內(nèi)容摘要：文章概述了安徽農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)的背景、內(nèi)容、成效與出現(xiàn)的新問題，對(duì)由此提出的國(guó)家與公民基本財(cái)產(chǎn)關(guān)系的法津定位、農(nóng)業(yè)稅法的制定、涉農(nóng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的完備等問題進(jìn)行了探討；文章提出了修訂憲法關(guān)于公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的規(guī)定、制定財(cái)政基本法并確立財(cái)政法治原則、制定農(nóng)業(yè)稅法、引入按人均財(cái)政收入為因素之一計(jì)算一般性轉(zhuǎn)移支付數(shù)額、重大的涉農(nóng)財(cái)政問題由權(quán)力機(jī)關(guān)決定等新的思路；文章認(rèn)為，農(nóng)村稅費(fèi)改革，決非拉動(dòng)內(nèi)需的權(quán)宜之計(jì)，而是涉及大多數(shù)人口法律權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)益的重大制度變革，其成功需要全社會(huì)的政治和法律共識(shí)，而農(nóng)村稅費(fèi)改革既需要財(cái)政法治的保障，也必然推動(dòng)財(cái)政法治的不斷完善。

　　關(guān)鍵詞：農(nóng)村稅費(fèi)改革；財(cái)政法治；農(nóng)業(yè)稅法；財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

　　Content abstract: The article has outlined the new question which Anhui countryside taxes and fees pilot reform's background, the content, the result and appear, to national which and citizen basic property relations' law Tianjin from this proposed locates, the agricultural tax law formulation, to ford the agricultural finance transfer payment system completely and so on questions to carry on the discussion; The article proposed the revision constitution about the citizen property rights' stipulation, the formulation finance fundamental law and establishes the financial government by law principle, the formulation agricultural tax law, the introduction according to the average per person financial revenue of a computation generality transfer payment amount for factors, significant to ford the agricultural finance question by the Organ of power decision and so on new mentality; The article believed that the countryside taxes and fees reform, decides the non-drawing domestic demand the expedient measure, but involves the majority population law right and the property rights and interests significant system transforms, its success needs the entire social politics and the legal mutual recognition, but the countryside taxes and fees reform already needs the financial government by law the safeguard, also impels the financial government by law inevitably the unceasing consummation.

　　key word: Countryside taxes and fees reform; Financial government by law; Agricultural tax law; Finance transfer payment system

　　前言

　　從2000年起，安徽開始實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)。一年多來的試點(diǎn)實(shí)踐表明，農(nóng)村稅費(fèi)改革，既是農(nóng)村中財(cái)政分配關(guān)系的重大調(diào)整，也提出了財(cái)政法律制度建設(shè)方面的新課題。為此，本文擬首先分析安徽農(nóng)村稅費(fèi)改革的背景、主要內(nèi)容及實(shí)際效果，進(jìn)而分析農(nóng)村稅費(fèi)改革提出的幾個(gè)財(cái)政法方面的主要問題，并就此提出作者的一些初步思考。

　　一、安徽農(nóng)村稅費(fèi)改革的背景、內(nèi)容與初步效果

　　2000年從安徽開始的農(nóng)村稅費(fèi)改革，是新舊世紀(jì)之交中國(guó)改革發(fā)展進(jìn)程的必然產(chǎn)物。首先，從經(jīng)濟(jì)方面看，20世紀(jì)70年代末開始的以實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主要形式的農(nóng)業(yè)改革，曾是中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一個(gè)強(qiáng)大推動(dòng)力。但進(jìn)入90年代之后，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平并無較大的實(shí)質(zhì)性提高，因此，聯(lián)產(chǎn)承包制對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的推動(dòng)作用已大體上全部得以釋放，農(nóng)業(yè)發(fā)展對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性程度大大降低。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展經(jīng)歷了短暫的輝煌之后，進(jìn)入了比較冷靜的調(diào)整和十分激烈的競(jìng)爭(zhēng)時(shí)期。農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的這種狀況，使得農(nóng)民的收入增長(zhǎng)十分緩慢。例如，安徽省從1997年起，在農(nóng)民人均收入已接近2000元的情況下，連續(xù)三年提出使農(nóng)民人均收入達(dá)到2000元的目標(biāo)，但均未實(shí)現(xiàn)。農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢，又直接制約著國(guó)內(nèi)市場(chǎng)需求的拉動(dòng)，影響著整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。同時(shí)，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和生活水平的二元化，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)比較效益的大幅度下降，使得大量青壯年農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，這固然為城市建設(shè)和發(fā)展充實(shí)了有生力量，但由于青壯年農(nóng)民是農(nóng)業(yè)發(fā)展最可寶貴力量，他們的大量離鄉(xiāng)，不能不使農(nóng)業(yè)發(fā)展的長(zhǎng)期經(jīng)驗(yàn)積累和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的實(shí)質(zhì)性提高受到重大影響。由此可見，進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，提高農(nóng)業(yè)的比較效益，是促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，拉動(dòng)內(nèi)需增長(zhǎng)，從而保證整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的迫切需要。

　　其次，從政治方面看，自實(shí)行農(nóng)業(yè)聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后，農(nóng)村先后經(jīng)歷了取消人民公社、撤區(qū)并鄉(xiāng)、建立和完備村民委員會(huì)制度等多項(xiàng)政治體制方面的改革。從總體上看，這些改革擴(kuò)大了基層民主，推動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，但在相當(dāng)一些地方，由于政治體制改革遠(yuǎn)未配套，加之沒有完全按照法律規(guī)定和中央的指示執(zhí)行，結(jié)果也出現(xiàn)了一些新問題。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)人員眾多，相當(dāng)一部分不屬于財(cái)政供給范圍，完全靠增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)來供養(yǎng)。二是一些基層干部不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府職能轉(zhuǎn)變和領(lǐng)導(dǎo)方式轉(zhuǎn)變的要求，工作方法簡(jiǎn)單粗暴，在負(fù)擔(dān)問題上農(nóng)民意見較大，在安徽和其他地方，都出現(xiàn)過農(nóng)民大規(guī)模上訪的事件，有些地方農(nóng)村基層干群關(guān)系緊張。三是從中央到地方的條條主管部門為了顯示政績(jī)，熱衷于各種檢查、達(dá)標(biāo)和評(píng)比活動(dòng)，如要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所辦公用房必須達(dá)到若干平方米，或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)資產(chǎn)與銷售額必須達(dá)到一定指標(biāo)等等。在沒有財(cái)力保證的情況下，只有靠增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)來完成這些任務(wù)。屢禁不止的亂集資、亂收費(fèi)、亂攤派之風(fēng)，對(duì)不甚了解法律和政策的農(nóng)民來說，危害尤烈。這反過來又加劇了農(nóng)村干群之間的緊張關(guān)系。據(jù)筆者的調(diào)查，很多農(nóng)村基層干部在十分艱苦的條件下努力工作，主觀上也不希望增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但對(duì)于上面交辦的各項(xiàng)工作，卻不得不努力完成。所有這些都表明，對(duì)農(nóng)村的財(cái)政分配關(guān)系進(jìn)行系統(tǒng)的改革，從源頭上遏制農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重的趨勢(shì)，關(guān)系到農(nóng)村社會(huì)的安定和基層政權(quán)的建設(shè)。

　　按照國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的農(nóng)村稅費(fèi)改革方案，安徽農(nóng)村稅費(fèi)改革的實(shí)體內(nèi)容可歸納為三個(gè)取消、一個(gè)逐步取消、兩項(xiàng)調(diào)整和一項(xiàng)改革。三個(gè)取消是取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌，取消農(nóng)村教育集資等專向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)以及政府性基金和集資（不含水費(fèi)、電費(fèi)等市場(chǎng)化收費(fèi)的生產(chǎn)服務(wù)性收費(fèi)），取消屠宰稅。其中前兩項(xiàng)改革前主要用于農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)開支，如義務(wù)教育、計(jì)劃生育等，取消后統(tǒng)由財(cái)政供給。屠宰稅過去實(shí)際上按人頭收取，并不按實(shí)際是否有牲畜和是否屠宰，所以予以取消。一個(gè)逐步取消是逐步取消義務(wù)工和勞動(dòng)積累工。過去兩工每年約30個(gè)，主要用于興建小型農(nóng)田水利工程或公益性工程?？紤]到尚有一些在建工程，故將分三年逐步取消，以后小型公益性工程將實(shí)行一事一議，由村民自主決定。兩項(xiàng)調(diào)整一是適當(dāng)調(diào)整農(nóng)業(yè)稅稅率，從過去實(shí)際負(fù)擔(dān)的土地常產(chǎn)的約3%調(diào)高到不超過7%，實(shí)際上是把一部分過去不規(guī)范的鄉(xiāng)村征收改為按稅收征管辦法征收，以彌補(bǔ)財(cái)政對(duì)農(nóng)村事業(yè)方面的支出。另一項(xiàng)調(diào)整是調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，主要內(nèi)容是不再實(shí)行生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)重復(fù)征稅，并適當(dāng)調(diào)整稅率。一項(xiàng)改革是改革村提留的征收和使用辦法，將過去的公益金和管理費(fèi)改為農(nóng)業(yè)稅附加來征收，并且不超過農(nóng)業(yè)稅的20%，過去的公積金則改為由村民一事一議自主決定。

　　安徽農(nóng)村經(jīng)過2000年一年的改革，收到了一些較好的效果。一是有效地減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。據(jù)測(cè)算，不考慮集資因素，2000年農(nóng)民負(fù)擔(dān)比上年減輕達(dá)20%以上。①二是農(nóng)業(yè)分配關(guān)系比過去規(guī)范了，尤其是征管環(huán)節(jié)較過去統(tǒng)一和規(guī)范了。三是通過推行一事一議，促進(jìn)了農(nóng)村的基層民主政治建設(shè)。四是推動(dòng)了基層政府機(jī)構(gòu)、干部人事制度、財(cái)政、教育等多方面的配套改革。五是改善了農(nóng)村的干群關(guān)系。②但是，稅費(fèi)改革的初步進(jìn)行，也帶來了一些新問題。一是農(nóng)村義務(wù)教育、計(jì)劃生育等社會(huì)事業(yè)，過去主要靠鄉(xiāng)和村的三提五統(tǒng)作為經(jīng)費(fèi)來源，改革之后如何從財(cái)政支出方面予以保障，還沒有形成一種比較定性、合理和可持續(xù)發(fā)展的機(jī)制。二是干部供養(yǎng)與機(jī)構(gòu)改革方面，由于歷史形成的機(jī)構(gòu)和人員包袱沉重，在稅費(fèi)改革之后，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)運(yùn)作發(fā)生了經(jīng)濟(jì)保障方面的問題。尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)改革和人員精簡(jiǎn)比中央和省一級(jí)難度大得多，不象國(guó)務(wù)院的機(jī)構(gòu)改革，可以把相當(dāng)一部分精簡(jiǎn)人員安排到國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位或帶薪讀研究生。如何安排好鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的分流人員，是一個(gè)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定有重大影響的課題。三是農(nóng)田水利基本建設(shè)方面，由于公積金改為一事一議，而村的規(guī)模比較小，通過這種方式，很難為一些農(nóng)田水利工程籌集資金。③四是農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，由于公益金改為農(nóng)業(yè)稅附加，今后財(cái)政對(duì)這方面的支出保障機(jī)制也有待于完善。目前農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)仍在進(jìn)一步深入推進(jìn)，期待著通過逐步探索找到解決這些問題的辦法。

　　二、農(nóng)村稅費(fèi)改革和國(guó)家與公民之間基本財(cái)產(chǎn)關(guān)系的法律定位

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革的背景之一，是亂集資、亂收費(fèi)、亂攤派現(xiàn)象屢禁不止，嚴(yán)重增加了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，引起干群關(guān)系緊張。即使在城鎮(zhèn)，三亂現(xiàn)象也一度成為公害。三亂現(xiàn)象屢禁不止固然有多方面的原因，但最根本的原因，在于現(xiàn)行憲法和法律在國(guó)家與公民尤其是農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)關(guān)系問題上，沒有做出明確的規(guī)定。我國(guó)現(xiàn)行《憲法》中關(guān)于國(guó)家與公民之間財(cái)產(chǎn)關(guān)系的規(guī)定比較簡(jiǎn)單，僅在關(guān)于國(guó)家基本制度的第一章總綱的第十三條中規(guī)定，國(guó)家保護(hù)公民合法財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)和私有財(cái)產(chǎn)的繼承權(quán)；而在規(guī)定公民基本權(quán)利與義務(wù)的第二章中，并未規(guī)定公民享有私人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)，僅在第五十六條規(guī)定，公民有依照法律納稅的義務(wù)。哪些國(guó)家機(jī)關(guān)有權(quán)向公民和農(nóng)民征集收入，其形式、程序和條件如何，對(duì)違法的征集如何處罰和救濟(jì)，本來應(yīng)當(dāng)是我國(guó)憲法和財(cái)政基本法的重要內(nèi)容，但直到目前，我國(guó)現(xiàn)行立法中對(duì)此并沒有明確的規(guī)定。這就意味著，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)來說，并不存在任何對(duì)其征集行為的法律約束。

　　我國(guó)憲法中對(duì)國(guó)家與公民之間財(cái)產(chǎn)關(guān)系規(guī)定的簡(jiǎn)單化，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的歷史背景密不可分。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，企業(yè)是政府的附屬物，其盈虧都由財(cái)政享受或負(fù)擔(dān)，政府的財(cái)政收入主要來自國(guó)有企業(yè)，因此國(guó)家與公民個(gè)人的財(cái)政關(guān)系問題，并沒有十分鮮明地表現(xiàn)出來。同時(shí)，除財(cái)政手段外，國(guó)家還可通過計(jì)劃價(jià)格調(diào)整等來影響國(guó)民收入的分配，財(cái)政關(guān)系變化對(duì)公民個(gè)人的影響不太直接和明顯。

　　改革開放以來，情況已經(jīng)發(fā)生了很大變化。首先，公民個(gè)人的私有財(cái)產(chǎn)大量增加，不斷推出的各項(xiàng)打破平均主義大鍋飯的改革措施，使個(gè)人的生存和發(fā)展對(duì)個(gè)人財(cái)產(chǎn)的依賴程度更高，凸顯了私有財(cái)產(chǎn)在現(xiàn)階段的中國(guó)對(duì)個(gè)人發(fā)展的重要性。其次，個(gè)人所得稅的普遍繳納和種種收費(fèi)的盛行，也使得公民個(gè)人與國(guó)家的財(cái)政關(guān)系顯性化。再次，在我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段，以公有制經(jīng)濟(jì)為主體、多種經(jīng)濟(jì)成分共同發(fā)展的格局將長(zhǎng)期存在。個(gè)人擁有大量生產(chǎn)資料早已不再是禁區(qū)。在相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期內(nèi)，不但不大可能對(duì)個(gè)人生產(chǎn)資料的所有制采取社會(huì)主義改造措施，而且政府仍將會(huì)大力推動(dòng)非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在這個(gè)時(shí)期中，法律對(duì)國(guó)家與公民之間的財(cái)政關(guān)系如何規(guī)定，對(duì)這一部分生產(chǎn)資料能否得到有效利用至關(guān)重要。在法律地位不明確或有風(fēng)險(xiǎn)的情況下，非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展就難以有重大的進(jìn)展。最后，從國(guó)際背景來看，對(duì)我國(guó)境內(nèi)的涉外企業(yè)而言，它們與國(guó)家之間的財(cái)政關(guān)系是直接而明顯的。隨著外資的不斷涌入，尤其是加入世界貿(mào)易組織之后，這類企業(yè)自然會(huì)提出明確國(guó)家與居民財(cái)政關(guān)系的要求。從上述這些變化來看，我國(guó)憲法中關(guān)于國(guó)家與公民之間一般財(cái)產(chǎn)關(guān)系的規(guī)定已經(jīng)不能反映今天的現(xiàn)實(shí)，需要充實(shí)和完善。一是應(yīng)當(dāng)取消憲法中對(duì)私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)的種種限制詞，并按照有關(guān)國(guó)際公約的規(guī)定，承認(rèn)公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的基本權(quán)利性質(zhì)；二是要明確規(guī)定，任何組織和個(gè)人，非依憲法或法律的明文規(guī)定，不得以國(guó)家名義或行使國(guó)家權(quán)力向公民直接或變相地征集收入，也不得非法增加公民的財(cái)產(chǎn)負(fù)擔(dān)和義務(wù)，違反者除須承擔(dān)財(cái)產(chǎn)責(zé)任外，不得再擔(dān)任公職；三是明確政府獲得財(cái)政收入的基本形式是稅收，一切規(guī)費(fèi)和使用費(fèi)的征收以及以國(guó)家名義進(jìn)行的借貸，也必須按照法定程序進(jìn)行。

　　從20世紀(jì)80年代以來，我國(guó)法學(xué)界出現(xiàn)了一些介紹和研究稅收法定原則的文獻(xiàn)，對(duì)促進(jìn)財(cái)政法學(xué)研究的深入和我國(guó)財(cái)政法制尤其是稅收法制的完備發(fā)揮了積極作用。從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況看，在我國(guó)確立財(cái)政法治原則可能更為必要。稅收法定，只涉及政府以稅收形式征集收入，基本不涉及財(cái)政支出。在我國(guó)，財(cái)政預(yù)算收入和各種非稅形式的預(yù)算外收入數(shù)量上大體相當(dāng)，顯然，稅收法定原則對(duì)這部分收入的征集至少在形式上難以適用。同時(shí)，財(cái)政支出與財(cái)政收入相比，更需要法律的規(guī)范。因此，在修訂憲法的同時(shí)，制定我國(guó)的《財(cái)政基本法》，確立財(cái)政法治原則，可能是完備財(cái)政法治、尤其是保證農(nóng)村稅費(fèi)改革成功的一項(xiàng)重要措施。也是農(nóng)民能夠抵制各種不合理負(fù)擔(dān)，并在政府財(cái)政支出方面獲得應(yīng)有權(quán)益的根本保障。財(cái)政法治，應(yīng)當(dāng)是我國(guó)依法治國(guó)方略的題中應(yīng)有之意。財(cái)政法治原則，主要包括財(cái)政職權(quán)法定、收支形式法定、收支程序法定、收支主體法定和財(cái)政責(zé)任法定五個(gè)方面的內(nèi)容，限于篇幅，對(duì)此只能另文探討了。

　　三、農(nóng)業(yè)稅法的制定問題

　　我國(guó)現(xiàn)行的《農(nóng)業(yè)稅條例》，是全國(guó)人大常委會(huì)于1958年6月3日頒布和實(shí)施的。自那時(shí)以來，農(nóng)村經(jīng)歷了人民公社化、“文革”、聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大發(fā)展等諸多變化，整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展也已有了翻天覆地的變化，因此該條例已經(jīng)明顯不能適應(yīng)今天的情況。例如，該《條例》規(guī)定農(nóng)業(yè)稅以實(shí)物繳納為主，納稅人有運(yùn)送義務(wù)，而早在1985年，大部分地方就已按財(cái)政部的通知改為主要折征代金。此外，條例中一些反映特定歷史時(shí)期中事物的詞匯，如人民委員會(huì)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社、個(gè)體農(nóng)民等，也已不復(fù)存在。同時(shí)，我國(guó)已經(jīng)制定了《農(nóng)業(yè)法》和《稅收征收管理法》，實(shí)行了分稅制的財(cái)政體制，這些因素，使得《農(nóng)業(yè)稅條例》在已完成其歷史使命的情況下，應(yīng)當(dāng)由新的農(nóng)業(yè)稅法來取代，盡管條例中的某些內(nèi)容還值得在完善的基礎(chǔ)上予以保留。

　　在農(nóng)業(yè)稅的征收實(shí)踐中，目前主要是財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)出的行政性文件起主導(dǎo)作用，地方政府對(duì)本地的農(nóng)業(yè)稅稅率，在上一級(jí)政府確定的平均稅率幅度內(nèi)，享有相當(dāng)大的決策權(quán)。在農(nóng)村稅費(fèi)改革的進(jìn)程中，一個(gè)十分值得重視的問題是，不僅要著眼于農(nóng)民的負(fù)擔(dān)確定為多少才合理，更重要的是，要建立一種具有法律約束力的制度，使農(nóng)民負(fù)擔(dān)的形式和形成機(jī)制以法定的形式確定下來，而農(nóng)業(yè)稅法，正是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的主要形式。

　　我國(guó)地域遼闊，各地農(nóng)業(yè)發(fā)展極不平衡，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、人均耕地面積、氣候條件等方面差別也很大。在這種情況下，要制定一部規(guī)定十分細(xì)致的統(tǒng)一農(nóng)業(yè)稅法，將是相當(dāng)困難的。但是，經(jīng)過農(nóng)村稅費(fèi)改革的探索，在認(rèn)真研究的基礎(chǔ)上，就農(nóng)業(yè)稅的一般原則和主要規(guī)則制定一部統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)稅法，還是可能的。例如，多年來實(shí)行的逐級(jí)確定不同地區(qū)有差別的平均稅率制度，就較好地保持了統(tǒng)一性和照顧不同地區(qū)的差別，可以在農(nóng)業(yè)稅法中予以完備。再如，各地農(nóng)業(yè)稅的適用稅率，是由各級(jí)政府在上一級(jí)政府確定的平均稅率幅度內(nèi)確定，今后應(yīng)當(dāng)規(guī)定，各級(jí)地方政府在確定本地農(nóng)業(yè)稅的適用稅率時(shí)，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常委會(huì)批準(zhǔn)或備案?？傊?，制定一部比較完備的農(nóng)業(yè)稅法，應(yīng)當(dāng)是農(nóng)村稅費(fèi)改革的一項(xiàng)重要目標(biāo)。目前的稅費(fèi)改革試點(diǎn)，依據(jù)的是黨委和政府的行政性文件，在制定程序的民主性、透明度、權(quán)威性和法律上的可執(zhí)行性方面，都不能與法律相提并論。在試點(diǎn)階段這樣做，便于及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)不斷完善，一旦條件比較成熟，應(yīng)當(dāng)及時(shí)將改革的成果以農(nóng)業(yè)稅法的形式固定下來。

　　四、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的完備問題

　　近年來，收入分配差別問題是一個(gè)熱門話題。城鄉(xiāng)之間收入和生活水平的巨大差距已是大家一致認(rèn)同的不爭(zhēng)事實(shí)。安徽農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)之后，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)雖然減輕了，但農(nóng)村發(fā)展的問題依然十分突出。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村兩級(jí)收入大幅度減少，農(nóng)村的義務(wù)教育、計(jì)劃生育、醫(yī)療衛(wèi)生等項(xiàng)事業(yè)受到一定的影響。公益金和管理費(fèi)改為農(nóng)業(yè)稅附加之后，對(duì)農(nóng)村公益事業(yè)的財(cái)政支出還沒有形成有保障的穩(wěn)定機(jī)制。公積金改為村民一事一議，受到村規(guī)模較小的限制，實(shí)際上很難籌集到足夠資金進(jìn)行生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于收入大幅度減少，甚至連人員工資都難以保證，以至鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不得不輪流外出打工。這些情況表明，在進(jìn)行稅費(fèi)改革的同時(shí)，必須建立相應(yīng)的對(duì)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的財(cái)政支出機(jī)制，來保障農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，穩(wěn)定農(nóng)村基層政權(quán)，否則稅費(fèi)改革就難以獲得成功。

　　對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移政支付，首先應(yīng)當(dāng)從公平正義的法律理念出發(fā)。不難注意到，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政和村一級(jí)財(cái)力的極度貧乏，與城市財(cái)政預(yù)算內(nèi)外支出的寬裕，是同時(shí)并存的。近幾年，城市的公檢法三機(jī)關(guān)大都興建了新的辦公樓；各級(jí)各類國(guó)家機(jī)關(guān)配備的交通工具和通訊工具，在嚴(yán)格管理的情況下，仍然不斷地更新?lián)Q代。盡管我們不反對(duì)城市里較高級(jí)別的干部門可以有較好的較方便的工作條件，但同時(shí)也應(yīng)考慮到，農(nóng)村干部在更為艱苦的環(huán)境和條件下工作，因此應(yīng)當(dāng)在對(duì)他們的財(cái)政保障上更為有力。農(nóng)業(yè)和農(nóng)村對(duì)國(guó)家的財(cái)政貢獻(xiàn)的確在不斷下降，④農(nóng)業(yè)稅的實(shí)際負(fù)擔(dān)水平也一直在下降。⑤但我們同時(shí)也應(yīng)看到，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平低下，主要是歷史原因造成的，其中包括政策上的原因。同時(shí)，城市里的國(guó)有資產(chǎn)，按照憲法的規(guī)定，是全民所有的財(cái)產(chǎn)，全體農(nóng)民有權(quán)利享受使用這些資產(chǎn)所帶來的收益。長(zhǎng)期以來，國(guó)家雖然對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行了投入，農(nóng)民也直接或間接地享受著國(guó)家提供給全體公民的國(guó)防、高等教育、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的公共服務(wù)，但計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，農(nóng)業(yè)對(duì)我國(guó)工業(yè)發(fā)展的積累做出了很大貢獻(xiàn)，是一致公認(rèn)的。相比之下，國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)民生活和生產(chǎn)條件的改善所提供的財(cái)力支持是不夠的。可見，無論是按照能力標(biāo)準(zhǔn)還是按照受益標(biāo)準(zhǔn)，目前對(duì)農(nóng)業(yè)的財(cái)政支出與公平原則的要求都有相當(dāng)?shù)木嚯x。我國(guó)是單一制的社會(huì)主義國(guó)家，小平同志多年前就提出先富帶后富、實(shí)現(xiàn)共同富裕的發(fā)展目標(biāo)，在目前農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢制約整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城市建設(shè)日新月異農(nóng)村仍缺乏最起碼的基礎(chǔ)設(shè)施的情況下，應(yīng)當(dāng)把對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的建立作為當(dāng)務(wù)之急。

　　在1994年實(shí)行分稅制的財(cái)政體制改革之后，我國(guó)在建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度方面已開始了有益的嘗試。但由于各方面條件的制約，現(xiàn)行分稅制體制中還保留著許多舊體制下的不合理因素，基本上沒有改變?cè)械牟槐M公平的地區(qū)間財(cái)力分配格局。在對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方面，今后應(yīng)在完善現(xiàn)行財(cái)政體制的過程中特別注意處理好以下幾個(gè)問題：一是在現(xiàn)行的核定各省、市、自治區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)支出辦法之中，提高農(nóng)業(yè)支出所占的比例和各類涉農(nóng)支出標(biāo)準(zhǔn)，由此提高農(nóng)業(yè)省區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)支出數(shù)額。二是在各省區(qū)標(biāo)準(zhǔn)收入計(jì)算和征收努力程度考核方面，充分考慮農(nóng)業(yè)省區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施狀況和自然條件，如交通、通訊的現(xiàn)狀等，使之能夠反映與發(fā)達(dá)工業(yè)省區(qū)的實(shí)際差距。三是改進(jìn)現(xiàn)行的以各省區(qū)收支均衡為基準(zhǔn)的一般轉(zhuǎn)移支付計(jì)算辦法，逐步引入同時(shí)兼顧各省區(qū)人均財(cái)政收入均衡的一般轉(zhuǎn)移支付辦法，使人均財(cái)政收入因素和各省區(qū)財(cái)政收支平衡需要的因素，在一般性轉(zhuǎn)移支付的決定中共同起作用。在起步時(shí)，人均財(cái)政收入因素的比重可以比較低，以后則應(yīng)逐步提高，直至超過各省區(qū)財(cái)政收支平衡因素。努力實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，是保證國(guó)家統(tǒng)一、發(fā)展協(xié)調(diào)、農(nóng)業(yè)振興和農(nóng)村繁榮的長(zhǎng)久之計(jì)。四是除一般性轉(zhuǎn)移支付之外，增加轉(zhuǎn)移支付中涉農(nóng)專項(xiàng)支出的種類和數(shù)量。尤其要充分考慮到農(nóng)村稅費(fèi)改革之后大中型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和流域綜合治理方面的財(cái)力保障需要。

　　財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的改革和完備，不僅僅是計(jì)算方法的改進(jìn)或改變，而是涉及到各種利益調(diào)整的深刻變革。為了使這種調(diào)整能夠平衡各方利益，形成穩(wěn)定的機(jī)制，必須制定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法，并擴(kuò)大各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)轉(zhuǎn)移支付問題的審議和決策權(quán)。目前財(cái)政轉(zhuǎn)移支付基本上由國(guó)家行政機(jī)關(guān)決定。在財(cái)政體制改革初期，行政部門在調(diào)查研究、制定方案等方面多做工作，是理所應(yīng)當(dāng)?shù)模窈蠓彩巧婕柏?cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的建立和年度實(shí)施方案的決策，應(yīng)當(dāng)由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)決定，或者由其常設(shè)機(jī)關(guān)決定。

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革給法律工作者們、尤其是財(cái)政法的研究者們提出了許多新的課題。除本文論及的幾個(gè)問題之外，諸如農(nóng)村社會(huì)保障的問題、農(nóng)業(yè)稅的征管體制問題、分稅制的相應(yīng)完善問題等，都值得進(jìn)一步研究。本文對(duì)幾個(gè)問題的簡(jiǎn)要探討也說明，農(nóng)村稅費(fèi)改革，并非只是為了拉動(dòng)內(nèi)需的權(quán)宜之計(jì)，而是關(guān)系到占我國(guó)人口70%的農(nóng)民的法律地位和財(cái)產(chǎn)權(quán)益問題，從而也關(guān)系到國(guó)家性質(zhì)和發(fā)展前途問題。農(nóng)村稅費(fèi)改革也絕不僅僅是經(jīng)濟(jì)問題，它的成功需要全社會(huì)的政治和法律共識(shí)。農(nóng)村稅費(fèi)改革的成功既需要財(cái)政法律制度的保障，也必然推動(dòng)財(cái)政法律制度自身的不斷完善。中國(guó)作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，自古以來的財(cái)稅制度就是以農(nóng)業(yè)賦稅為主要內(nèi)容。目前我國(guó)仍是一個(gè)農(nóng)業(yè)人口占人口多數(shù)的國(guó)家。對(duì)涉農(nóng)財(cái)政問題的研究，理應(yīng)得到學(xué)界更多的關(guān)注。只有及時(shí)把農(nóng)村稅費(fèi)改革的成果以法律形式固定下來，農(nóng)民的利益才能得到切實(shí)和穩(wěn)定的保障，農(nóng)村乃至整個(gè)中國(guó)的發(fā)展才有希望。

　　「注釋」

　　[1]中共安徽省委常委、安徽省人民政府副省長(zhǎng)張平：《關(guān)于農(nóng)村稅費(fèi)改革問題》，中共安徽省委黨校《報(bào)告選》，2000年第3期，第7-8頁。

　　[2]參見中共安徽省委書記王太華在安徽省農(nóng)村稅費(fèi)改革工作會(huì)議上的講話，《安徽日?qǐng)?bào)》2000年6月8日第1版。

　　[3]周焱：《安徽農(nóng)村稅費(fèi)改革調(diào)研報(bào)告》，《經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理》，2000年第5期，第74-75頁。

　　[4]僅就稅收收入而論，農(nóng)業(yè)各稅在國(guó)家全部稅收收入中所占的比重從1950年的約40%下降為1998年的約7%；詳見樓繼偉主編：《新中國(guó)50年財(cái)政統(tǒng)計(jì)》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2000年版，第70-72頁。

　　[5]農(nóng)業(yè)稅及附加占農(nóng)村實(shí)產(chǎn)量的比重，1951年為14.5%，1998年為2.3%，出處同上，第74-75頁。