2011-08-08 09:20 來源：房志偉
摘要：中國財政分權的實施為我國的現代化建設做出了巨大貢獻，但同時許多問題也漸漸暴露。本文著眼于現階段地方公共支出中所存在的問題和弊端，分析財政分權對其影響的突出問題，提出重視民生建設合理地調整財政支出比例、全面的官員考核制度、中央與地方政府間的合理分權等相應對策，以使地方公共支出結構更為合理、有效。
關鍵詞：財政分權 公共支出結構 經濟發(fā)展
一、前言
財政分權是指中央政府給予地方政府一定的稅收權和支出責任范圍，允許地方政府自主決定其預算支出規(guī)模和結構。這種制度使處于基層的地方政府能自由選擇其所需要的政策類型，并積極參與社會管理，使地方政府能夠提供更多更好的服務。20世紀80年代以來，無論是發(fā)達國家、發(fā)展中國家還是轉型國家，標志分權程度的聯邦制程度指數都處于增長狀態(tài)，導致世界平均的分權程度從1975年的1.03上升到了1995年的1.94（Arzaghi and Henderson，2005）。與此同時，內生經濟增長理論關于非傳統要素對于經濟增長的貢獻的強調，為探討政府制度變動對經濟增長的影響提供了理論支持，從而促進了對分權與經濟增長之間相關性的研究。在此背景下，財政分權成為近期經濟增長政策研究領域的一個新熱點，近10年來發(fā)展起來的第二代財政分權理論也日益得到學術界的重視。
根據傳統的財政分權理論，分權有助于增加地方政府提供地方性公共品的激勵，因為分權體制下的地方政府具有信息優(yōu)勢，能更好地響應地方選民的偏好，有效地提供地方公共服務（Tiebout，1956）。近期的研究認為，由于各種功能的公共支出之間存在競爭性和替代性，有利于當地居民福利的地方公共服務支出就會受到擠占。錢穎一和羅蘭（Qian&Roland，1998）認為，財政分權將影響政府支出構成，財政競爭使得基礎設施投資的邊際區(qū)域價值大于邊際社會價值，從而使基礎設施的支出份額增加，地方公共產品支出減少。Heine（2006）認為，流動性強的個體會以自己所擁有的退出選擇為談判籌碼，不惜損害流動性差的個體的利益，要求政府增加生產性服務的提供。相對于理論上眾多的文獻，關于財政分權對公共支出結構影響的經驗研究較少，大多都是關注分權對于某一類公共支出水平或績效的影響。傅勇和張晏（2007）發(fā)現，中國的財政分權對政府的公共支出結構產生了扭曲作用，導致文化教育類支出不足。一個待檢驗的假說是，中國特有的政治集權和財政分權的體制會使地方政府之間展開標尺競爭，這種競爭會對政府的支出結構產生扭曲。
二、財政分權對地方公共支出結構的影響
財政分權之所以能引起地方支出結構的改變，最主要的基礎就是財政分權下的地方政府擁有了自主安排支出的權力。因此，現有的文獻在探討財政分權影響地方財政支出結構時，無不將重點集中在支出分權的作用上。而對于這種作用方式，現有的分析思路無非是從兩方面著手：一是支出分權使得財政的決策者由全國選民轉為地方選民，因此，可以認為財政分權下的支出結構的改變主要是反映不同區(qū)域選民的不同偏好；二是從地方政府入手，認為中央將權力下放給地方政府，使財政的決策者更接近于居民，從而更容易獲得居民偏好的信息，與集權體制相比，會使地方的財政支出發(fā)生改變。這兩種分析思路雖然角度有所不同，但落腳點其實是一致的，無非都是強調居民的偏好和需求發(fā)生了改變，或得到了更好反映。這種分析思路既表明了財政分權會影響地方財政支出的結構，同時，居民偏好的不同也形成了分權體制下的地方財政支出結構的具體特征。
但是，事實卻并非如此，其中涉及了各方面的因素，有體制上的也有地方官員本身的原因。各方面的原因糾纏在一起導致了目前這樣一個結果，即地方政府在財政支出上重視基礎建設投資，輕視科教文衛(wèi)支出；重視生產性投資，輕視社會福利支出；重視政績建設支出，輕視居民生活投資；重視行政管理支出，輕視民生投資。
我們首先了解一下2008年官方公布的中央財政支出結構。以科教文衛(wèi)事業(yè)為例，其4項支出的總和只占到中央財政支出的10.6%，而僅僅一項工業(yè)商業(yè)金融事務就占到了10.7%。中央的財政支出具有一定的指導意義，地方政府在進行財政支出預算時可能會參考中央財政支出的比例，可以說地方政府重視經濟而忽視科教文衛(wèi)事業(yè)是有其根源的。而事權的下放導致了中央在減少科教文衛(wèi)事業(yè)支出的同時，卻將財政支出的壓力轉嫁到地方政府的身上，因此為了保證科教文衛(wèi)事業(yè)的總支出，地方政府不得不加大在這一方面的支出比例，這也就造成了地方財政支出的緊張。為了緩解這種財政負擔，地方政府不得不加大經濟投入以獲得高額回報來緩解財政壓力，這就進入了一種惡性循環(huán)。
三、財政分權對地方公共支出結構影響的原因
（一）政府官員的考核標準過分強調GDP
在我國，地方政府最大的激勵可能來源于中央所制定的晉升機制，而晉升的標準，據Li and Zhou（2005）的統計分析，認為地方經濟的發(fā)展是中央政府對省級政府官員的重要考核標準。這種考核標準，使得在分權的體制下，我國地方政府的行為越來越呈現商業(yè)性的趨向。地方政府往往扮演企業(yè)家的角色，或者是將精力投向經營盈利企業(yè)（黃佩華，2004），或者是努力促進本地經濟的發(fā)展（張衛(wèi)國，2005）。這意味著作為官僚機構的地方政府只對取得生產率和效率等市場目標負責，而不管是否滿足了公眾的需求和期望。中央政府將更多的支出職責下放給地方政府并賦予它更大的支出自主權，卻缺乏合理完善的考核、激勵和約束的政策，一味強調經濟建設，這是導致教育事業(yè)投入比例低的根本原因。
（二）地方政府“投資饑渴癥”
地方政府普遍患有“投資饑渴癥”，即地方政府部門幾乎普遍都有無邊無際的投資沖動，甚至相當多的地方政府就象一個企業(yè)，一切以投資問題為中心，而對社會、文化、環(huán)境等其他問題很少關注。甚至有的地方政府為了招商引資過度讓利，造成國有資產流失，加大了居民的財政負擔，這都是不容忽視的現象。這種過度的投資不僅對地方政府公共支出結構造成了不良影響，更是對地方居民的生活帶來了不利影響。從出發(fā)點來講，投資與招商引資的努力是積極的，問題是政府為何總喜歡自己親自上陣？反過來的問題是，為什么地方政府喜歡上項目？顯然是因為地方政府、地方官員能在其中獲得好處；另一方面，日益沉重的財政壓力也迫使地方政府不得不這么做，同時，不合理的干部考核制度更加劇了這一問題。因此，想要治療地方政府的“投資饑渴癥”，必須在確立市場化取向的前提下，加快制度改革，這是解決“近憂”和“遠慮”的根本途徑。
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這個問題也是不難理解的，為了名聲與晉升的需求，地方官員在任期間都會或多或少地進行政績建設，這是普遍存在的現象。自上個世紀90年代中期開始的分稅制改革后，分稅的比例使財權不斷向中央集中，導致地方財政特別是經濟落后地區(qū)財政拮據，一些領導干部要出政績、搞建設，不是緊著手中這點錢辦事，而是要用這點錢辦十幾倍、甚至幾十倍的事，因此政府拖欠也是必然的。這種投資體制再不改、干部考核機制再不變，這種現象將無法根除。
�。ㄋ模┴敊嗯c事權分配的不合理
1994年的分稅制改革，其中一個重要目標是提高“兩個比例”，即提高財政收入占GDP的比例，以及提高中央政府收入的比例。第一個比例的提高，在財政收入逐年下降的情況下，對于整個國家來說是很有意義的。但是第二個比例的提高，卻可能會影響地方政府的行為。在收入有限的情況下，要支付超過收入能力的責任，地方政府自然要選擇首先完成考核的“硬指標”，比如GDP增長，至少這會在一定程度上導致軟指標的被忽略，比如說教育質量。 可以說，地方財政過于追求投資性建設也是為了緩解在財政支出上的壓力。事權的下放很大程度上造成了地方政府的資金不足，如2008年財政性教育經費中央與地方的比重就分別為15.27%和84.73%。為了確保這一部分的支出地方政府不得不提高政府的財政收入，所以高回報性的投資必然成為政府所追求的目標，這也是事權和財權分配不合理所導致的必然結果。
四、完善財政分權、優(yōu)化地方公共支出結構的思路與對策
（一）加強民生建設，合理地調整財政支出比例
我國對于GDP過于執(zhí)著，可以說是在刻意追求GDP的增長。雖然GDP是衡量國民經濟發(fā)展情況最重要的一個指標，但是它有許多的缺陷，無法反映經濟增長對于地區(qū)環(huán)境的影響，而且存在無效的GDP與消失的GDP，也無法反映居民的幸福程度。所以，經濟增長應該采用更為綜合的指標進行衡量。在追求經濟增長的同時，我們要更加注重居民的幸福指數，打造好民生建設與公共基礎事業(yè)建設。這需要中央政府的合理規(guī)劃和指導，根據各省的經濟 發(fā)展狀況作出合理的安排，下達相應的指標。只有這樣才能從根本上解決財政支出比例傾斜的問題，也能更好地優(yōu)化地方公共支出的結構。
�。ǘ┲贫ㄈ娴墓賳T考核制度
在我國，當上級政府對下級政府擁有人事任免權，并以GDP的增長作為考核標準的政治體制下，支出分權導致地方政府偏好于經濟建設支出和除科教文衛(wèi)之外的其他部門事業(yè)費的支出，而與居民的福利息息相關的科教文衛(wèi)支出隨著分權程度的加深，則會更加降低。收入分配所產生的激勵作用在經濟投入的支出上，也是最明顯的，但它似乎并不能降低行政管理費用的支出，而且，傾向于地方政府的收入分配也不能使地方政府在支出中將更多的資金用于科教文衛(wèi)。因此，要糾正我國地方財政這種支出結構的偏向，顯然，在分權體制下，必須要改變地方政府所面臨的激勵。在對地方所制定的晉升機制中，轉變GDP的考核方式，以居民利益的實現和提高作為 考核地方政府工作的標準。同時，在不同的地區(qū)對官員的考察指標也要有所不同，應該按照各地區(qū)的實際情況制定不同標準，不能一刀切。
（三）中央與地方政府間的合理分權
國家應該適當將部分財權下放到地方政府，或者授予地方政府一定的稅收開征權，從而加大地方財政收入，同時收回部分事權，減少地方政府在部分項目上的財政支出比例，使地方政府的財權與事權達到平衡�？梢詮墓伯a品的層次出發(fā)，全國受益的公共產品應由中央政府提供，地方受益的公共產品則由地方政府提供，地方財力困難的可以實行轉移支付，由此確定雙方的職能范圍和事權界限。尤其是中央政府與地方政府之間以及各級地方政府之間的事權劃分，應制定為法律法規(guī)，從法律上明確。明確事權后據此劃分財權，即以事權為依據合理劃分各級政府的收支范圍。這樣，地方公共支出的結構進行調整時也不會產生過大的財政壓力，有利于地方公共支出結構的合理化。
（四）調整財政收入在地區(qū)間的分配，提高財政支出的利用率
這主要是針對中國地區(qū)經濟發(fā)展不均衡的現狀而言。東部地區(qū)由于有良好的經濟環(huán)境、潛力和地理優(yōu)勢，應該利用好這些優(yōu)勢大力發(fā)展經濟。同時，對中西部經濟欠發(fā)達的地區(qū)進行補助和轉移支付，這主要靠中央政策上的支持。如何更好地加強東部與中西部區(qū)域間的合作才是重點，由被動變主動，由消極變積極才是根本，可以利用各地區(qū)的優(yōu)勢進行強強聯手，取長補短。例如，中部地區(qū)有不少省份是我國的產糧大省，可以通過讓東部部分省份對其農業(yè)支出進行補貼，然后在糧食購買上占有價格的優(yōu)勢。這樣，中部省份就可以節(jié)約部分用于農業(yè)上的財政支出，而東部省份在購糧上也得到了價格上的實惠，這只是一種初步的想法，可能存在不少問題，目前也只能算是提供一種思路。
五、結論
相較西方發(fā)達國家，我國雖然一直保持著較高的經濟增長率，財政分權也很好地促進了各地的經濟發(fā)展，然而，過分的分權不僅滋生了腐敗，也嚴重影響了地方公共支出結構得平衡性和合理性。雖然近幾年中央提出了構建和諧社會，加強民生建設等相關政策方針，但就數據而言效果不甚明顯，實施的力度有待進一步加強。同時，在科教文衛(wèi)事業(yè)這種對國家發(fā)展有著長遠影響和戰(zhàn)略意義的公共支出問題上，中央政府不能完全放權給地方政府，這種長期的、回報慢的公共事業(yè)是必須由中央指導，監(jiān)督與切身參與。而且在中國這種地區(qū)發(fā)展極不平衡的現狀下，中央政府更應該參與其中合理統籌資金，嚴格監(jiān)督資金的流向，重視民眾的合理需求，修正官員的考核體系，進一步調整失衡的公共支出結構。只有多管齊下，才能在公共事業(yè)的資金投入上取得進展，使得公共支出結構更加合理化。
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