摘要：在中國(guó)的財(cái)政分權(quán)改革中，中央與地方關(guān)系由傳統(tǒng)的中央集權(quán)型模式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)商型模式。這種轉(zhuǎn)變主要基于兩種原因：一方面，在地方政府演變?yōu)榫哂凶陨砝�益的�?shí)體之后，它不僅僅是作為中央政府的代理機(jī)關(guān)而存在，而是存在著對(duì)中央及對(duì)地方社會(huì)的雙向責(zé)任。另一方面，中央與地方的相互依賴(lài)以及權(quán)力內(nèi)化的存在，也使得協(xié)商成為中央—地方關(guān)系的客觀需要。

　　關(guān)鍵詞：財(cái)政分權(quán)；中央—地方關(guān)系；權(quán)力內(nèi)化

　　在中央與地方關(guān)系的研究中，占主導(dǎo)地位的觀點(diǎn)是集權(quán)—分權(quán)二分法，即認(rèn)為中央與地方的關(guān)系實(shí)際上是一種委托與代理結(jié)構(gòu)，在這種結(jié)構(gòu)中，中央可以根據(jù)自己的意愿隨意調(diào)整中央—地方之間的權(quán)力關(guān)系，對(duì)地方政府權(quán)力的“收”或“放”的主動(dòng)權(quán)基本是掌握在中央手中，地方只是被動(dòng)的政策執(zhí)行人。

　　但這種傳統(tǒng)的理論已很難解釋新時(shí)期的中央—地方關(guān)系。當(dāng)前的中央與地方關(guān)系（下稱(chēng)央地關(guān)系）已并非簡(jiǎn)單的命令與服從，而是充滿(mǎn)了談判、妥協(xié)與變通。換而言之，中央與地方之間已經(jīng)是協(xié)商型關(guān)系。因此，有必要運(yùn)用新的方法與范式重新審視央地關(guān)系，才能發(fā)現(xiàn)并解釋在央地關(guān)系中出現(xiàn)的新因素。

　　本文主要從三個(gè)方面論述中央—地方協(xié)商關(guān)系形成的內(nèi)在邏輯。首先闡述財(cái)政分權(quán)改革所促成的地方政府角色的轉(zhuǎn)變；其次，討論改革過(guò)程中政治集權(quán)與財(cái)政分權(quán)的關(guān)系；最后討論中央—地方雙方客觀存在的相互依賴(lài)以及由此產(chǎn)生的權(quán)力“內(nèi)化”需要，從而論證協(xié)商型中央—地方關(guān)系是財(cái)政分權(quán)改革的必然結(jié)果。

　　一、財(cái)政分權(quán)與地方政府的雙向責(zé)任

　　在二十世紀(jì)八十年代的分權(quán)改革中，除了財(cái)政、經(jīng)濟(jì)上的放權(quán)，地方在政治、行政、立律等權(quán)力領(lǐng)域也有所擴(kuò)展。在很大程度上，地方政府不僅僅是一個(gè)基于地方產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，而且，還儼然成為國(guó)家結(jié)構(gòu)中相對(duì)獨(dú)立的次級(jí)權(quán)力中心。地方政府這種權(quán)力與地位，使它不可能只是作為中央政府的一個(gè)代理機(jī)關(guān)而存在，而是存在著對(duì)中央及對(duì)地方的雙向責(zé)任。

　　八十年代之后，政府的合法性基礎(chǔ)已發(fā)生了變化，基于意識(shí)形態(tài)的合法性逐漸減弱，主要的合法性資源由經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供。由于地方是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要推動(dòng)力量，因而，地方政府的作為，在實(shí)際上就與整個(gè)政權(quán)的合法性基礎(chǔ)關(guān)系甚大。在這種情況下，地方官員的權(quán)威基礎(chǔ)也產(chǎn)生了新的因素，一方面，他們事實(shí)上由中央任命，因而他們必須對(duì)中央負(fù)責(zé)；另一方面，地方官員必須有效地發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)， 維護(hù)和代表地方利益， 滿(mǎn)足地方民眾的需求， 尤其是地方政府內(nèi)部、社會(huì)精英、城市居民和國(guó)有企事業(yè)單位職工的生活福利， 才能在一個(gè)地方獲得強(qiáng)有力的支持和較高的權(quán)威， 否則就會(huì)受到地方輿論的普遍譴責(zé)。

　　在中央的目標(biāo)模式中，地方政府的這種雙向責(zé)任是有可能統(tǒng)一起來(lái)的。為了達(dá)成這種統(tǒng)一，中央采取了一種特殊的激勵(lì)機(jī)制，就是將政績(jī)作為考核干部的主要指標(biāo)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展得好的地方干部可以得以升遷。通常，這種激勵(lì)機(jī)制同產(chǎn)權(quán)地方化、地方利益共同體的形成具有正向的、相互加強(qiáng)的關(guān)系。它使地方政府能夠兼顧它所背負(fù)的雙向責(zé)任：既對(duì)中央政策負(fù)責(zé)，又對(duì)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率負(fù)責(zé)。或者說(shuō)，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)就是對(duì)中央負(fù)責(zé)。實(shí)踐表明， 在中國(guó)現(xiàn)行政治制度下，越來(lái)越出現(xiàn)一種傾向：地方政府官員的提升與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展是成正比的。地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，地方官員升遷和進(jìn)京做官的機(jī)會(huì)就增大。[1]

　　然而，事實(shí)上，地方政府這兩方面的責(zé)任并不總是一致的。比如，由于中央政府推行區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，這意味著在同一時(shí)期，有些地方將為其他地方的發(fā)展“多做貢獻(xiàn)”；再比如，中央要對(duì)整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)的平衡負(fù)責(zé)，因而當(dāng)全國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)快的時(shí)候，就需要地方縮減投資，減緩經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度。在大量諸如此類(lèi)的事務(wù)中，地方利益同中央利益并不是完全吻合的。在這些情況下，地方政府必須在對(duì)中央的整體利益負(fù)責(zé)與對(duì)地方利益負(fù)責(zé)之間做出選擇。由于地方的產(chǎn)權(quán)主要?dú)w地方政府，因此，地方利益在很大程度上包含了地方政府自身的利益。這樣，地方政府就從單純的中央政府代理人，轉(zhuǎn)化為更多地代表地方利益、為地方利益與中央討價(jià)還價(jià)的權(quán)力主體。

　　同時(shí)，隨著地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方社會(huì)也逐漸發(fā)育，地方民眾、精英及整個(gè)地方官僚階層，也會(huì)對(duì)地方領(lǐng)導(dǎo)形成壓力，使得他們?yōu)榈胤嚼�益而向中央討價(jià)還價(jià)。在全國(guó)致力于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物質(zhì)利益滿(mǎn)足的制度環(huán)境中，如果地方領(lǐng)導(dǎo)不能對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展負(fù)責(zé)，不能找到發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的方法并取得一定的成績(jī)，他們就會(huì)面臨自下而上的合法性危機(jī)。即使由中央派到地方的領(lǐng)導(dǎo)，也必須明確地代表地方利益，在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)方面做出成績(jī)，才能獲得認(rèn)同與支持。更重要的是，這種自下而上的認(rèn)可機(jī)制部分地被現(xiàn)有政治制度所包容，地方干部如果不能顧及地方社會(huì)的利益，它就有可能被合法地罷免。

　　地方政府的責(zé)任機(jī)制的變化，使得地方政府在央地關(guān)系中，不可能只是扮演順從的角色，而是必須經(jīng)常從地方利益的角度考慮問(wèn)題。由于地方利益與中央的整體利益并不必然重合，于是地方在同中央的關(guān)系中，就產(chǎn)生了經(jīng)常的談判、討價(jià)還價(jià)。從中央的角度考慮，由于中央的政策必須要得到地方政府的支持才能得以執(zhí)行，如果不顧地方的反對(duì)，對(duì)地方下硬命令，則地方在中央的權(quán)威下，往往會(huì)采取陽(yáng)奉陰違的方法，變通執(zhí)行中央的政策。因此，央地關(guān)系不可避免地轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)商和交換的關(guān)系。

　　二、政治集權(quán)與財(cái)政分權(quán)的關(guān)系

　　在改革前，中國(guó)高度集權(quán)的制度結(jié)構(gòu)之所以能夠得以維持，有兩個(gè)因素是非常重要的，其一是意識(shí)形態(tài)的有效作用，意識(shí)形態(tài)本身具有強(qiáng)大的規(guī)訓(xùn)功能，它可以約束人們對(duì)現(xiàn)實(shí)生活狀態(tài)的期望，因而執(zhí)政者并不需要太大的成本，就可以實(shí)現(xiàn)組織、動(dòng)員、提取等活動(dòng)；其二，是權(quán)力的克理斯瑪效應(yīng)，也就是基于領(lǐng)袖個(gè)人魅力的權(quán)威基礎(chǔ)�？死硭宫斝�應(yīng)會(huì)帶來(lái)驚人的政治效能，如文革中，領(lǐng)袖個(gè)人不通過(guò)任何制度與國(guó)家機(jī)構(gòu)的作用，就可以實(shí)現(xiàn)一種集權(quán)領(lǐng)導(dǎo)。在改革前后，這兩項(xiàng)因素都受到削弱。文革帶來(lái)了中國(guó)意識(shí)形態(tài)的虛弱，同時(shí)，盡管鄧小平具有巨大威望，然而當(dāng)年毛澤東式的克理斯瑪效應(yīng)已難再現(xiàn)。這兩項(xiàng)因素變化的結(jié)果，直接導(dǎo)致執(zhí)政黨合法性資源的變化。執(zhí)政黨必須尋求新的合法性資源，才能保持并鞏固對(duì)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)。

　　文革之后，當(dāng)意識(shí)形態(tài)催生的理想主義激情逐漸消退，人們對(duì)現(xiàn)實(shí)世界的物質(zhì)困窘變得更加敏感，“落后的生產(chǎn)與不斷增加的物質(zhì)文化需求之間的矛盾”已成為社會(huì)的主要矛盾。新的領(lǐng)導(dǎo)層準(zhǔn)確把握到政治生活中的這一變化，并意識(shí)到政權(quán)的合法性結(jié)構(gòu)已發(fā)生了變化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)成了穩(wěn)定政治統(tǒng)治的最有效機(jī)制。領(lǐng)導(dǎo)人開(kāi)始不斷強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)對(duì)政治統(tǒng)治的決定性作用，如鄧小平在對(duì)各省、市、自治區(qū)一把手的會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“經(jīng)濟(jì)工作是當(dāng)前最大的政治，經(jīng)濟(jì)問(wèn)題是壓倒一切的政治問(wèn)題。”[2]（p194）“政治工作要落實(shí)到經(jīng)濟(jì)上面，政治問(wèn)題要從經(jīng)濟(jì)的角度來(lái)解決。”[2]（p195）“不搞現(xiàn)代化，科學(xué)技術(shù)水平不提高，社會(huì)生產(chǎn)力不發(fā)達(dá)，國(guó)家的實(shí)力得不到加強(qiáng)，人民的物質(zhì)文化生活得不到改善，那么，我們的社會(huì)主義政治制度和經(jīng)濟(jì)制度就不能充分鞏固，我們的國(guó)家安全就沒(méi)有可靠的保障。”[2]（p86）因此，與傳統(tǒng)意識(shí)形態(tài)重階級(jí)斗爭(zhēng)等側(cè)重點(diǎn)不同，新的意識(shí)形態(tài)更加注重現(xiàn)實(shí)，它強(qiáng)調(diào)基于現(xiàn)代化導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以及基于民族主義的國(guó)家富強(qiáng)愿望。由此，發(fā)展正式成為政治執(zhí)政的主要導(dǎo)向。

　　然而，以財(cái)政分權(quán)促經(jīng)濟(jì)發(fā)展的路徑，對(duì)國(guó)家政權(quán)內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)必然會(huì)帶來(lái)影響。無(wú)論是出于馬克思主義理論的影響，或是出于對(duì)中外歷史經(jīng)驗(yàn)的認(rèn)識(shí)，執(zhí)政黨的政治理念中，經(jīng)濟(jì)自治與政治集權(quán)絕非可以相互孤立看待的。如黨內(nèi)重要的理論家陳云就指出：“中央的政治權(quán)威，要有中央的經(jīng)濟(jì)權(quán)威作基礎(chǔ)。沒(méi)有中央的經(jīng)濟(jì)權(quán)威，中央的政治權(quán)威是不鞏固的。”[3]（p365）幾年后，宋平再次借陳云的話(huà)表達(dá)了同樣的思想。[4]①因此，改革者必定考慮過(guò)的一個(gè)問(wèn)題，就是通過(guò)何種機(jī)制能將經(jīng)濟(jì)自治與政治集權(quán)聯(lián)系起來(lái)，如何保證政治集權(quán)，并運(yùn)用政治集權(quán)來(lái)防止地方可能出現(xiàn)的偏離。雖然在改革時(shí)期，地方獲得了大量的經(jīng)濟(jì)與管理權(quán)力，但在政治上，央地關(guān)系仍然保留了中央集權(quán)的特征。而中央實(shí)現(xiàn)政治集權(quán)的方式，則主要通過(guò)對(duì)地方干部的人事控制。國(guó)家政治機(jī)構(gòu)的組織原則中，一個(gè)非常實(shí)質(zhì)性的原則就是黨管干部。所謂的黨管干部，就是一切干部都是黨的干部，都應(yīng)該根據(jù)他們所擔(dān)任的職務(wù)，分別由中央、各地區(qū)及各部門(mén)的黨委及黨組所在單位的黨委負(fù)責(zé)管理。對(duì)干部的任免、提拔、調(diào)動(dòng)、審查和干部問(wèn)題的處理，都必須由黨委集體討論決定。并按干部管理權(quán)限，由主管黨組織批準(zhǔn)。[5]（p384）在理論上，黨管干部原則可以實(shí)現(xiàn)兩大政治功能：第一，保證黨對(duì)國(guó)家政治生活的領(lǐng)導(dǎo)地位；第二，保證一體化的官僚隊(duì)伍，從而滿(mǎn)足現(xiàn)代國(guó)家的行政管理需要。黨管干部原則塑造的是一種特殊的黨國(guó)同構(gòu)關(guān)系，通過(guò)這一原則，行政組織事實(shí)上被鑲嵌在黨組織之中，中央可以通過(guò)各級(jí)黨委、黨組控制各級(jí)各類(lèi)干部，形成了一個(gè)層層控制的干部體系。

　　從宏觀上講，正是由于黨管干部原則的存在，才使中央對(duì)地方保持了權(quán)威的特征，在這一特征中，中央保持其政策制定者的地位，而地方則主要是執(zhí)行中央的政策。黨對(duì)干部的控制，使中央能夠掌握改革的進(jìn)程。中央能夠克服地方的阻力，自主地推行改革方針，如沿海率先發(fā)展戰(zhàn)略，就主要由中央政府所推動(dòng)，盡管受到了內(nèi)陸省份的強(qiáng)烈抵制。在保證中國(guó)改革的大方向，在克服地方保護(hù)主義、保證宏觀經(jīng)濟(jì)平衡以及在諸如防止國(guó)家分裂等問(wèn)題上，由黨管干部所保證的中央權(quán)威具有實(shí)質(zhì)性的作用。

　　三、依賴(lài)、權(quán)力內(nèi)化與協(xié)商型央地關(guān)系的產(chǎn)生

　　盡管中央擁有撤換任何地方領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力，但是中央的發(fā)展目標(biāo)導(dǎo)向，使得中央與地方之間已不可能是一種單純的命令與服從關(guān)系，而是一種基于理性選擇的交換關(guān)系。事實(shí)又表明，在分權(quán)改革以來(lái)，中央與地方的關(guān)系已不是簡(jiǎn)單體現(xiàn)為“中央制定政策、地方執(zhí)行”，而是充滿(mǎn)了談判、交易、討價(jià)還價(jià)。地方力量的興起所形成的多元力量格局，已經(jīng)改變了中央與地方政府的政治運(yùn)作模式。地方政府已經(jīng)由單純的中央政府政策的接受和執(zhí)行者， 轉(zhuǎn)化為具有實(shí)際的相對(duì)獨(dú)立性的行為主體， 中央的許多不利于地方利益的政策得不到有力貫徹，“上有政策、 下有對(duì)策”。甚至受到公開(kāi)的抗拒。地方政府為了保護(hù)和擴(kuò)展本地方的利益， 在越來(lái)越多的政策領(lǐng)域與中央討價(jià)還價(jià)。公共政策的制定和執(zhí)行模式發(fā)生了基本的變化，協(xié)商的、相互調(diào)整的合作模式逐漸取代單向的、中央命令型決策模式。種種情況表明，央地間已經(jīng)演變?yōu)橐环N基于利益的協(xié)商關(guān)系，在這種協(xié)商關(guān)系中，中央與地方都從自身的利益出發(fā)來(lái)選擇自己的行為模式。

　　這種協(xié)商關(guān)系主要產(chǎn)生于兩種機(jī)制：（1）中央與地方的相互依賴(lài)性。[6]（p351）一方面，中央必須依賴(lài)地方政府，才能實(shí)現(xiàn)其發(fā)展目標(biāo)，只有激發(fā)地方的積極性，才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；而地方在政治上也依賴(lài)中央，尤其是地方領(lǐng)導(dǎo)人，必須得到中央的認(rèn)可，才能保證其政治前途，同時(shí)，地方要加快發(fā)展速度，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)中獲得先機(jī)，也必須依賴(lài)中央在政策上的傾斜，包括財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、經(jīng)濟(jì)發(fā)展自主權(quán)限等。因此，綜合這兩個(gè)方面雙向依賴(lài)的存在，使中央與地方關(guān)系中產(chǎn)生了一種協(xié)商結(jié)構(gòu)，替代了之前的命令—服從結(jié)構(gòu)。（2）權(quán)力內(nèi)化的需要。盡管意識(shí)形態(tài)的功效在文革結(jié)束之后明顯地削弱，但它仍然是考察央地關(guān)系時(shí)不可忽視的因素。因?yàn)槿魏螜?quán)力的運(yùn)用，都不可能是單純的基于強(qiáng)力的壓制，還要使強(qiáng)力所指的對(duì)象，具備服從的內(nèi)在動(dòng)機(jī)。換而言之，權(quán)力擁有者必須通過(guò)一定的合法性轉(zhuǎn)換機(jī)制，才能持續(xù)而有效地運(yùn)用其權(quán)力。李芝蘭將這種轉(zhuǎn)換稱(chēng)之為“內(nèi)化”，她指出，“僅僅依賴(lài)中央的政治控制來(lái)解釋省領(lǐng)導(dǎo)的行為是軟弱無(wú)力的。理由之一是如此形態(tài)的中央權(quán)威太過(guò)赤裸裸，只有少用才能有效。”地方干部個(gè)人之所以采取某種態(tài)度或行為模式，是因?yàn)樗麄?ldquo;接受這種態(tài)度和行為背后的根本價(jià)值觀”。[7]然而，在李芝蘭看來(lái)，中央與地方之間基于政治與經(jīng)濟(jì)利益的協(xié)商機(jī)制不能形成內(nèi)化，因?yàn)樵谶@種相互利益協(xié)商的關(guān)系下，干部之所以會(huì)采取某種態(tài)度或表現(xiàn)出某種行為，不是因?yàn)樗麄冇泄餐�的信仰，而是為了取得某種現(xiàn)實(shí)利益。②這也就是說(shuō)，在文革結(jié)束以來(lái)的國(guó)家政治生活中，意識(shí)形態(tài)仍然是重要的權(quán)力“內(nèi)化”機(jī)制。不過(guò)在改革開(kāi)放以后，使地方服從中央的意識(shí)形態(tài)重點(diǎn)，從先前對(duì)共產(chǎn)主義的強(qiáng)調(diào)，轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)發(fā)展、現(xiàn)代化、民族富強(qiáng)及國(guó)家強(qiáng)盛的強(qiáng)調(diào)，加上中國(guó)自古以來(lái)的大一統(tǒng)觀念，共同構(gòu)成了維系國(guó)家統(tǒng)一的精神力量。

　　但是，本文并不打算像李芝蘭那樣，認(rèn)為上述內(nèi)化機(jī)制才是洞悉央地關(guān)系的最關(guān)鍵因素。這顯然過(guò)分夸大了意識(shí)形態(tài)的作用，它也無(wú)法解釋普遍存在的“上有政策、下有對(duì)策”、“政令不出中南海”等現(xiàn)象。而且與李芝蘭對(duì)內(nèi)化的看法相反，本文認(rèn)為在新的歷史時(shí)期，基于利益的協(xié)商關(guān)系，已經(jīng)逐漸取代抽象的意識(shí)形態(tài)，成為權(quán)力內(nèi)化的新途徑。在這里，政治關(guān)系已經(jīng)類(lèi)似于一種市場(chǎng)關(guān)系，只要參與其中的角色能夠認(rèn)同交換的規(guī)則，那么交換機(jī)制完全可以成為新的權(quán)力內(nèi)化方式。而且，這種基于世俗化與理性化的內(nèi)化機(jī)制，比基于抽象意識(shí)形態(tài)認(rèn)同的內(nèi)化機(jī)制，更具有持久的效力。在協(xié)商型的內(nèi)化機(jī)制中，央地關(guān)系中的協(xié)商行為主要是基于雙方理性計(jì)算的策略選擇，它同樣使央地關(guān)系超越了單純的命令與服從的單向度思維。

　　注釋?zhuān)?/p>

　�、�“陳云同志特別強(qiáng)調(diào)，全體共產(chǎn)黨員和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部，必須自覺(jué)維護(hù)和加強(qiáng)黨中央的權(quán)威。他建議中央應(yīng)該集中必須集中的權(quán)力，尤其是財(cái)力。認(rèn)為中央的政治權(quán)威，要有中央的經(jīng)濟(jì)權(quán)威作基礎(chǔ)，否則是不鞏固的。”見(jiàn)[4]。

　�、陉P(guān)于央地關(guān)系中權(quán)力內(nèi)化機(jī)制的觀點(diǎn)，詳見(jiàn)[7]。

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