dān)率、償債率、債務(wù)依存度等，建立不同風(fēng)險(xiǎn)度值的預(yù)警系統(tǒng)；同時(shí)通過(guò)對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)度值的衡量，表明目前該地債務(wù)運(yùn)行是處于安全、還是非安全的狀態(tài)。最后，提出不同風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別的債務(wù)應(yīng)采取的防范措施。在債務(wù)是否安全的判斷基礎(chǔ)上，對(duì)債務(wù)的非安全狀態(tài)還可根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)度值進(jìn)—步劃分為兩級(jí)以上的多個(gè)級(jí)別，如戒備狀態(tài)和危機(jī)狀態(tài)，戒備狀態(tài)又可進(jìn)一步劃分為一級(jí)戒備、二級(jí)戒備等。若債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)度值表明其處于非安全狀態(tài)，就需要針對(duì)處于不同風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別的債務(wù)采取相應(yīng)的防范措施以防債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大，避免債務(wù)危機(jī)發(fā)生。

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