2010-04-06 13:39 來源：陳林
【摘要】解決地方財政困難的一個重要途徑就是加大縣級政府財力培育，發(fā)展適合各地實情的縣域經(jīng)濟，以經(jīng)濟的發(fā)展來促進財政問題的解決，走“經(jīng)濟——財政——經(jīng)濟”的辯證發(fā)展道路。本文以湖南省縣級政府財力培育為研究對象，在分析湖南省縣級政府財力困境現(xiàn)狀及成因的基礎上，提出湖南省縣級財力培育的宏觀政策。
【關鍵詞】縣級政府；財力培育；湖南
近年來，在國民經(jīng)濟保持持續(xù)發(fā)展和國家財政收入連年快速增長的背景下，縣鄉(xiāng)財政困難越來越突出。這主要是由于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟和整個國民經(jīng)濟結構實施戰(zhàn)略性調(diào)整，省以下財政體制改革不到位，增人增支剛性增長，國民收入分配格局調(diào)整滯后等體制性、政策性多種因素綜合作用的結果，是城鄉(xiāng)分割和地區(qū)間經(jīng)濟非協(xié)調(diào)發(fā)展在縣、鄉(xiāng)財政上的集中反映。
一、湖南省縣級政府財力困難的主要表現(xiàn)
�。ㄒ唬┛h級財政收支差額與赤字
近年來，隨著農(nóng)村稅費改革和國家清費立稅改革相繼出臺，縣鄉(xiāng)預算外收入急劇下降，縣鄉(xiāng)財政的包袱大大增加�？h鄉(xiāng)政府作為一級政權機構，有其必須履行的政府職能，必須提供的公共產(chǎn)品和公共服務。但由于縣鄉(xiāng)財政巨大的財政赤字和財政負擔，大多數(shù)的縣鄉(xiāng)財政很難支持一級政府的正常運轉，影響縣鄉(xiāng)政府職能的實現(xiàn)。
以長沙市縣級政府為例，2003年財政赤字為41 502萬元，2008年達到166 097萬元，擴大了4倍。不僅如此，縣與縣之間的財政收入與財政支出差距也呈擴大趨勢。在同一市內(nèi)，以長沙縣與望城縣為例，2003年財政收入、財政支出分別相差15 925萬元和19 728萬元，2008年分別達到37 021萬元和47 953萬元。不同市域，差距就更大了。以長沙市長沙縣與湘潭市湘潭縣為例，2003年財政收入湘潭縣為長沙縣的37.51%，財政支出則為40.88%，2008年分別為25.97%和51.91%.可見財政收入差距不斷擴大，財政支出相對縮小，故地方財政承受能力即財政赤字的差距不斷擴大。
�。ǘ┪慕腆w衛(wèi)經(jīng)費支出嚴重短缺
目前，工業(yè)化、現(xiàn)代化的進程確實使中國逐步躋身于世界強國之林。但長期以來，由于片面強調(diào)經(jīng)濟的發(fā)展，忽視了微觀經(jīng)濟主體對社會環(huán)境發(fā)展的需求，致使我國大部分城市存在經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展不協(xié)調(diào)、經(jīng)濟建設與社會文化建設不協(xié)調(diào)的問題，這不僅阻礙了經(jīng)濟的發(fā)展，也加大了我國人口素質、社會環(huán)境等方面與發(fā)達國家的距離。要改變這種狀況，必須從轉變政府職能入手，對文、教、體、衛(wèi)在社會發(fā)展中的作用給予充分的認識，并將科技和教育支出放到政府財政支出的首位，給予優(yōu)先考慮。2000年至2008年，湖南省文教體衛(wèi)財政總支出隨著經(jīng)濟增長而增加，但占財政支出比例卻呈現(xiàn)出下降趨勢，2008年僅為19.69%，是近9年來的最低水平，大大低于發(fā)達國家35%—40%的水平。
�。ㄈ┺r(nóng)村社會保障體系財政資金需求缺口巨大
農(nóng)村社會保障資金嚴重不足，城鄉(xiāng)社會保障實施嚴重不平衡。目前，農(nóng)村以養(yǎng)老、醫(yī)療為重點的社會保障工作僅在小范圍內(nèi)試點實行，社會保障基金調(diào)劑范圍較小，用于農(nóng)村的社會保障資金費用也較少。以湖南省為例，2001年用于農(nóng)村的保障資金為912.4萬元，僅相當于城市保障資金的3.4%，若加上農(nóng)村困難戶集體補助金487.0萬元和農(nóng)村五保戶集體供養(yǎng)金14 467.5萬元，也只有15 866.9萬元，僅占湖南社會保障金總額的9.96%.可見，農(nóng)村社會保障水平低下，支援不發(fā)達地區(qū)的財政支出比例逐年下降，但不發(fā)達地區(qū)卻是最需要財政公正支持的。
二、湖南省縣級政府財力困難的原因分析
�。ㄒ唬┬姓䴔C構膨脹，事業(yè)管理費高
多年來，財政供養(yǎng)人口過多，增長過快，結構不合理的狀況并沒有多大的改善。人浮于事的結果直接導致財政支出中用于工資的比例在增加，但行政效率卻低下，加大了尋租行為出現(xiàn)的可能性，增加了財政運作成本。據(jù)調(diào)查，2001—2008年湖南省政府行政管理費占財政支出的9%—10%，并呈現(xiàn)穩(wěn)步增長趨勢；部門事業(yè)費占財政支出比重高達30%；行政事業(yè)管理費占比高達55%以上。財政支出絕大部分花費在政府行政機構、部門管理事業(yè)費上，造成財政支持經(jīng)濟發(fā)展和基礎設施建設不足，導致財源培育不足，制約了財政收入的增長。
�。ǘ┛h域、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展不足
當前，縣鄉(xiāng)財政可用財力增長乏力，主要原因在于經(jīng)濟發(fā)展不夠。湖南是農(nóng)業(yè)大省，但農(nóng)業(yè)基礎設施建設滯后，抵御自然災害的能力不強；農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整慢，綠色、優(yōu)質、高效的農(nóng)產(chǎn)品基地規(guī)模小，農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)帶動能力弱，農(nóng)民增收的步伐緩慢。2008年湖南省農(nóng)民收入中的73.8%來自農(nóng)業(yè)，其中，農(nóng)業(yè)收入中來自糧、棉、油、糖、煙葉的收入高達80%以上，來自果菜收入比重還不到10%.過去，在農(nóng)產(chǎn)品短缺的情況下，農(nóng)產(chǎn)品價格一直比較高，農(nóng)業(yè)只要增產(chǎn)就能帶來農(nóng)民增收。并且，湖南省農(nóng)業(yè)稅收年增長幅度，從2000年的33%回落到2005年的9.6%直至近年才稍有回升。種種現(xiàn)象表明，農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民不增收和財政不增稅的問題對縣鄉(xiāng)財政經(jīng)濟發(fā)展的制約作用已經(jīng)顯露出來，并呈現(xiàn)不斷強化的趨勢。這是近幾年來縣鄉(xiāng)一級財政困難程度進一步加大的重要原因。
�。ㄈ┏青l(xiāng)資源占有不均等導致城鄉(xiāng)居民收入的不均等
1.城鄉(xiāng)人口結構對城鄉(xiāng)收入差距的影響。我國建國50多年來人口增長過快，農(nóng)村人口總量也是在遞增的，到2000年才有快速相對下降的跡象，但至今仍有將近61%的人口聚居在農(nóng)村，表明我國城市化水平仍然偏低，農(nóng)業(yè)就業(yè)結構轉換仍然滯后于產(chǎn)業(yè)結構的轉換。農(nóng)村聚居大量的人口，必然導致極低的生產(chǎn)效率，這也和我國工業(yè)化的程度極不相稱。造成這種局面的根本原因當屬我國計劃經(jīng)濟時代的戶籍制度，到現(xiàn)在農(nóng)民要變成城市居民的主要途徑還是升學。因此，打破城鄉(xiāng)人口滯留的格局，加快城市化進程，顯得尤為必要。
2.產(chǎn)業(yè)結構演進對城鄉(xiāng)收入差距的影響。1978年以后，我國經(jīng)濟確實出現(xiàn)了高增長。而到上世紀90年代中期以后，高增長卻是由第二、第三產(chǎn)業(yè)拉動，而第一產(chǎn)業(yè)停滯甚至萎縮，這主要是由農(nóng)業(yè)的稟賦決定的，但還夾雜著人口因素。1997年以后，我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占到GDP的20%以下。同期，我國農(nóng)村人口仍占總人口的70%左右，結果就導致城鄉(xiāng)收入差距變得特別突出。1978年，從三種產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值結構來看，我國工業(yè)所占比重已達44.8%，具有人均GDP3 000美元以上中等發(fā)達國家的特征；而從勞動力結構來看，農(nóng)業(yè)勞動力比重高達73.3%，是人均GDP200美元以下農(nóng)業(yè)國家的典型特征。這里面的關鍵因素是人口結構的調(diào)整跟不上產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整的步伐。1999年，我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)值在總產(chǎn)值中的比重為17.7%，而就業(yè)比重依然高達50.1%.根據(jù)庫茲涅茨的統(tǒng)計分析，當人均GDP達到500美元時，第一產(chǎn)業(yè)的就業(yè)比重為31.4%.可見，我國農(nóng)業(yè)勞動力比重過大導致農(nóng)業(yè)相對勞動生產(chǎn)率過低。
三、培育湖南省縣級政府財力的宏觀政策研究
（一）精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機構與成員
益陽市作為湖南省改革試點城市，2006年內(nèi)，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)從144個精簡到96個，1 294名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部精簡為705人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制減少10 035人，精簡率達63.4%.以益陽市2005年底人口總數(shù)460.6萬人為基數(shù)，幾乎每300人中就有一名政府辦事人員；年度財政收入總額92 377萬元，而財政支出達到317 808萬元。從種種事實中我們不難看出，湖南省縣級政府機構臃腫，基層行政機構人員冗雜，財政供養(yǎng)規(guī)模過大，使得縣級政府財力無法滿足社會對公共產(chǎn)品和公共服務的需求，無法促進縣域經(jīng)濟和社會事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。這就要求必須進一步推行縣級政府機構改革，精簡冗員。
可以根據(jù)“一級政權，一級事權，一級財權，一級稅基，一級預算，一級產(chǎn)權，一級舉債權”的基本原則，考察各地實際職能需要與財力因素，配備工作人員，避免出現(xiàn)人多反而不辦事、辦不好的情況。并且，政府的編制也應該考慮一定時期內(nèi)的財政情況，在集中財力求發(fā)展的時期可以適當縮減編制，等到經(jīng)濟社會發(fā)展需要更多的人才時，再適當引進，以達到比一開始人員臃腫時更事半功倍的作用。
�。ǘ┩七M鄉(xiāng)財縣管
自從實施稅費改革、全面取消農(nóng)業(yè)稅等政策后，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)失去其主要的財源。農(nóng)業(yè)稅在整個湖南省的財政收入中占了比較大的比重，在絕大多數(shù)沒有自主產(chǎn)業(yè)，僅僅依靠農(nóng)業(yè)稅等稅費收入取得財政收入的鄉(xiāng)鎮(zhèn)對上級財政轉移支付的依賴性也越來越強，“吃飯財政”的現(xiàn)狀都難以持續(xù)。在這樣的前提下提出逐步撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，推進“鄉(xiāng)財縣管”也是必然趨勢。采取預算共編、賬戶共設、集中收付、票據(jù)統(tǒng)管的管理模式，逐步取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政。
�。ㄈ┨岣咿r(nóng)民在土地轉讓過程中的分享比例
在現(xiàn)行征地制度下，除鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共公益事業(yè)用地、農(nóng)民宅基地外，所有新增建設用地需要占用農(nóng)用地的，無論是出于基礎設施建設等公共目的的需要，還是出于房地產(chǎn)開發(fā)等私人目的的需要，都借助國家土地征用權來實現(xiàn)農(nóng)地轉用，征地的服務范圍超出了公共利益的界限。同時，國家法律規(guī)定的征地補償標準過低，在征地補償中對農(nóng)民的最低生活保障和就業(yè)保障未予足夠的考慮，特別是對于本來就很低的征地補償費用，集體經(jīng)濟組織又要截留、分享，因此農(nóng)民實際得到的補償更低。征地后失去土地的農(nóng)民由于缺乏非農(nóng)就業(yè)所必需的專業(yè)技能等原因，很難在短時期內(nèi)找到合適的非農(nóng)就業(yè)崗位，而貨幣形式的社會保障體系又很不完善，致使一部分農(nóng)民的基本生活和就業(yè)都受到了影響。在土地用途管制下，農(nóng)民承擔了耕地保護、國家糧食安全、可持續(xù)發(fā)展等方面公共利益的代價，卻不能全面分享農(nóng)地轉用過程中的土地增值收益，不能得到應有的公共財政上的支持和補貼，農(nóng)民的土地權益事實上集體性地受到了侵害。
�。ㄋ模└母锿恋亓鬓D制度和戶籍管理制度
要創(chuàng)新土地流轉制度，一是要打破國家對土地一級市場的壟斷，允許集體非農(nóng)用地直接進入市場，對經(jīng)營性用地實行市場定價；二是明確界定“公共目的”的內(nèi)涵和外延、明確界定政府土地征用權限和征用范圍，提高農(nóng)民轉讓土地的分享比例；三是建立能夠全面、真實地反映土地資源價格、資源成本和社會保障價格的科學的地價評估體系，對批準入市的土地進行全面的定價評估，為征地補償提供價格依據(jù)；四是在充分考慮農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的土地發(fā)展補償、未來收益補償、社會保障補償以及勞動力安置等因素的基礎上提高征地補償標準；五是對于有長期穩(wěn)定收益的公益性占地，允許農(nóng)民入股，允許經(jīng)批準為建設用地的農(nóng)用地以租賃形式轉化為工商業(yè)用地。
四、總結
縣級財政不再是一個單純的財政問題，因此在討論縣級財力建設時，不再局限于就財政而論財政，就經(jīng)濟而論經(jīng)濟，而是將二者緊密結合起來，辨證地分析縣級財力的“經(jīng)濟——財政——經(jīng)濟“的發(fā)展模式。具體來看，其主要體現(xiàn)在發(fā)展縣域經(jīng)濟與培育財源、財力資源投入與縣鄉(xiāng)尤其農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展上。經(jīng)濟發(fā)展與財政收入是源與水的關系，但我國現(xiàn)階段下，財政投入支持縣鄉(xiāng)尤其農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展必不可少。因此，應辯證矛盾統(tǒng)一、長短期相結合來看待財力培育與現(xiàn)階段財力困境問題。
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