[摘要]  對(duì)散見于各財(cái)政學(xué)論著的觀點(diǎn)進(jìn)行梳理和分析，對(duì)公共產(chǎn)品及其適用的供給制度進(jìn)行闡釋和論證，并結(jié)合中國財(cái)政實(shí)踐，分析中國公共品供給制度的弊病及成因，提出一些改革建議，如實(shí)施管理與經(jīng)營權(quán)相分離的制度，打破行政壟斷；投資主體多元化，鼓勵(lì)私人投資；使生產(chǎn)提供模式多樣化等。��

　　[關(guān)鍵詞]  公共產(chǎn)品；供給制度；私人；市場��

　　社會(huì)產(chǎn)品按消費(fèi)的競爭性和排他性特征的不同，可以分為私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品。認(rèn)為私人產(chǎn)品應(yīng)由私人提供，公共產(chǎn)品應(yīng)由政府提供的傳統(tǒng)理論，是基于理想化的極端假設(shè)之下的論斷，實(shí)際的情況遠(yuǎn)非理論中那樣純粹。我們應(yīng)該設(shè)計(jì)一個(gè)與實(shí)際情況更為貼切的制度來更好的生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品。��

　　1 公共產(chǎn)品要求多樣化的供給方式��

　　長期以來，公共產(chǎn)品的供給制度存在著誤解：公共產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)完全由政府供給。由于公共產(chǎn)品“免費(fèi)搭車”的理性行為的普遍存在，按私人供給的邊際成本等于邊際收益的原則確定產(chǎn)量，將不能彌補(bǔ)生產(chǎn)的成本，使得由市場機(jī)制決定的公共產(chǎn)品供給量往往低于有效水平，甚至供給量為零。這就需要政府建立一種合理供給制度來滿足公眾需求。

　　而純粹由政府供給或純粹由市場供給的理論，都是建立在各自嚴(yán)格的假定條件基礎(chǔ)上，是相對(duì)于各自效率滿足條件而言的。事實(shí)上，在公共產(chǎn)品的供給中，政府與市場、公共部門與私人部門，既存在著與其效率滿足程度相適應(yīng)的職能，又存在著與其效率不能滿足下的失敗。政府與其公共部門壟斷公共產(chǎn)品的供給，或是市場與其私人部門壟斷公共產(chǎn)品的供給，都不會(huì)有效率最大化的結(jié)果。理性的制度安排，應(yīng)當(dāng)根據(jù)各公共產(chǎn)品的具體情況，在政府與私人的供給方式之間，趨利避害，揚(yáng)長避短，建立政府與市場混合，公共部門與私人部門職能互補(bǔ)的制度框架。��

　　在論述公共產(chǎn)品的具體供給方式之前，本文首先提出的觀點(diǎn)是：“生產(chǎn)”和“提供”是有區(qū)別的。“生產(chǎn)”指的是公共產(chǎn)品由誰來建造，制成：“提供”指的是由哪個(gè)主體付費(fèi)購買公共產(chǎn)品，從而把它提供給消費(fèi)者。��

　　生產(chǎn)者必須是能夠做出決策的主體，這樣的主體只有三個(gè)：政府、企業(yè)和個(gè)人。企業(yè)和個(gè)人的性質(zhì)是一樣的，統(tǒng)稱私人。也就是說，對(duì)于產(chǎn)品的生產(chǎn)來講，主題只有兩個(gè)：政府和私人。而對(duì)于商品的提供，主體有三個(gè)：政府、私人和集團(tuán)。集團(tuán)就是消費(fèi)某一公共產(chǎn)品的所有消費(fèi)者的集合。“集團(tuán)”這一概念是指聯(lián)合提供的問題，只有在關(guān)于產(chǎn)品的提供時(shí)才有意義。在關(guān)于商品的生產(chǎn)時(shí)是沒有意義的，因?yàn)樗�不是�?dú)立的決策單位。��

　�。�1）人在利他主義的情況下會(huì)供給公共產(chǎn)品。即私人生產(chǎn)，私人提供。

　�。�2）私人生產(chǎn)，集團(tuán)提供。公共產(chǎn)品可以由集團(tuán)來付費(fèi)，委托私人生產(chǎn)。如社區(qū)內(nèi)的各種私人辦的公園，健身場所等。��

　�。�3）私人生產(chǎn)，政府提供。當(dāng)公共產(chǎn)品必須由政府統(tǒng)一提供時(shí)，如果此產(chǎn)品的生產(chǎn)是可分割的，那么就存在政府委托私人部分地生產(chǎn)此產(chǎn)品的可能。比如國防設(shè)施。這種方式包括政府向私營企業(yè)采購和與私人企業(yè)簽訂合同出租或合同承包的情形。��

　�。�4）政府生產(chǎn)，私人提供的情況，如一件公共產(chǎn)品由私人捐贈(zèng)給國家，由國家的公共部門生產(chǎn)的情況。

　　（5）政府生產(chǎn)，集團(tuán)提供。指政府為某個(gè)特定人群建造一定的設(shè)施或提供一定的服務(wù)，然后向設(shè)施的使用者或服務(wù)的對(duì)象收取費(fèi)用的形式。比如政府建造高級(jí)公路，然后向過往車輛收費(fèi)。��

　�。�6）政府生產(chǎn)，政府提供則是最容易理解的傳統(tǒng)供給方式。�ヒ陨细攀隽斯�共產(chǎn)品的幾種供給方式，其指導(dǎo)思想是政府與市場各盡其職，相互配合。

　　2 我國公共產(chǎn)品供給制度的實(shí)踐與發(fā)展��

　　我國的經(jīng)濟(jì)體制經(jīng)歷了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)的過渡，公共產(chǎn)品的供給制度也因此發(fā)生著變革。�ピ谟�(jì)劃向市場過渡階段，計(jì)劃與市場并重的指導(dǎo)思想下，公共產(chǎn)品的供給仍是單一的公共生產(chǎn)和提供，但開始考慮成本的補(bǔ)償。如1989至1992年的鐵路運(yùn)輸提價(jià)，雖尚未達(dá)到市場化的要求，已反映了人們在觀念上的改變。��

　　隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)向縱深發(fā)展，市場經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的確立和私人利益的凸現(xiàn)，以及國家財(cái)力的相對(duì)緊缺，人們開始考慮市場與政府的關(guān)系問題，并開始重新界定市場經(jīng)濟(jì)條件下的政府職能。國家財(cái)政開始向“公共財(cái)政”的方向努力，力求改變長期以來“全能政府”的觀念，打破事無巨細(xì)，包攬一切的財(cái)政支出格局，向“公共政府”邁進(jìn)。財(cái)政以“滿足社會(huì)公共需要”為任，“以市場失靈”為界行使其職能，在公共產(chǎn)品的供給制度上則表現(xiàn)為政府與私人供給的結(jié)合。對(duì)于公共產(chǎn)品，特別是具有混合性質(zhì)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，因其具有私人提供的可能性，當(dāng)允許和鼓勵(lì)私人投資的成分，這在另一方面也解放了國家的財(cái)力，政府可以集中財(cái)力加強(qiáng)重要、關(guān)鍵產(chǎn)品的宏觀調(diào)控。��

　　3 現(xiàn)階段我國公共產(chǎn)品供給制度存在的問題��

　　3.1供給總量不足，結(jié)構(gòu)不合理，效率低下，質(zhì)量低劣��

　　近年來我國公共產(chǎn)品的供給總量仍是不足的，低于世界平均水平，甚至低于一些發(fā)展國家，與我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是不相稱的。��

　　此外，我國公共產(chǎn)品供給制度的安排，主要存在政府及其公共部門過度壟斷的問題。并且由此造成規(guī)模過大，公共資源配置和使用效率低下，產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量低劣。在公共產(chǎn)品的供給上，我國國有經(jīng)濟(jì)占絕對(duì)的主導(dǎo)地位，在國有經(jīng)濟(jì)高度壟斷的基礎(chǔ)上存在行政壟斷，行業(yè)的經(jīng)營者和管理者是融為一體的，造成企業(yè)缺乏競爭活力，運(yùn)行效率低下。��

　　在我國，電信、電力、郵政、醫(yī)療衛(wèi)生等服務(wù)價(jià)格不菲但服務(wù)質(zhì)量不高。如高校中機(jī)構(gòu)冗雜，人員眾多，效率低下；而美國日本等國家的郵政雖為盈利性行業(yè)，服務(wù)質(zhì)量遠(yuǎn)高出我國。我國鐵路基本上由國家壟斷，鐵路服務(wù)質(zhì)量低劣、供給與需求不協(xié)調(diào)。��

　　3.2 國有國營供給制度的主導(dǎo)形式阻礙公共產(chǎn)品提供的優(yōu)化��

　　我國長期以來實(shí)行的單一的國家所有、國家經(jīng)營的供給制度，使私人資本幾乎無法進(jìn)入公共品生產(chǎn)領(lǐng)域。具體來說，鐵路基本為國家壟斷，而僅有廣深鐵路為股份有限公司，是混合型企業(yè)，其產(chǎn)品供給和服務(wù)質(zhì)量遠(yuǎn)高于一般的鐵路運(yùn)輸；教育行業(yè)盡管允許私人投資，但由于公私教育政策上的不合理，私人投資的積極性不高；公路及電力的BOT項(xiàng)目僅允許特定的外資進(jìn)入；醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)盡管要求私人付費(fèi)，但行業(yè)外的資金很難進(jìn)入。公共產(chǎn)品供給的國家壟斷，造成投資主體的單一，加之國家財(cái)力不足，使供需缺口長期存在國有經(jīng)濟(jì)高度壟斷基礎(chǔ)上的行政壟斷，政府既是管制政策的制定者和監(jiān)督者，又是具體的經(jīng)營者。這使得公共部門企業(yè)不僅可以利用經(jīng)濟(jì)性反競爭手段阻止進(jìn)入者，而且可以無限制地利用超經(jīng)濟(jì)手段建立壁壘，維護(hù)壟斷地位。雙重壟斷造成無競爭狀態(tài)下人浮于事，效率低下。��

　　4 改進(jìn)我國公共產(chǎn)品供給制度的建議��

　　4.1管理與經(jīng)營權(quán)分離，打破行政壟斷��

　　我國公共產(chǎn)品的供給長期以來“政企合一”的模式使其缺乏活力，效率低下。要改革，首先要打破這種行政壟斷，給各種經(jīng)濟(jì)成分公平競爭的條件，才能從根本上促使公共產(chǎn)品經(jīng)營效率的提高。��

　　4.2投資主體多元化，鼓勵(lì)私人投資��

　　政府應(yīng)允許各種經(jīng)濟(jì)成分投資于公共產(chǎn)品行業(yè)，對(duì)于可市場化競爭行業(yè)實(shí)行開放競爭。比如為提高城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的水平，可充分發(fā)揮市場機(jī)制在資源配置方面的基礎(chǔ)性作用，采取政府產(chǎn)權(quán)管理，間接調(diào)控和市場運(yùn)作相結(jié)合的方式，以經(jīng)濟(jì)效率為目標(biāo)，改變以往城市建設(shè)完全有政府投資的方式，廣納資金，將部分城市資源適度商業(yè)化，創(chuàng)造可持續(xù)融資機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的良性循環(huán)。在公共產(chǎn)品各個(gè)行業(yè)領(lǐng)域允許和鼓勵(lì)私人資本的進(jìn)入，可以彌補(bǔ)國家財(cái)力的不足，提高相應(yīng)產(chǎn)品的供給數(shù)量和質(zhì)量，有利于解決我國長期以來公共產(chǎn)品供給總量偏低的問題。��

　　4.3生產(chǎn)與提供模式多樣化��

　　我們前面已經(jīng)從理論上介紹了公共產(chǎn)品及其供給方式，明確了純粹的公共產(chǎn)品在現(xiàn)實(shí)中其實(shí)少之又少，大多數(shù)公共產(chǎn)品是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有混合性質(zhì)，而供給方式也應(yīng)該因此而靈活多樣，打破以往單一的政府壟斷的傳統(tǒng)模式。我們應(yīng)該根據(jù)不同準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特點(diǎn)實(shí)施適合的供給方式。��

　　許多準(zhǔn)公共產(chǎn)品可以一定程度地市場化，如前所述，在生產(chǎn)與提供之間實(shí)現(xiàn)政府與私人的合作。地區(qū)性、社區(qū)性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品顯然有更多靈活的選擇，就全國性大型準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給來講，電信業(yè)可以進(jìn)入市場作為競爭性業(yè)務(wù)，我國電信目前的南北分拆的狀況，是引進(jìn)競爭的表現(xiàn)，今后可以允許外資和私人資本進(jìn)入，將競爭范圍擴(kuò)大；鐵路運(yùn)輸業(yè)，由于鐵路基礎(chǔ)設(shè)施的生產(chǎn)具有自然壟斷的特征，為保持鐵路網(wǎng)的完整和統(tǒng)一性，應(yīng)建立全國統(tǒng)一的鐵路網(wǎng)絡(luò)公司，而客貨運(yùn)輸業(yè)務(wù)則可以開展適度的競爭，按地區(qū)設(shè)立若干鐵路運(yùn)輸公司；教育，特別是高等教育也可私人和政府混合供給，鼓勵(lì)競爭，等等。這些都是靈活組織公共產(chǎn)品供給的方式。��

　　事實(shí)上，除少數(shù)涉及國家安全、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)穩(wěn)定的公共品，由政府直接�ド�產(chǎn)提供外，原則上政府應(yīng)當(dāng)放開公共品生產(chǎn)市場，允許私人部門和外國資本進(jìn)入，政府的主要職責(zé)是：運(yùn)用招標(biāo)、投標(biāo)等方式，簽訂公共產(chǎn)品生產(chǎn)合同，指定相關(guān)質(zhì)量技術(shù)等標(biāo)準(zhǔn)并做好監(jiān)督工作，促進(jìn)和維護(hù)公共品分配和消費(fèi)的社會(huì)公平等。�ギ�(dāng)然，在逐步改變公共產(chǎn)品供給機(jī)制的同時(shí)，政府一方面要做好宏觀上的管制，另一方面要加強(qiáng)相關(guān)的法律建設(shè)，使改革有法可依，從法律上保護(hù)各種成分對(duì)公共產(chǎn)品投資經(jīng)營的合法性。��

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