【摘要】改革開放以來中央政府的“發(fā)展是硬道理”、“穩(wěn)定壓倒一切”的政策引導一直受用，各地方“服務型政府”的建設需要 發(fā)揮中央政府的統(tǒng)一領導權威。在中國財政分權和自上而下的晉升激勵機制下，地方政府在發(fā)展經濟和維護社會穩(wěn) 定上表現(xiàn)積極。但是，那些需要大量財政投入且績效難以顯著的公共產品和服務，仍然需要通過中央的專項轉移支付 手段，引導地方政府進行財政配套，才能得到有力推進。

　　改革開放以來，我國政府一直因循“一切以經濟建設為中心”的指導方針，極大地促進了中國經濟實力壯大。進入21世紀我國政府越來越重視民生。2004年我國明確提出“公共服務型政府”建設，標志著中國開始從“建設型政府”向“服務型政府”發(fā)展。這一目標的實現(xiàn)無疑需要地方政府特別是基層政府在財政支出行為上做出回應。

　　我國的財政分權體制，使地方政府成為自主的利益實體。這一方面保證了地方政府自主實現(xiàn)發(fā)展目標的積極性；但另一方面，由于地方政府預算自主權的存在，以及官員“經濟人”特性的驅使，令一些財政行為存在地方局部利益的狹隘性，而難以完全反映中央政策要求。本文意在探討近年我國地方政府的支出偏好是何?在中央日益傾向于保障民生之時，地方政府的表現(xiàn)如何、原因為何?中央政府如何應對地方政府的支出偏好?

　　一、中國地方政府的職責和偏好

　　財政分權在包括我國在內的世界國家普遍運用。我國有69%的公共開支發(fā)生在地方政府，其中又有55%以上的公共支出發(fā)生在縣級政府�？h級政府需要承擔經濟建設、教育、醫(yī)療、治安等多項公共服務。經典的財政分權理論指出：地方比中央更加貼近居民、更了解他們的需求、地區(qū)間居民的偏好亦不同，將資源配置的權力更多地向地方政府傾斜，有利于經濟效率的提高和社會福利水平的改進。因此，在財政職能的劃分上各種財政職能應該盡量由地方政府執(zhí)行，除非中央政府或上一級政府在執(zhí)行此職能時表現(xiàn)得更有經濟效率。

　　我國的分稅制將財權和事權在政府間進行劃分。在財權上，地方政府擁有一定的稅種以保證自有收入，并根據其偏好在事權范圍內分配財力。事權劃分上，地方政府的主要職責是：“地方預算主要負責地方黨政機關的運營費用，地方經濟發(fā)展和需求，武裝警察和民兵的部分運營經費，地方融資的資本投資，地方企業(yè)技術革新和開發(fā)新型產品試制費、農有支持費、城市維護和建設費，地方文化、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、價格補貼及其他支出有關開支。”[1]財政分權體制下地方政府是獨立自主的財政實體，有自己的政策偏好和資源配置方式。一方面，政府官員自身很可能在資源配置上產生逐利行為；另一方面，地方政府的財政行為可能會僅僅從局部利益出發(fā)，而忽視全國性的公共利益。

　　中央政府為了改變地方政府財政行為的偏差和狹隘，最有效的方法有兩個：一是針對官員個人的“晉升”激勵機制，即通過強化相關的績效考核標準，引導地方官員按照中央的要求行政。中國政府在行政和人事方面具有集權的特征，使得地方政府官員能夠在相當程度上控制和影響最終考核的績效[2]。二是針對地方政府本身的財政轉移支付制度，即上級政府按照一定的原則和標準，向下級政府提供的財政補貼。我國的財政轉移支付包括稅收返還、財力性轉移支付和專項轉移支付等多種形式。其中，專項轉移支付是一種指定使用方向的資金補助形式。它是中央政府彌補下級政府支出偏好行為后果的主要財政手段。

　　二、理論假設

　　一般而言，地方政府支出可分為三類：一是政府的“有效運轉”，二是政府產出的“經濟發(fā)展”，三是政府產出的“民生服務”，即公共產品和服務產出。我國的《預算法》也以法律的形式保證了縣級政府的支出自主權。縣級政府擁有自己的利益偏好和獨立的財政行為。那么地方政府依據什么來確定其偏好和財政支出分配呢?根據公共選擇理論，這是由官僚的效用最大化來決定的。

　　公共選擇理論中的“理性經濟人”假設認為，人們的“經濟人”特性也存在于政治行為中。政治家或官僚個體在“政治市場”上追求著自己的最大效用。薪金、津貼、公眾聲譽、任免權、機構的產出、易于更迭和易于管理機構都是可能進入官僚效用函數(shù)的變量。[3]同時，政府作為一個官僚機構，也存在著政府利益。[4]許多政治學家都接受集團利益是經濟和政治行為的絕對基本決定因素的思想。本特利就認為“沒有集團的利益就沒有集團”。[5]

　　“有效運轉”和“績效產出”，都是官僚效用函數(shù)的重要內容。“有效運轉”是指政府維持日常管理和運行。政府運轉的預算是依據政府的人員規(guī)模、機構數(shù)量、辦公設施等日常工作開支而制定的。“有效運轉”這一效用驅使的突出表現(xiàn)為，政府組織規(guī)模的擴張。財政分權體制下的我國，地方政府一方面需要龐大的組織機構和人員來向分散獨立的企業(yè)或個人攫取資源獲取稅收；另一方面需要供養(yǎng)公務人員執(zhí)行各項政策，產出政府績效。因而，地方政府有著擴大政府規(guī)模和管轄能力的壓力和沖動。[6]1998年以來的以精簡人員為重要目標的政府機構改革，一直難以擺脫“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈。

　　“經濟發(fā)展”和“民生服務”正是兩類不同的政府職能。前者是易度量、可見度高、見效快的政府行為，包括城市建設和維護、道路修建等。它可以通過GDP指標來衡量、并可以通過雄偉的建筑被感知。上世紀80 年代初期實施的領導干部選拔和晉升標準的重大改革使地方官員的晉升與地方經濟發(fā)展績效掛鉤，成效顯著。“服務民生”正是那些難以進行度量和考核、收益周期長的政府行為，如教育、醫(yī)療、社保、治安等公共服務。2004年中央政府明確提出建設服務型政府之后，提供優(yōu)良的公產品和服務逐步成為地方政府重要績效指標。

　　在財政分權體制和晉升機制下，我國地方政府對于“有效運轉”、“經濟發(fā)展”和“民生服務”這三個偏好的排序到底如何?專項轉移轉移支付能否糾正地方政府的支出行為，反映中央政府的政策取向?基于以上的論述，可以提出如下的三個假設：

　　1.地方政府對于兩類不同的“績效產出”偏好不同。①地方政府偏向優(yōu)先投資于能夠較快產生顯著績效的經濟建設。②相對放緩較難產生績效成果的民生服務建設。

　　2.“有效運轉”是地方政府不可忽視的行政內容，但是不是最重點的支出對象。

　　3.專項轉移轉移支付能夠影響地方政府的支出行為，反應中央政府偏好。專項資金將會更多的用于地方政府自主財力投資較少的公共活動。

　　三、數(shù)據與方法

　　本研究利用江西省2005年的分縣統(tǒng)計數(shù)據來驗證前文假設。江西是中國經濟發(fā)展水平居中的省份，其縣級政府的自有財力和獲得的財政轉移支付，都處于全國中等位置，具有一定的代表性。本文將通過對各類支出建立回歸模型，比較分析江西省縣級政府的支出偏好和中央政府對其偏好的糾正。

　　Y_i= C +β₁X_1i+β₂X_2i+β_3nZ_ni+ε

　　因變量Y_i=人均各類支出
　　自變量X_1i=人均地方自主支配財力
　　X_2i=人均專項轉移支付
　　Z_ni是其他控制變量的總稱

　　縣級政府的支出項目可以被分為三大類，共七項：一是經濟發(fā)展支出，包括①基本建設支出②農業(yè)發(fā)展支出(由農業(yè)支出、林業(yè)指出、水利和氣象支出構成)；二是民生服務，包括③教育科學支出(由教育支出和科技支出構成)④醫(yī)療衛(wèi)生支出⑤社會保障支出⑥公檢法司支出；三是政府維護支出，模擬有效運轉偏好，主要指⑦行政管理費支出。模型的因變量則是將這七項支出人均化，即分別除以該縣總人口。即共有七個回歸模型。

　　模型包括15個自變量。兩個關鍵變量，①人均自主支配財力，代表縣級政府可自主安排的財政資金，包括縣本級財政收入、稅收返還、財力性轉移；②人均專項轉移支付，代表中央的政策偏好。其他控制變量反映當?shù)氐慕洕�和社會福利水平。模型中的�?shù)據均來自于2005年《全國地市縣財政統(tǒng)計資料》和《中國縣市社會經濟統(tǒng)計年鑒》。

　　對于前面的假設，我們將可以通過七個線性回歸中關鍵性變量的標準化系數(shù)的對比來判斷和驗證：1.若人均自主支配財力通過顯著性檢驗，說明縣政府重視該職責。其中，哪類支出模型中該變量的標準化回歸系數(shù)β1越高，說明縣級政府更加偏好于此類支出。2.若人均專項轉移通過顯著性檢驗，說明中央政府重視該項職責。其中，哪類支出模型中該變量的標準化回歸系數(shù)β2越高，說明中央政府希望縣級政府加強對該職責的重視。

　　四、結果分析及討論

　　回歸模型的結果表明，總體而言，江西省地方政府的支出偏好證實了前文的假設。縣級政府最為重視經濟建設；政府的有效運行次之；而對民生服務的重視在當前表現(xiàn)并不突出。中央政府通過專項轉移支付，來糾正縣級政府在民生服務方面的支出，并相應的彌補其在維持政府有效運轉上的經費不足。如上表所示，可以對縣級政府的支出偏好進行降序排列：基本建設、公檢法司、農業(yè)發(fā)展、行政管理、教育科技、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障。下面對三類支出偏好具體分析。

　　1.經濟績效偏好分析�；�本建設支出和農業(yè)發(fā)展支出都是能夠產生經濟效益的重要舉措，在經濟發(fā)展是硬道理的政策引導下，地方政府首先將財力投入于此。城市改造、修橋修路等舉措也能夠使得城鎮(zhèn)看起來更加現(xiàn)代化，并吸引更多的外來資本。同時，作為農業(yè)大省的江西，其經濟結構當中農業(yè)的位置重要，2005年江西省第二產業(yè)增加值占全省GPD19.0%左右[7]；農業(yè)人口占全省總人口的73.7%。因此以發(fā)展農業(yè)帶動經濟發(fā)展，也是縣級政府必須正視的職責。

　　只要經濟發(fā)展的績效標桿仍在，那么地方政府就會一直自動的采取舉措優(yōu)先實現(xiàn)經濟發(fā)展職能，無需中央再過度強調(正如表中，專項轉移未通過檢驗)。

　　2.民生績效偏好分析。人均自主財力在四類公共服務支出當中，公檢法司支出以高標準化系數(shù)通過了正顯著性檢驗，說明維護社會治安和穩(wěn)定是縣級政府最為重視的公共服務之一。改革開放以來，“穩(wěn)定壓倒一切”就是我國的戰(zhàn)略指導方針之一，受到中央的一貫重視。在中央的推進下，很多省都建立了地方官員晉升的“一票否決制”：江西省2005年制定的《社會治安綜合治理一票否決權制實施辦法》明確規(guī)定，“一票否決權制是將社會治安綜合治理責任制同經濟責任和領導任期目標責任制結合起來，將治安責任同責任人的政治榮譽、政績考核、職級提升和經濟效益掛鉤，同評選文明單位、綜合性先進單位掛鉤的專項否決制度。”維護人民的生命財產安全是政府的最基本職責。因此，地方政府必然積極重視公檢法司的支出，盡力維護社會的良好秩序。中央政府也無需通過專項轉移的手段再做強調。而且通過罰沒收入、服務收費等方式，公檢法司部門通常能夠獲得較多預算外收入。公檢法司模型中，人均預算外收入通過了顯著性檢驗。

　　人才培養(yǎng)和利用的周期十分漫長，且成本高昂，因此教育的投入不能在短期獲利。但我國有《義務教育法》和《教育法》等明確規(guī)定了地方政府在提供教育方面的具體財力責任，“兩基達標”硬性的考核。因此，在剛性要求下，地方政府不得不將部分財力投入到教育。然而，它們對此積極性相對不高。如教育模型中人均可自主支配財力雖然通過了檢驗，但其系數(shù)并不高。中央通過專項轉移支付的手段保證地方教育的施行。人均專項轉移支付以最高的標準化回歸系(0.541)數(shù)通過了正顯著性檢驗。目前，我國用于義務教育的轉移支付主要有“國家貧困地區(qū)義務教育工程”(簡稱義教工程)、義務教育�？畹取＿@些教育專項通常要求地方政府提供一定比例的配套資金，如“義教工程”要求地方各級財政給予的配套資金比例不低于2： 1[8]。通過這種方式，中央政府迫使縣級政府將一定的自主支配財力運用到教育當中。

　　醫(yī)療衛(wèi)生支出和社會保障支出，主要依靠中央負擔。在兩類支出模型中，人均自主財力變量均沒有通過顯著性檢驗，專項轉移通過檢驗。這雖然存在醫(yī)療和社保的績效困難的原因，但也與我國的特殊改革形勢有關。

　　3.有效運轉偏好分析。政府自身的運營和維護，是實現(xiàn)政府一切行為的前提。因此，地方政府必然會將財力運用行政管理費用。如表行政管理模型中人均自主財力通過了高度顯著性檢驗。近年來，稅費改革等一系列規(guī)范政府收入政策的實施，使得許多縣級政府，尤其是中西部地區(qū)日益陷入“吃飯財政”的困境。對此，中央設置了一系列財力性轉移支付幫助縣鄉(xiāng)政府脫困，如緩解縣鄉(xiāng)困境轉移支付、稅費改革轉移支付等。這部分財力很多是非固定用途的轉移資金，可以由地方政府資金安排。

　　同時，隨著中央“服務型政府”的導向，縣級政府獲得越來越多專項轉移支付，意味著其公共服務職能的加強。政府機關也必然產生相應的行政成本如，雇用新的人員、管理專項資金等。因此部分專項轉移支付資金被用于政府運營當中，也屬常理。如表，此模型中人均專項轉移支付通過了顯著性檢驗。此外，預算外收入也是行政管理費的來源之一(通過檢驗)。政府機關可通過行政事業(yè)性收費、稅收附加、專用基金和專項收入、事業(yè)單位上繳的罰沒收入等獲得預算外收入。

　　五、總結

　　地方政府也是追求效用最大化的“經濟人”。江西省縣級政府的實踐表明，在中國自上而下績效評價體制下，縣級政府偏好于那些中央重視、且能夠迅速產生績效可見度高的政府職責，而對于那些成本高、績效實現(xiàn)時間長、難度大的公共服務則更需要中央的推進。長期以來，在“以經濟建設為中心”和“穩(wěn)定壓倒一切”的大政方針引導下，縣級政府對于基本建設、社會治安穩(wěn)定和農業(yè)發(fā)展表現(xiàn)積極。而教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等民生服務上，基于成效、成本、歷史等原因，地方政府的自主投入不夠。中央政府應當也能夠通過專項轉移支付糾正地方政府的支出行為。在教育方面，中央支持力度最大，同時也刺激了地方政府的投入。但是，縣級政府的醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障支出則主要依賴專項轉移。隨著服務型政府的建設不斷展開，公共職能的增加必然使得行政成本不斷增加。維護政府正常運轉需要大量的財力，主要來自于自身的可支配財力、專項轉移和預算外收入�？偟恼f來，在中國的財政分權和晉升激勵下，地方政府的偏好在于能夠迅速產生可見績效的經濟建設職能；中央對于民生服務的日益重視，在當前仍表現(xiàn)為由中央專項轉移負擔，并以此引導地方做出配套財政措施。這表明，在當前中國，要實現(xiàn)地方政府的合理支出行為，需要在建立正確的績效目標的同時，保證中央政府的調控作用的基礎上，充分發(fā)揮地方的積極性。