【摘要】公共財政的職能與基礎(chǔ)教育的性質(zhì)決定了基礎(chǔ)教育必須納入公共財政的供給范圍，并堅持基礎(chǔ)教育的財政公平原則。公共財政加大對基礎(chǔ)教育的有效供給，應(yīng)優(yōu)化投入結(jié)構(gòu)、建立科學(xué)規(guī)范的基礎(chǔ)教育財政轉(zhuǎn)移支付制度、在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域引入市場競爭機(jī)制、加強(qiáng)對教育經(jīng)費(fèi)的管理和監(jiān)督。

　　一、基本理論

　　財政政策是具有公共性的，財政政策是國家進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要手段，其性質(zhì)取決于國家的性質(zhì)。財政的公共性源于國家的公共性。公共性是財政客觀的、固有的屬性。

　　公共財政是政府為市場提供公共服務(wù)的分配活動或經(jīng)濟(jì)活動，它是與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的一種財政模式。主要特征是彌補(bǔ)市場失效和市場缺陷。而市場失效的原因就在于公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品的存在，基礎(chǔ)教育正是一種正的外溢性很強(qiáng)的準(zhǔn)公共物品。所以幾乎各國政府都對基礎(chǔ)教育進(jìn)行直接投資，通過財政直接撥款方式，確保包括貧困家庭人員在內(nèi)的每一適齡青少年能夠有條件接受義務(wù)教育。

　　關(guān)于基礎(chǔ)教育。教育是一種兼具公共品和私人品特性的準(zhǔn)公共品。教育的公共品性質(zhì)表現(xiàn)在一定范圍內(nèi)其消費(fèi)具有非排他性，而且具有受益的外部性，有一定的社會效益。教育的私人品性質(zhì)表現(xiàn)在教育資源是有限的，其消費(fèi)具有一定的排它性，一些人消費(fèi)意味著另一些人將無法消費(fèi)，而且其受益具有內(nèi)部性，受教育者可增長知識，提高生產(chǎn)技能和個人收益。但各類教育的性質(zhì)又有較大的差異，從小學(xué)、初中、高中、大學(xué)到成人教育和職業(yè)教育，它們在受益外部性方面逐漸減小，在消費(fèi)的排他性方面逐漸加大，人們受教育的目的性逐漸加強(qiáng)。也就是說，教育的公共品屬性逐漸減弱，私人品屬性逐漸增強(qiáng)。教育的公共品和私人品性質(zhì)分別為政府供給教育和個人負(fù)擔(dān)教育成本提供了理論依據(jù)。

　　二、我國基礎(chǔ)教育現(xiàn)狀分析

　　（一）財政對教育整體投入嚴(yán)重不足

　　1.中國教育經(jīng)費(fèi)增長雖然較快，但國家財政性教育經(jīng)費(fèi)的增長較緩慢，沒有實現(xiàn)《綱要》規(guī)定“本世紀(jì)末達(dá)到4%”的要求。鑒于教育經(jīng)費(fèi)不足，中共中央、國務(wù)院1993年頒布《中國教育改革和發(fā)展綱要》，要求到20世紀(jì)末，教育經(jīng)費(fèi)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例達(dá)到4%。從實際的情況來看，這一要求并沒有真正實現(xiàn)，而且差距較大。

　　2.教育投入結(jié)構(gòu)不合理。從整體的教育支出比例來看，我國財政用于義務(wù)教育的支出也一直處于一個較低的水平。一般而言，基礎(chǔ)教育當(dāng)依靠財政性撥款來支撐的，然而，財政性撥款在總量不足的條件下分配亦不合理，政府目前對基礎(chǔ)教育的撥款只占整個基礎(chǔ)教育總投入的58%左右，而在高等教育的總投入中卻也占到了50%左右。對基礎(chǔ)教育投入的不足，又導(dǎo)致了部分地區(qū)的教育機(jī)構(gòu)亂立名目向?qū)W生收費(fèi)的現(xiàn)象，進(jìn)一步提高了居民尤其是鄉(xiāng)村居民子女在基礎(chǔ)教育方面的成本。

　　3.現(xiàn)行義務(wù)教育財政投入責(zé)任主體不合理。我國現(xiàn)行的義務(wù)教育投資體制，分級辦學(xué)，“分級管理”的模式，地方各級政府成為籌措基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)的直接承擔(dān)者，中央和省級財政只給少量補(bǔ)助。

　�。ǘ�）基礎(chǔ)教育領(lǐng)域中城鄉(xiāng)差別明顯

　　1.教育機(jī)會的城鄉(xiāng)差別。義務(wù)教育階段教育機(jī)會的城鄉(xiāng)差別依然存在，其在小學(xué)階段與初中階段均有表現(xiàn)：就小學(xué)階段而言，從統(tǒng)計數(shù)據(jù)上看，教育機(jī)會的城鄉(xiāng)差別似乎已不明顯，但由于我國人口基數(shù)大，小學(xué)適齡兒童數(shù)一直維持在1億以上，即使未入學(xué)率以1%計算，小學(xué)適齡兒童未入學(xué)數(shù)也有百萬之巨。問題的另一方面是小學(xué)階段依然存在輟學(xué)現(xiàn)象。較之小學(xué)階段而言，初中階段教育機(jī)會的城鄉(xiāng)差別更明顯可見。農(nóng)村地區(qū)離實現(xiàn)“普九”目標(biāo)還有一段距離。另一方面，農(nóng)村初中階段的輟學(xué)現(xiàn)象較之小學(xué)則嚴(yán)重得多。

　　2.從人群結(jié)構(gòu)來看，城市基礎(chǔ)教育投入體制沒有充分考慮到流動人群的利益。隨著廣大農(nóng)民紛紛進(jìn)城務(wù)工就業(yè)。隨之而來的人口遷移提出了許多社會問題，尤其是農(nóng)民工子女教育問題日益突出。這100萬游蕩在城市街頭的失學(xué)農(nóng)民工子女，他們耽誤的不僅是自己的前途，還會成為未來社會的“定時炸彈”。

　�。ㄈ�）基礎(chǔ)教育供給的效率和公平問題

　　基礎(chǔ)教育，是一種公共服務(wù)，應(yīng)由政府提供，財政買單，提供教育服務(wù)是政府基本職能之一，也是公共財政基本職能之一，教育服務(wù)不應(yīng)市場化。在基礎(chǔ)教育的供給中，無論什么情況，政府都應(yīng)當(dāng)成為基礎(chǔ)教育最主要的供給者。

　　三、公共財政下基礎(chǔ)教育問題的解決途徑

　�。ㄒ唬┽槍�教育投入不足

　　1.確立公平優(yōu)先的價值取向。在堅持科學(xué)發(fā)展觀的原則下，國家有必要將國民教育放在優(yōu)先考慮的戰(zhàn)略地位來推進(jìn)。切實確立“優(yōu)先保證義務(wù)教育”的基本國策，加大投入，突出重點(diǎn)。在財政性教育經(jīng)費(fèi)的分配中，義務(wù)教育應(yīng)當(dāng)成為重中之重，政府應(yīng)當(dāng)成為義務(wù)教育的最主要責(zé)任主體，確保義務(wù)教育真正成為普適性的完全公平的福利教育。

　　2.各項相關(guān)制度的變遷。制度層面，增加教育投入的稅收制度，改革完善分稅制，改革教育投入的預(yù)算管理體制。

　�。ǘ�）對于城鄉(xiāng)教育差別問題

　　第一，統(tǒng)籌中國城鄉(xiāng)居民公共品收益分享制度。第二，繼續(xù)加大對貧困地區(qū)的基礎(chǔ)教育投入力度，實行對貧困地區(qū)規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付。其目的是要實現(xiàn)教育資源的縱向與橫向均衡。第三，將流入地流動人口的義務(wù)教育納入公共財政的支持范圍。

　�。ㄈ�）改變教育產(chǎn)品的供給方式

　　教育服務(wù)不應(yīng)當(dāng)市場化指的是不應(yīng)當(dāng)將市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制和規(guī)則完全移植到教育服務(wù)中來，這并不等于教育服務(wù)不應(yīng)按市場經(jīng)濟(jì)要求進(jìn)行相應(yīng)改革。在教育中有限度有條件的引入市場機(jī)制；有限度的引入教育券制，實現(xiàn)基礎(chǔ)教育的供給者和生產(chǎn)者分離，極端一點(diǎn)說，即使是純粹的公共物品，也不一定由政府來生產(chǎn)。如國防產(chǎn)品，在美國生產(chǎn)武器的公司完全是私人擁有的，但政府掌握著武器采購開支；通過制度創(chuàng)新，實現(xiàn)公平與效率的雙贏首先，確立差別原則，其次，保持政府對教育領(lǐng)域市場運(yùn)作的強(qiáng)有力的規(guī)制。

　　針對我國基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)管理的混亂狀況，應(yīng)建立一套規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、制度化的收費(fèi)方式，實行收錢與花錢、管錢分離的制度。同時要加強(qiáng)對各級政府教育預(yù)算單列和建立定期公布各地教育經(jīng)費(fèi)支出狀況制度的落實情況的檢查，加大對各地中小學(xué)和主管教育部門的財務(wù)審計力度，充分發(fā)揮社會公眾和財政、審計等職能部門對教育經(jīng)費(fèi)使用的約束和監(jiān)督作用，有效避免教育經(jīng)費(fèi)的挪用和濫用。

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