設置合理的政府間財政關系，是涉及一個國家政治與經濟發(fā)展的重要議題。古今中外，各種政府間財政關系的調整基本上都是圍繞著集權和分權展開的。世界各國關于財政分權的實踐由來已久，例如，美國在建國之初建立的聯(lián)邦制就是典型的分權體制。目前，世界范圍內正在興起分權化的財政改革浪潮，如中國的分稅制改革、拉美地區(qū)的分權化改革等等。然而，財政分權理論是在1956年美國經濟學家蒂博（Charles Tiebout）發(fā)表《地方支出的純粹理論》之后逐漸走向成熟的。此后西方學術界圍繞財政分權是否有利于提高公共資源配置效率，是否有助于限制政府規(guī)模，財政分權對政府間職能分配如何影響等問題展開了激烈的爭論，并產生了一系列理論成果。

　　一、財政分權與公共資源配置效率

　　政府承擔著配置公共資源、提供公共產品的職能。公共產品的供給數(shù)量與產出水平直接涉及到與其外部性相關的偏好顯示、搭便車、策略性行為等問題。近百年來，經濟學家為解決這些難題，貢獻了許多真知灼見，如庇古（Arthur Cecil Pigou）的邊際效用理論、林達爾（Erik Lindahl）的自愿交換理論、道爾頓（Howard Dohton）的最大社會收益原則、薩繆爾森（Paul Samuelson）對公共產品配置進行的一般均衡分析等。博弈論得出的結論是依靠私人自愿供給，公共產品的供給量無法達到社會最優(yōu)供給量。此外公共選擇理論還從政治途徑和政治程序角度，探討了公共產品的供給。但是，政治方法同樣會遇到無法解決的問題。根據公共選擇學派的研究，通過居民投票的民主方法來確定公共支出水平，可能會導致公共支出的過快增長。

　　以上各種關于公共產品供給的觀點都有一個隱含的假設，就是把政府當做一個整體，沒有區(qū)分政府的層次，因此也就忽略了政府層級對公共產品供給的影響。然而，公共產品除了本身具有的非排他性和非競爭性之外，還具有地域性特征，即不同的公共產品其受益范圍也不同。因此根據不同的受益范圍，應當由相應層級的政府來提供不同的公共產品。財政聯(lián)邦主義中關于財政分權的文獻對此進行了分析，并給出了理論解釋。

　　在西方學術界，財政聯(lián)邦主義是研究政府間財政關系的重要流派。該學派的核心觀點是：中央政府與地方政府的職責分工是必需的。各級政府的使命并非在于完成所有的公共職能，而是發(fā)揮各自的優(yōu)勢，執(zhí)行其中一部分職能，形成中央與地方優(yōu)勢互補的政府體系。在聯(lián)邦體系中，中央政府只負責全國公共產品的提供，地方政府則根據當?shù)鼐用竦男枨�，決定公共產品的供應。中央政府無權干涉地方政府的財政決策。

　　財政聯(lián)邦主義認為，通過財政分權分散化地提供公共產品具有顯著的優(yōu)勢。第一，地方政府可以更切實地了解本地居民多樣化的偏好，從而更好地滿足居民的需求。由于信息約束的限制，由中央集權政府統(tǒng)一提供公共產品是很難滿足居民多樣化的需求偏好的；第二，由地方政府分散化地提供公共產品可以提高供給效率。地方政府面臨選民用手投票和居民用腳投票的雙重壓力，地方政府之間在提供公共產品上也存在競爭關系；第三，地方政府在公共支出決策中，能夠根據本地的資源狀況，掌握支出項目的真實成本，從而提高決策的合理性。這些都促使地方政府能夠采用最有效的手段來提供公共產品，提高供給效率。

　　1.蒂博的分權模型與“用腳投票”理論

　　最早在這方面作出開創(chuàng)性貢獻的是美國經濟學家蒂博。他在一系列嚴格的假設條件下提出了財政分權模型。蒂博認為，在人口流動不受限制、存在大量轄區(qū)政府、各轄區(qū)政府稅收體制相同、轄區(qū)間無利益外溢、信息完備等假設條件下，由于各轄區(qū)政府提供的公共產品和稅負組合不盡相同，所以各地居民可以根據各地方政府提供的公共產品和稅負的組合，來自由選擇那些最能滿足自己偏好的地方定居。居民們可以從不能滿足其偏好的地區(qū)遷出，而遷入可以滿足其偏好的地區(qū)居住。形象地說，居民們通過“用腳投票”，在選擇能滿足其偏好的公共產品與稅負的組合時，展現(xiàn)了其偏好并作出了選擇哪個政府的決定。

　　盡管蒂博的“用腳投票”模型是以一系列嚴格的假設條件為前提，對現(xiàn)實的解釋還存在一定的距離，但正如德裔美國財政學家馬斯格雷夫（Richard A. Musgrave）所言，模型中的受益范圍與財政轄區(qū)空間安排的配合提供了一個效率規(guī)則，也提出了一個類似市場的實施機制，解決了公共產品供給中的難題。該模型有兩點獨到之處，第一，財政分權是實現(xiàn)公共資源有效配置的可能途徑。在模型中存在大量轄區(qū)政府，這些政府可以提供不同的公共產品與稅負的組合，居民可以自由流動，在遷徙的過程中顯示其偏好并找到適合的消費組合。公共產品供求均衡的形成不再受限于個人的偏好是否可以被觀察到，因為用腳投票既能使居民顯示其偏好，又能滿足其多樣化的偏好。第二，財政分權中政府間的財政競爭提高了公共產品供給的效率。在蒂博模型中，居民就像購買商品的消費者，他們的自由選擇可以最大限度地滿足自己偏好的公共產品并為此納稅，從而解決了公共產品供給與公共支出融資的問題，實現(xiàn)了公共資源的均衡配置。

　　蒂博模型說明政府層級對公共產品供給具有顯著影響，由地方政府分散提供公共產品不僅可行而且有效，因為用腳投票的結果是具有相同偏好的居民聚集到了同一轄區(qū)內，實現(xiàn)了公共資源的最優(yōu)配置。此外，居民的遷徙也向轄區(qū)政府發(fā)出了取舍的信號，盡管任何一個地方政府因為公共服務低效而失去所有居民的信任的可能性微乎其微，但這種類似市場競爭的機制將促使各轄區(qū)政府采用各種財政手段，竭力提供最佳的公共支出與稅負的組合，以避免那些具有較高稅收負擔能力的居民和掌握經濟發(fā)展所需資本的投資者離開，從而吸引發(fā)展本地經濟所需的各種資源。該模型為財政分權和財政競爭提供了堅實的理論基礎。此后，大量關于財政分權和財政競爭的文獻涌現(xiàn)出來。

　　2.對蒂博模型的拓展

　�。�1）信息經濟學的解釋

　　信息經濟學一般是從信息的完備程度和激勵約束角度，對財政分權有助于提高公共資源配置效率的觀點予以闡釋。

　　美國經濟學家施蒂格勒（George Stigler）認為，與中央政府相比，地方政府更接近本地居民，更了解轄區(qū)內選民的效用和需求。同時，在一個國家內，不同的人們有權對不同數(shù)量和種類的公共產品進行投票選擇。人們在某一區(qū)域工作和居住，接受當?shù)卣�府的管轄，是因為當�(shù)卣�府提供的公共服務與稅收組合符合自己效用最大化的目標。從長期來看，用腳投票將使整個社會的福利最大化。

　　美國學者特里希（Richard W. Tresch）從信息不完備和不確定性的角度，提出了偏好誤識理論，質疑中央政府對社會福利函數(shù)的了解，以此論證財政分權的合理性。他假定某一個社會提供的公共產品只會讓一部分人受益，人們在經濟活動中并不具有完全和確定的信息，而且總體上人們是風險回避型的。在不完全信息條件下，中央政府在提供公共產品的過程中失誤的可能性很大，地方政府相對于中央政府更了解本地居民的消費偏好。厭惡風險的居民更傾向于讓地方政府來提供這些公共產品。隨著信息經濟學的發(fā)展，人們對政府決策所面臨的不確定性和信息約束有了更深刻的認識，可以說各級政府間的財政分工正是人們彌補中央政府在復雜性和不確定性面前理解力和計算力不足的必然選擇。

　　諾貝爾經濟學獎得主哈耶克（Friedrich Hayek）的有關論述，有助于從認識論的角度來理解財政分權。任何人都不可能獲得所有關于其他人需求的完備知識，在某些特定的問題上，最終的判斷只能依靠個人的自由選擇，所以不能依靠一個集權的中央政府來處理社會經濟事務，必須把決策權賦予那些最熟悉特定情況的行為人。這些分析為財政分權提供了認識論基礎。

　　（2）奧茨（Wallace E. Oates）的分權定理

　　從居民偏好的表達途徑來看，財政分權有著明顯的優(yōu)勢。如果一個國家只由中央政府提供公共產品，那么滿足居民需求偏好的途徑只有直接民主制或代議制，也就是用手投票。而在中央政府和地方政府分工提供公共產品的條件下，滿足居民需求偏好的途徑除了以手投票的政治途徑之外，還有用腳投票的自由選擇方式。此時的地方政府不僅需要爭取選民的政治選票以繼續(xù)執(zhí)政，而且，還需要爭取居民的貨幣選票，以緩解地方政府本身存在和運轉的壓力。因此，地方政府比中央政府具有更大的改善公共服務的積極性。

　　奧茨比較了由中央政府集中供應和地方政府分散供應公共產品的效率，提出了分權定理。他得出的結論是：中央政府只應提供具有廣泛偏好的相同的公共產品。如果人口的異質性很強，需求偏好的差異性很大，那么地方政府在公共產品供給上的效率優(yōu)勢就更加明顯。

　�。�3）�？怂固梗≒eter Echesten）的受益分權原則

　　美國學者�？怂固固岢隽耸芤娣謾嘣瓌t。他認為應當根據公共產品的受益范圍，有效地劃分各級政府的職能，并以此作為分配財權的依據。因此，那些有益于全體國民的公共產品應當由中央政府來提供，一些雖然只有利于某一階層或某些人，但對全社會和國家的發(fā)展至關重要的公共產品也應由中央政府提供，如對適齡兒童的義務教育、對特困地區(qū)和受災地區(qū)的專項補助等。但是，為了維護局部利益，地方政府也應具有一定的職權和財力。二、財政分權與政府規(guī)模

　　以上分析使我們看到了財政分權對于提高公共資源配置效率的積極意義，但是，如果財政分權本身并沒有提高公共資源的配置效率，那么還有必要進行財政分權嗎？關于這些問題的研究可以使我們更加全面地認識財政分權現(xiàn)象。

　　1.財政分權與政府權力制衡馬斯格雷夫（Richard A. Musgrave）和布坎南（James Buchanan）關于財政聯(lián)邦主義的討論，對于從效率以外的角度來認識財政分權十分有益。馬斯格雷夫在評論蒂博模型時，曾經詳細地列出該模型必須滿足的6個假設條件，指出關于財政分權有助于提高效率的推論是建立在嚴格的假設條件的基礎之上的。他對分權的政府會天然地對居民偏好更加注意，越小的政府能力越強、越廉潔的觀點表示懷疑。他認為分權產生大量的地方政府，賦予人們更多的退出某政府轄區(qū)的權力，有利于限制政府的規(guī)模，也促進了政府間的競爭，從而迫使這些政府來關注居民的需求。他的觀點受到了公共選擇學派的影響。

　　現(xiàn)代經濟學的發(fā)展使人們在探討市場失靈時不會再忽視政府失靈問題。公共選擇理論認為，傳統(tǒng)理論所遵循的仁慈政府的假設與現(xiàn)實相去甚遠，政府同樣存在自身利益，并以謀求自身利益最大化為目標。而且，政府官員傾向于追求預算最大化。治理政府失靈就要防止政府無限擴張，這需要權力的分立與制衡。財政分權提供了這樣一種預防機制：一方面，財政分權使中央政府的強大權力受到地方政府的有效制約；另一方面，財政分權導致地方政府之間展開財政競爭，使地方政府慎用權力。

　　可見，財政分權的意義不僅在于提高資源配置的效率，而且還在于提供了一種政府間權力制衡的機制與手段。但是，分權并非一定有助于對政府行為的約束。例如壟斷尋租理論認為，財政分權使得中央和地方政府之間形成了委托—代理關系。地方政府作為中央政府的代理人很容易產生道德風險問題，地方政府官員的尋租和腐敗行為以及與地方特殊利益集團的合謀，可能使社會總福利出現(xiàn)凈損失。

　　在布坎南看來，聯(lián)邦制是一種手段，通過這種手段能夠限制，或者通過內在制度在一定程度上控制政府的權力。即使中央政府和各級地方政府之間的權力劃分不會提高效率，但仍有理由支持把權力下放給這些地方政府的觀點，因為這樣做可以控制或制衡中央政府的權力。因此，只要分權帶來的控制政治權力的所得超過效率上的損失，就需要一個分權的聯(lián)邦制結構。

　　2.財政分權與抑制政府規(guī)模擴張

　　盡管很難判斷財政分權是否有利于增進福利水平，但是，各種理論都預測財政分權程度和政府規(guī)模之間呈負相關關系，也就是說，競爭性政府的數(shù)量的增長可以抑制政府規(guī)模的無限擴張。然而針對這一判斷的經驗驗證結果卻不盡相同，許多學者根據自己檢驗的結果提出了不同看法。例如，奧茨根據對43個國家的數(shù)據和美國各州數(shù)據的檢驗指出，政府規(guī)模和財政分權程度之間并不存在系統(tǒng)關聯(lián)。福布斯和贊佩利（Kevin F. Forbes and Earnest M. Zampelli）利用美國345個縣的數(shù)據檢驗了轄區(qū)間的競爭與政府雇員工資水平之間的關系。結果顯示，參與競爭的地方政府的數(shù)量與政府部門的工資水平不存在顯著關系，再一次對政府是利維坦的假定提出質疑。但是，也有支持這一假定的實證研究成果。例如，納爾遜（Michael A. Nelson）和扎克斯（Jeffery S. Zax）利用美國的數(shù)據各自得出了支持利維坦假設的結論。

　　可見，由于選取的指標、數(shù)據、方法等的不同，對于財政分權可以抑制政府規(guī)模無限擴張的結論的檢驗結果并不一致。但是，有的學者根據歐洲聯(lián)盟的實踐對這種觀點予以支持。以麥金農（Ronald McKinnon）為例，他將歐洲貨幣聯(lián)盟的建立視為一種有效遏制政府無限擴張和權力濫用的舉措。他認為由于受制于歷史環(huán)境的約束和利益集團的政治壓力，政府往往不得不通過財政赤字支撐各種公共項目，使國家經常承受通貨膨脹的壓力，而通過對貨幣主權的讓渡，政府可以把自己從利益集團的影響中擺脫出來，保持財政的健康與穩(wěn)定。他的結論是，除非分權制產生非常高的協(xié)調成本，否則就是可取的。

　　三、財政分權與政府間職能的分配

　　根據財政聯(lián)邦主義的理論，政府的公共財政職能除了資源配置之外，還要承擔收入再分配和穩(wěn)定宏觀經濟的職能。如何在中央政府和地方政府之間分配這三項主要職能？財政分權是否能發(fā)揮積極的作用？同政府職能相對應的稅收權力的劃分應如何確定？這些都是值得探討的問題。

　　1.收入再分配職能的分配

　　財政聯(lián)邦主義認為，中央政府應負責宏觀經濟的穩(wěn)定并對收入進行再分配，也就是提供全國性的公共產品，地方政府的經濟職能在于保證受益面局限于特定區(qū)域或部分人口的公共產品（地方性公共產品）的提供。相當多的財政學文獻認為，收入再分配是中央政府的基本職能。因為根據“用腳投票”的假設，分權后的收入分配對地方政府而言，效果適得其反。例如，對于一個實行對富人征收高額所得稅、對窮人給予高福利的收入分配政策的地區(qū)，富人將用腳投票，離開對他們征收高額所得稅的地區(qū)，而窮人將從其他福利水平較低的地區(qū)遷入，結果該地區(qū)稅基減少，窮人的福利也會下降，地方政府的政策初衷無法實現(xiàn)。

　　然而，休厄爾（David O. Sewell）指出，現(xiàn)實并非完全符合蒂博模型的假設，再分配政策經常被分權后的各級地方政府采用。例如，許多國家把一些具有復雜的再分配功能的管制政策分派給地方當局，如土地使用、租金控制等。公共保健、基礎教育、供水、住宅和公共交通等在許多國家也被分派給地方政府來實施，這些公共支出具有重要的再分配功能。在較貧窮的國家，這些公共服務往往是給予貧困家庭的惟一的轉移支付。這種情況在發(fā)達國家也不例外，如在斯堪的納維亞國家，地方政府的規(guī)模較大，原因之一就是它們承擔著收入再分配的職能。在丹麥，地方政府支出占全部政府支出的一半，占GDP的1/3，其中社會治安和福利支出超出地方政府預算的50%.

　　顯然，收入再分配職能應該屬于中央政府還是地方政府，目前尚無定論，很大程度上取決于各國的國情。目前西方國家出現(xiàn)的福利政策分散化的趨勢引起了學術界的重視。例如，美國自1996年實行分散化的福利政策后，各州在制定幫助窮人的福利政策方面擁有很大程度的自主權。但是，由于存在大量福利移民現(xiàn)象，各州出現(xiàn)了降低或者不再增加福利支出的趨勢。因此，美國加州大學教授布呂克納（Jan K. Brueckner）認為，如果現(xiàn)有的福利制度會導致福利支出的嚴重短缺，那么醫(yī)療補助和社會福利等支出可能重新回歸聯(lián)邦政府。然而，奧茨認為，分散化的社會福利體制的缺點，可以被當做放棄效果不佳的聯(lián)邦福利項目、尋求更優(yōu)政策選擇的一種代價，可以接受各州在福利支出方面的下降趨勢（the downward bias）。他斷定，在一個邊干邊學的信息不完全的體系中，在各種解決社會經濟問題的政策實踐中存在著潛在收益。聯(lián)邦體系可以提供一些真正的機會以鼓勵這樣的實踐，從而推進公共政策的“技術進步”，他稱地方政府的政策實踐是“實驗室的聯(lián)邦主義”。

　　2.穩(wěn)定宏觀經濟職能的分配

　　穩(wěn)定宏觀經濟被認為是中央政府與生俱來的職責，一方面是因為地方當局缺乏或根本沒有實施穩(wěn)定宏觀經濟政策的動機，另一方面是因為地方政府也缺乏實施穩(wěn)定宏觀經濟政策的手段。加拿大學者伯德（Richard M. Bird）的研究表明，在一些聯(lián)邦制國家，相當部分的中央財政收入通過政府間轉移支付給予各級地方政府，多層級政府體制給實施宏觀經濟管理帶來了困難，財政分權使宏觀經濟政策更難以實施。在某些發(fā)展中國家，各級地方政府對國家財政十分依賴，它們往往被看做是中央政府的一部分，而不是獨立的行為主體，特別是當?shù)胤秸�府沒有剛性的預算約束時，機構膨脹的趨勢尤為明顯。地方政府往往容易產生收支赤字并大量舉債。因此，短期的宏觀經濟管理就需要對地方政府的赤字進行有效的制約，使其與國家經濟的增長、通貨膨脹和收支平衡等目標保持一致。

　　休厄爾的研究表明，財政分權在反經濟周期的政策上具有一些重要的作用。當宏觀經濟受到沖擊，比如能源價格上漲時，一個國家的不同地區(qū)會受到完全不同的影響，分散化的地方政府可以根據本地情況進行處理，而中央政府則很難根據各地區(qū)的特殊情況實施差別性的政策。另外，各地方政府還可以通過使用穩(wěn)定基金，對反周期政策作出貢獻。一些發(fā)達國家的經驗表明，財政分權并沒有破壞宏觀經濟穩(wěn)定。例如，在加拿大，地方政府預算的增長就產生了穩(wěn)定經濟的作用。如健康和教育支出通常由地方政府承擔，這些支出具有穩(wěn)定的周期性，它們充當著自動的穩(wěn)定器。然而，需要指出的是，地方政府在穩(wěn)定宏觀經濟中的作用空間相當狹小，因此，穩(wěn)定宏觀經濟的職能主要還是應該由中央政府來承擔。

　　3.政府間稅權分配

　　履行政府職能需要足夠的財力保證，稅收就是政府收入的主要來源，因此，政府間稅種和稅權的配置同樣是財政分權中十分重要的議題。傳統(tǒng)的財政聯(lián)邦主義理論已發(fā)展出一套“稅收分派規(guī)則”（tax-assignment rules）。這些原則涉及宏觀經濟穩(wěn)定、收入再分配和資源配置等各個方面中央與各級地方政府的職能。如穩(wěn)定宏觀經濟的目標要求中央政府控制某些稅收工具，這些工具可能對中央預算赤字或通貨膨脹產生影響。因此，進口稅、相當份額的所得稅，以及普通銷售稅都應由中央政府管理。

　　以上文獻綜述大致勾勒出當代西方財政分權理論的輪廓。雖然國情的差別決定了不能照搬這些理論，但這些理論探討為深入認識財政分權的利弊，以及如何設置合理的政府間財政關系提供了具有參考價值的理論依據，同時也為審視中國的政府間財政關系提供了一個參照系。