摘要：我國財政轉(zhuǎn)移支付最主要的目標(biāo)是基本公共服務(wù)均等化，均等化的基本公共服務(wù)范圍和服務(wù)水平應(yīng)與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，影響人們生存和發(fā)展的公共服務(wù)應(yīng)優(yōu)先提供，影響人們起點公平的公共服務(wù)應(yīng)達(dá)到較高水平。我國應(yīng)建立以縱向為主、縱橫交錯的轉(zhuǎn)移支付模式，轉(zhuǎn)移支付方式要根據(jù)轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)而定。我國目前轉(zhuǎn)移支付效果不太理想，改革的方向是：以一般性轉(zhuǎn)移支付為主，完善標(biāo)準(zhǔn)支出計算指標(biāo)體系；制定專項轉(zhuǎn)移支付分配指標(biāo)體系；取消稅收返還。

　　關(guān)鍵詞：基本公共服務(wù)；均等化；一般性轉(zhuǎn)移支付；標(biāo)準(zhǔn)支出；縱向轉(zhuǎn)移支付模式

　　我國實行分稅制改革以來，中央對地方的財政轉(zhuǎn)移支付總額增長很快，1994年為2389.09億元，2008年增長到2.294561萬億元。在這10多年里，財政轉(zhuǎn)移支付制度一直是我國學(xué)者理論探討的熱點問題。筆者查閱了大量文獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)國內(nèi)學(xué)者的研究主要集中在我國轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)、轉(zhuǎn)移支付模式和方式、轉(zhuǎn)移支付效果實證檢驗以及轉(zhuǎn)移支付方案設(shè)計等四個方面。本文將在理清已有文獻(xiàn)思路的基礎(chǔ)上，對這些問題作進(jìn)一步探討。

　　一、基本公共服務(wù)均等化問題

　　中央對地方轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)主要有四個：均等化、矯正轄區(qū)間外溢效應(yīng)、增強(qiáng)國家政治控制力和完成中央委托地方事務(wù)（王元，2009）。其中均等化目標(biāo)是最主要的，也是國內(nèi)學(xué)者探討的重點。均等化準(zhǔn)確地說應(yīng)是公共服務(wù)均等化，主要有兩個方面需要明確：一是確定需要均等化的公共服務(wù)范圍；二是確定均等化程度。

　　關(guān)于需要均等化的公共服務(wù)范圍，存在兩種可能：一是將政府提供的全部公共服務(wù)納入；二是只將基本公共服務(wù)納入。李金珊等（2008）認(rèn)為，公共服務(wù)均等化是一個動態(tài)概念，會隨著時間、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化而不斷調(diào)整，由“基本公共服務(wù)均等化”過渡到“一般公共服務(wù)均等化”，最后進(jìn)入“最終公共服務(wù)均等化”。國內(nèi)學(xué)者在早期提出“公共服務(wù)均等化”目標(biāo)（劉溶滄，1996），但對公共服務(wù)的范圍并未強(qiáng)調(diào)，隨著探討的深入，逐步認(rèn)識到公共服務(wù)的范圍應(yīng)該有所限定，所以之后的文獻(xiàn)主要是提出“基本公共服務(wù)均等化”（朱玲，1997），在黨的十六屆六中全會上也正式確定了“逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”的目標(biāo)。因此，國內(nèi)學(xué)術(shù)探討的重點落在了基本公共服務(wù)應(yīng)包括的具體范圍上。

　　國內(nèi)學(xué)者對基本公共服務(wù)應(yīng)包括的具體范圍存在爭議。劉尚希（2007）認(rèn)為，基本公共服務(wù)可從兩個角度理解：一是與低層次消費需要有直接關(guān)聯(lián)的；二是人們無差異的消費需求�；�本公共服務(wù)范圍隨時間、地點變化，當(dāng)前主要為教育、醫(yī)療和住房。馬國賢（2007）認(rèn)為，基本公共服務(wù)是指那些與人的生存和發(fā)展權(quán)利相關(guān)的，由政府提供，并由政府財力切實加以保障的公共服務(wù)，是公共服務(wù)諸項目中處于基礎(chǔ)地位，具有重要經(jīng)濟(jì)和社會意義的公共服務(wù)。安體富等（2007）將國內(nèi)有關(guān)基本公共服務(wù)范圍的表述總結(jié)為三種觀點：一是指直接與民生問題密切相關(guān)的公共服務(wù)；二是指純公共服務(wù)；三是指一定發(fā)展階段上最低范圍的公共服務(wù)。但他本人并不認(rèn)同其中的任何一種觀點，而提出基本公共服務(wù)應(yīng)該是指與民生密切相關(guān)的純公共服務(wù)。許多文獻(xiàn)還用例舉的方式表達(dá)了我國當(dāng)前基本公共服務(wù)的范圍。

　　關(guān)于均等化程度，馬國賢（2007）將各國的做法總結(jié)為人均財力均等化、公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化和基本公共服務(wù)的最低公平等三種基本模式。中國財政學(xué)會課題組（2007）認(rèn)為，均等化目標(biāo)初級階段是實現(xiàn)區(qū)域公共服務(wù)均等化，中級階段是實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，高級階段是實現(xiàn)全民公共服務(wù)均等化，并提出了五種運行模式：財政收入能力均等化模式、財政支出均等化模式、人口均等化模式、財政收支均等化模式、有限的財政收入能力一支出需求均衡模式。安體富等（2007）則將其總結(jié)為三種標(biāo)準(zhǔn)：最低標(biāo)準(zhǔn)、平均標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)果均等，并認(rèn)為這三個標(biāo)準(zhǔn)是一個動態(tài)過程，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財力水平還不夠高的情況下，一開始首先是低水平的保底，然后提高到中等水平，最后的目標(biāo)是實現(xiàn)結(jié)果均等。

　　筆者認(rèn)為，基本公共服務(wù)范圍和均等化程度的確定是一個動態(tài)過程，應(yīng)與一個國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低時，基本公共服務(wù)應(yīng)只包括那些影響人們生存和發(fā)展的基礎(chǔ)性項目，并采納較低標(biāo)準(zhǔn)；隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，基本公共服務(wù)范圍不斷拓寬，標(biāo)準(zhǔn)也不斷提高；當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平很高時，基本公共服務(wù)最終可拓展為包括所有公共服務(wù)，并采納結(jié)果平均標(biāo)準(zhǔn)。在特定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上，基本公共服務(wù)各個項目可以采用不同的標(biāo)準(zhǔn)，即在同一時點上，有的項目采用最低標(biāo)準(zhǔn)，而另外一些項目可能采用結(jié)果公平。

　　我國地域廣闊，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異很大，在當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體水平不高、國家可控制財力有限的情況下，將全部公共服務(wù)納入均等化范圍的條件還不具備，所以，均等化的公共服務(wù)范圍應(yīng)該有所限制，并且不同的公共服務(wù)項目均等化程度應(yīng)該有所差異。當(dāng)前我國真正意義上以均等化為目標(biāo)的只有一般性轉(zhuǎn)移支付，因此，我們可以從《2008中央對地方一般性轉(zhuǎn)移支付辦法》找出我國在實踐中執(zhí)行的基本公共服務(wù)范圍和均等化程度。在計算標(biāo)準(zhǔn)支出時，該《辦法》選取的項目主要有：行政、公檢法、教育、文體廣、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、城市維護(hù)、基本建設(shè)、離退休、村級管理和其它支出，這可理解為均等化目標(biāo)下的基本公共服務(wù)范圍。在計算每個項目支出標(biāo)準(zhǔn)時，采用的是全國平均支出水平標(biāo)準(zhǔn)，這正是均等化目標(biāo)下的均等化程度。筆者認(rèn)為，我國實踐中的做法雖然簡便易行，但也存在不少問題，比如，將林業(yè)、離退休作為單獨項目列出，但環(huán)保、社會保障和科技等重要項目卻未單獨列出；所有項目都采用全國平均水平標(biāo)準(zhǔn)，沒有根據(jù)當(dāng)前我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平分項目確定等。

　　筆者認(rèn)為，應(yīng)該根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度來確定基本公共服務(wù)的范圍和均等化程度。第一，明確中央政府可用于均等化目標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付總額。從理論上講，公共品和私人品有一個最優(yōu)組合，據(jù)此可計算出政府應(yīng)控制的資源，然后按中央掌握財政收入的比重計算中央政府財政收入，再減去中央本級支出和其它目標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付，剩下部分就是可用于均等化目標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付總額。在實踐中可以利用GDP和宏觀稅率計算政府控制的資源。第二，在轉(zhuǎn)移支付總額約束下確定基本公共服務(wù)范圍和均等化程度。各項公共服務(wù)對人們的影響不同，對那些影響人們生存和發(fā)展的公共服務(wù)應(yīng)優(yōu)先提供，其次是影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的，最后為影響人們享受需要的。從程度上講，影響人們起點公平的公共服務(wù)都應(yīng)達(dá)到較高水平，而其它方面的公共服務(wù)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低時可采用較低水平。

　　根據(jù)上面思路，筆者對我國當(dāng)前基本公共服務(wù)均等化作出判定。

　　二、我國轉(zhuǎn)移支付模式和方式的選擇問題

　　財政轉(zhuǎn)移支付的基本模式只有兩種：縱向轉(zhuǎn)移支付和橫向轉(zhuǎn)移支付。從理論上講，縱向轉(zhuǎn)移支付主要用于解決由于政府間事權(quán)與財權(quán)劃分的不對稱所造成的上下級政府之間存在的財政收入能力與支出責(zé)任不對稱的問題；橫向轉(zhuǎn)移支付主要用于解決由于各地區(qū)之間的財政收入能力差異以及提供相同的公共服務(wù)所存在的成本差異而造成的地區(qū)間公共服務(wù)水平的不均衡問題（劉溶滄等，2002）。由于中央和地方財權(quán)與事權(quán)劃分并沒有絕對的標(biāo)準(zhǔn)，財政能力強(qiáng)的地區(qū)既可能直接向財政能力弱的地區(qū)橫向轉(zhuǎn)移支付，也可能在財政收入初次分配時中央政府獲得較大部分，使得財政能力強(qiáng)的地區(qū)已通過中央政府的縱向轉(zhuǎn)移支付向財政能力弱的地區(qū)轉(zhuǎn)移支付。因此，實踐中世界上主要有兩種轉(zhuǎn)移支付模式：單一縱向模式和縱橫交錯模式。兩種模式各有優(yōu)缺點：單一縱向模式在操作上比較簡便易行，完全以上級政府作主導(dǎo)，但是，強(qiáng)制性色彩較濃，透明度或多或少地受到影響；縱橫交錯模式在中央政府的主持下，對部分轉(zhuǎn)移支付的實施吸收地方政府直接參與，且由作出貢獻(xiàn)的地方政府按依法計算的結(jié)果向接受援助的地方政府直接劃撥財政資金，增加了地區(qū)之間相互支援的友誼色彩，使作出貢獻(xiàn)的地區(qū)產(chǎn)生一種榮譽(yù)感，對接受援助的地區(qū)也會產(chǎn)生鞭策效果（李杰剛，1995）。國內(nèi)學(xué)者對我國應(yīng)采納的模式意見不一，有的主張單一縱向模式（鐘曉敏，1997），有的主張縱橫交錯模式（劉溶滄，1996），還有的主張縱向為主、縱橫交錯模式（安體富，2007）。

　　筆者認(rèn)為，我國1994年實行分稅制改革以來，中央政府擁有較大的財權(quán)（基本上在50％以上），而事權(quán)主要由地方政府承擔(dān)（基本上在70％以上），這就決定了我國的轉(zhuǎn)移支付模式應(yīng)以縱向為主。當(dāng)然，現(xiàn)有轉(zhuǎn)移支付后，我國各地區(qū)財力還相當(dāng)懸殊，所以，富裕地區(qū)向貧困地區(qū)的橫向轉(zhuǎn)移支付也有必要，但應(yīng)以具體項目的幫扶為主。

　　關(guān)于轉(zhuǎn)移支付的方式組合，劉溶滄（1996）將轉(zhuǎn)移支付分為一般性轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付和分類轉(zhuǎn)移支付三類，并認(rèn)為我國應(yīng)以一般性轉(zhuǎn)移支付為重點，以專項轉(zhuǎn)移支付相配合，以特殊性轉(zhuǎn)移支付作補(bǔ)充。安體富（2007）將我國的轉(zhuǎn)移支付劃分為稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付和其它轉(zhuǎn)移支付四類，主張我國應(yīng)以一般性轉(zhuǎn)移支付為主，專項轉(zhuǎn)移支付為輔。王元（2009）將我國的轉(zhuǎn)移支付劃分為稅收返還、財力性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付，并認(rèn)為一般轉(zhuǎn)移支付用于實現(xiàn)均等化目標(biāo)，而矯正轄區(qū)間外溢效應(yīng)、增強(qiáng)國家政治控制力和完成中央委托地方事務(wù)等目標(biāo)則主要由專項轉(zhuǎn)移支付來完成，所以，我國應(yīng)采取一般性轉(zhuǎn)移支付與專項轉(zhuǎn)移支付并重。王雍君等（2002）主張建立以均等化轉(zhuǎn)移支付為主，以專項撥款為輔的體系。

　　國內(nèi)學(xué)者對財政轉(zhuǎn)移支付各種形式的統(tǒng)計分析是按大類展開的，從統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，稅收返還等照顧地方既得利益的所占比重不斷下降，而財力性轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付增長較快，所占比重不斷上升。如2007年各類形式的總額和所占比重分別為：兩稅返還3214.8億元（18.6％），所得稅返還906.3億元（5.2％），財力性轉(zhuǎn)移支付7017.2億元（40.5％），專項轉(zhuǎn)移支付6186.9億元（35.7％）（孫開，2009）。但按大類統(tǒng)計并不能完全反映我國轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。王雍軍（2006）認(rèn)為，我國現(xiàn)有轉(zhuǎn)移支付形式中真正以均等化為目標(biāo)的只有一般性轉(zhuǎn)移支付；專項轉(zhuǎn)移支付由于需要地方配套和中央管理能力問題而具有逆向均等化效果；民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付有違均等化本意；農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付和“三獎一補(bǔ)”轉(zhuǎn)移支付的均等化效果是不確定的。另外，中央政府對省級政府的一般轉(zhuǎn)移支付也不能保證地方政府用于提供本轄區(qū)的基本公共服務(wù)，所以有學(xué)者指出，轉(zhuǎn)移支付的重點對象應(yīng)是管轄鄉(xiāng)村行政的縣鄉(xiāng)政府和生活在鄉(xiāng)村的低收入人群（朱玲，1999）；均等化轉(zhuǎn)移支付的對象應(yīng)該明確規(guī)定為縣級轄區(qū)，至少應(yīng)該主要針對縣級轄區(qū)，尤其是貧困縣（王雍君等，2002）。

　　筆者認(rèn)為，我國現(xiàn)有轉(zhuǎn)移支付方式中，稅收返還與轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)并不相符，理應(yīng)取消。當(dāng)然，在改革中為減少阻力，可以在財權(quán)劃分中給予補(bǔ)償，比如共享稅給予地方更大比例、開征新的地方稅種等。專項轉(zhuǎn)移支付應(yīng)完善度量指標(biāo)，減少資金分配自由度。一般性轉(zhuǎn)移支付最為正規(guī)，應(yīng)當(dāng)成為我國最主要的轉(zhuǎn)移支付方式�？傊�，轉(zhuǎn)移支付方式選擇應(yīng)根據(jù)轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)而定。

　　三、我國轉(zhuǎn)移支付效果問題

　　我國轉(zhuǎn)移支付已有15年的實踐，國內(nèi)學(xué)者利用我國實際的轉(zhuǎn)移支付數(shù)據(jù)檢驗了轉(zhuǎn)移支付與經(jīng)濟(jì)收斂、地方財政努力的關(guān)系以及轉(zhuǎn)移支付的均等化效果，具體檢驗方法和結(jié)論如表4所示。

　　可見，大多數(shù)實證檢驗表明我國的轉(zhuǎn)移支付效果并不理想，主要表現(xiàn)為：在我國現(xiàn)有轉(zhuǎn)移支付方式中，稅收返還和專項轉(zhuǎn)移支付效果不佳；轉(zhuǎn)移支付考慮的因素不太合理等。

　　四、轉(zhuǎn)移支付方案設(shè)計問題

　　大多數(shù)學(xué)者主張根據(jù)各地區(qū)的財政缺口來分配轉(zhuǎn)移支付額，這里主要有三個關(guān)鍵點。（1）確定可用于各目標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付資金額。從已有文獻(xiàn)來看，很少有學(xué)者進(jìn)行詳細(xì)探討，筆者的主張已在上文中提出，在此不再重復(fù)。（2）確定各地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)收入。國內(nèi)學(xué)者提出的具體方案中，許多采用相關(guān)替代指標(biāo)來推算，但筆者贊同《2008中央對地方一般性轉(zhuǎn)移支付辦法》中的估算方法，即采用按稅種分別計算方法，這樣既準(zhǔn)確又切實可行。（3）確定各地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)支出，這是最核心的問題。從已有文獻(xiàn)來看，國內(nèi)學(xué)者大多是將我國財政支出分成幾個類別，設(shè)定權(quán)數(shù)，再分類別選取指標(biāo)計算。筆者主張根據(jù)轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)，接應(yīng)提供的公共服務(wù)項目及其應(yīng)達(dá)到的服務(wù)水平來計算標(biāo)準(zhǔn)支出。具體為：對于均等化目標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付，標(biāo)準(zhǔn)支出=∑（某項公共服務(wù)總量×該項公共服務(wù)單位成本）。其中公共服務(wù)總量不能簡單地由人均公共服務(wù)數(shù)量與人口總量的乘積得到，因為大多數(shù)公共服務(wù)在一定范圍內(nèi)具有非競爭性，所以需要提供的公共服務(wù)總量與人口總量并不是簡單的線性比例關(guān)系。公共服務(wù)總量不僅與人口總量相關(guān)，還受人口密度的影響；公共服務(wù)單位成本也受多個因素影響，如氣候、地貌等自然環(huán)境因素，國土面積，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度等。對于矯正轄區(qū)間外溢效應(yīng)目標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付，需要找出影響外溢效應(yīng)大小的因素，比如，農(nóng)林水事務(wù)可選取耕地面積、林地面積和糧食產(chǎn)量等指標(biāo)，科技可選取專利數(shù)量和科技人員等指標(biāo)。對于增強(qiáng)國家政治控制力目標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付，則需要明確國家照顧的利益群體，如少數(shù)民族可選取人口、面積等指標(biāo)，落后地區(qū)可選取人口、人均收入等指標(biāo)。

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