摘要：隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展和公共財政框架的建立,原有計劃經(jīng)濟(jì)體制下的國庫管理制度已不再適應(yīng)新形勢、新發(fā)展的要求。借鑒國際經(jīng)驗并結(jié)合我國國情,進(jìn)行財政國庫管理體制改革是歷史的必然選擇。

　　所謂國庫集中支付制度,就是將所有的政策性財政資金全部集中到國庫單一賬戶,并規(guī)定所有的財政支出必須由國庫直接支付。在這種制度下,財政資金的使用,各部門根據(jù)細(xì)化的預(yù)算自主決定,由財政部門核對后準(zhǔn)予支出,財政資金將由國庫單一賬戶直接撥付給商品或勞務(wù)供應(yīng)商,而不必經(jīng)過支出單位進(jìn)行轉(zhuǎn)賬結(jié)算。

　　一、我國實行國庫集中支付制度的基本框架

　　建立國庫單一帳戶體系,改變過去財政資金分散管理,預(yù)算單位自行開設(shè)帳戶的做法,實行國際通行的國庫集中支付制度,就是將所有財政性資金即財政預(yù)算內(nèi)資金、納入財政預(yù)算管理的政府性基金,納入財政專戶管理的預(yù)算外資金等都納入國庫單一帳戶體系管理。收入直接繳納國庫或財政專戶,支出通過國庫單一帳戶體系直接支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位。相應(yīng)的撤銷各預(yù)算單位重復(fù)和分散設(shè)置的帳戶,預(yù)算資金不再撥付給各預(yù)算單位分散保存,預(yù)算單位在批準(zhǔn)的全年預(yù)算指標(biāo)基礎(chǔ)上,編制分月用款計劃再在批復(fù)的用款計劃額度內(nèi)提出用款申請。屬于財政直接支付的工資支出、購買支出等通過財政零余額帳戶直接支付給收款人;屬于授權(quán)支付的零星支出和未納入直接支付范圍的購買支出通過預(yù)算單位小額支出帳戶支付,形成在不改變預(yù)算單位財政管理和資金使用權(quán)限,使財政收支都按規(guī)范的程序在國庫單一帳戶體系內(nèi)運(yùn)作,使整個過程都處于有效的監(jiān)督管理之下。

　　二、對國庫集中支付的總體評價

　　(一)增強(qiáng)使用資金性的計劃性,從源頭上杜絕預(yù)算計劃和執(zhí)行分離

　　傳統(tǒng)的管理辦法是財政部門按全年預(yù)算總額分月?lián)芙o預(yù)算單位,由預(yù)算單位自己管理和使用,資金使用不規(guī)范,搞“形象工程,拍腦袋工程”,不按預(yù)算計劃執(zhí)行等違規(guī)現(xiàn)象普遍存在,并且屢禁不止。實行國庫集中支付后,把對預(yù)算支出總額的控制轉(zhuǎn)為對每一筆支出的控制,事后監(jiān)督變?yōu)槭虑昂褪轮斜O(jiān)督。從源頭控制資金的用途和流向,加強(qiáng)資金使用的計劃性,有效的防止開支隨意性和擠占、挪用財政資金。

　　(二)預(yù)算單位財政管理職能進(jìn)一步強(qiáng)化

　　實行國庫集中支付后,無論是領(lǐng)導(dǎo)還是財政管理人員,都應(yīng)從傳統(tǒng)的理財思想和方法中轉(zhuǎn)變過來,由于資金不再撥到單位帳戶,不可能隨意更改和變通支出項目。所以必須把工作重點向認(rèn)真具體編制預(yù)算,編制分月用款計劃,申報用款申請轉(zhuǎn)變。加強(qiáng)單位收支的控制和管理,建立財務(wù)公開制度和透明度。預(yù)算廣泛征求修改意見,對每一項支出都要從實際出發(fā)認(rèn)真編制,詳細(xì)論證,使年度預(yù)算計劃更科學(xué)全面、更規(guī)范細(xì)化。

　　(三)運(yùn)用現(xiàn)代化財政管理信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng),提供便捷,高效的服務(wù)

　　建立現(xiàn)代國庫管理的目的是減少資金運(yùn)行的中間環(huán)節(jié),提高財政支出透明度,加強(qiáng)財政管理監(jiān)督,提高資金使用效率。做到實時支付,當(dāng)日清算。傳統(tǒng)的手工作業(yè)是不能滿足此種管理要求,必須運(yùn)用先進(jìn)的現(xiàn)代技術(shù)信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng),實現(xiàn)預(yù)算單位網(wǎng)上申請,財政國庫支付局網(wǎng)上審核,代理銀行網(wǎng)上支付。使各類財政收支在國庫單一帳戶體系網(wǎng)絡(luò)中實現(xiàn)高效、安全運(yùn)行,有效解決財政資金多環(huán)節(jié)撥付,多戶頭存款和多環(huán)節(jié)審批程序的問題。

　　(四)加強(qiáng)財政立法進(jìn)程,健全財政法律法規(guī)體系

　　長期以來,我國實行的是計劃經(jīng)濟(jì)體制,原有制度是為適應(yīng)計劃經(jīng)濟(jì)體制而建立的,制度中有些內(nèi)容體現(xiàn)的是計劃經(jīng)濟(jì)體制的要求。隨著我國經(jīng)濟(jì)體制從原來的計劃體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變,要求一切經(jīng)濟(jì)活動要按市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事。財政體制改革也隨之不斷深入。實行國庫集中支付制度后,預(yù)算單位和財政管理部門的管理職能、任務(wù)、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算編制、帳戶體系設(shè)置、支付程序、銀行的清算、預(yù)算的審查和批準(zhǔn)都進(jìn)行了重大修改。

　　三、部門預(yù)算、政府采購與國庫支付改革三者的聯(lián)系

　　1. 預(yù)算改革對國庫支付目標(biāo)的實現(xiàn)有著重要的影響意義

　　從1998年開始推行的部門預(yù)算改革,可以說,對于增強(qiáng)依法行政的意識,強(qiáng)化預(yù)算管理,提高財務(wù)管理水平起了很大的作用。但從目前國庫集中支付的改革實際看,部門預(yù)算的改革與國庫集中支付改革還有不相適應(yīng)的地方,主要表現(xiàn)在:一是預(yù)算細(xì)化不夠,尤其是基本建設(shè)項目沒有細(xì)化預(yù)算,使得國庫集中支付時的依據(jù)不充分,還是打捆支付,雖然形式上是按照國庫集中支付的要求去做的,但實質(zhì)上沒有起到真正的國庫集中支付的作用,因為國庫集中支付的依據(jù)就是預(yù)算,預(yù)算單位要根據(jù)預(yù)算編制用款計劃后,才得以順利支付。二是預(yù)算的編制級次不到位,一般的預(yù)算單位為六級管理、五級核算,現(xiàn)行部門預(yù)算只編到二級,而國庫集中支付試點工作已全部覆蓋三級,試點到了四級,實質(zhì)上對三級、四級的支付還停留在不完全的預(yù)算上,這樣就影響了國庫集中支付目標(biāo)的實現(xiàn),也影響了國庫集中支付的效果。

　　2. 國庫支付的推進(jìn)為政府采購的有效開展提供了有力的保障

　　國庫集中支付的推行在現(xiàn)實意義上為政府采購提供了更有力的保障主要表現(xiàn)以下幾方面:一是表現(xiàn)在資金的高效使用上。由于采取了先進(jìn)的國庫集中撥付方式,不管政府采購資金是直接支付還是授權(quán)支付,都會使得政府采購資金更安全、有效地到達(dá)供貨商和勞務(wù)提供者手中,提高政府采購資金的使用效率。二是表現(xiàn)在對資金的監(jiān)督管理上。由于政府采購資金要采取國庫集中支付的方式,在政府采購工作的環(huán)節(jié)上,從采購預(yù)算的編制、采購計劃的報批、采購項目的確定到最終的資金支付,始終都處在有效的監(jiān)督控制之下,這樣,有利于從源頭上防止資金的挪用、擠占。這就是政府采購與國庫集中支付相配套的結(jié)果。

　　四、如何國庫支付的改革更趨完善

　　1. 財務(wù)管理要從“管錢”為中心轉(zhuǎn)到以“管額度”為中心

　　財務(wù)管理的中心是資金管理,在傳統(tǒng)的財務(wù)管理模式下,資金是財政通過銀行撥付到各級預(yù)算單位的賬戶上,而實行國庫集中支付后,各預(yù)算單位的賬戶上沒有財政性資金了,有的是國庫賬戶(稱零余額賬戶)的額度。所以,在這個前提下,財務(wù)管理工作尤其是撥款的方式發(fā)生了根本的變化:第一,對于主管單位來講,由于所屬預(yù)算單位全面實行授權(quán)支付,主管單位對下級沒有實際的資金撥付了,對于主管單位這一級的財務(wù)管理就要從以前請款、領(lǐng)款、撥款的傳統(tǒng)工作方式上轉(zhuǎn)到對下級各基層單位的用款額度的控制和管理上,這就要求從“管錢”到“管額度”的轉(zhuǎn)變,財務(wù)管理的重點要轉(zhuǎn)到如何及時、有效地把額度請到,并對基層單位實施有效的額度管理;第二,對于基層預(yù)算單位來講,在財政授權(quán)條件下,要從管理資金賬戶,運(yùn)作資金的傳統(tǒng)工作方式下轉(zhuǎn)到如何按照國庫集中支付的制度規(guī)定要求,使用好國庫賬戶中的額度,從而保證資金支付的順利進(jìn)行。

　　2. 傳統(tǒng)的會計核算方式要適應(yīng)國庫集中支付的變化

　　實行國庫集中支付改革雖然基本不改變單位會計核算的模式,但在兩個方面還是有些變化的。

　　一是賬戶體系上的變化。按照財政國庫管理制度改革的制度設(shè)計,單位賬戶的性質(zhì)是國庫單一賬戶,也就是說,今后預(yù)算單位的所有財政性資金的運(yùn)用全部在國庫賬戶中進(jìn)行,原來的一種類型的資金開一種銀行賬戶的時代一去不復(fù)返了,代之而來的是單位所有的財政性資金在國庫單一賬戶中實行分賬核算,這是一個根本的改變。

　　二是單位自有資金的流向處理上。過去,預(yù)算單位的各種事業(yè)基金、基建包干節(jié)余在進(jìn)行會計處理分配后進(jìn)入單位的實有資金賬戶,由各單位自由支配使用。實行國庫集中支付后,這部分資金停留在國庫單一賬戶里,雖然,這部分資金的管理主體還是各預(yù)算單位,但資金的流向發(fā)生了變化,實際的操作也隨之變化。

　　五、銀行系統(tǒng)的支付信息的建立和完善是對國庫支付改革的有力推動

　　國庫集中支付改革的實現(xiàn)依賴于國庫電算化水平的高起點、高質(zhì)量�，F(xiàn)行的銀行支出的系統(tǒng)設(shè)計都是在現(xiàn)行預(yù)算體制的基礎(chǔ)上建立起來的,在許多方面還不能適應(yīng)國庫支付的要求。對預(yù)算單位來說,表現(xiàn)在:(一)銀行與預(yù)算單位的對賬上,有的代理銀行還是沿用舊的對賬單模式,不是按照國庫集中支付的要求,按類、款、項進(jìn)行對賬的。(二)管理信息的交換,特別是與一級預(yù)算單位的交換,如支出月報、直接支付回單都是通過人工送達(dá)方式實現(xiàn)的。隨著國庫集中支付的深入,大量預(yù)算單位實行授權(quán)支付,上千個基本建設(shè)項目實行直接支付,信息量就非常大了,以人工送達(dá)的方式將會影響信息的傳遞和交流。因此,銀行在開發(fā)新的適應(yīng)國庫改革需要的信息系統(tǒng)的同時,要充分考慮到預(yù)算單位的需求,即對一級預(yù)算單位也要留出接口,這樣,預(yù)算單位與銀行共同協(xié)作,才能完成國庫支付的任務(wù)。所以,銀行的支付信息系統(tǒng)的建立與完善對預(yù)算單位的國庫支付管理是有力的支持,對推動國庫支付順利進(jìn)行也非常重要。

　　參考文獻(xiàn):

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