內(nèi)容摘要：文章概述了安徽農(nóng)村稅費改革試點的背景、內(nèi)容、成效與出現(xiàn)的新問題，對由此提出的國家與公民基本財產(chǎn)關(guān)系的法津定位、農(nóng)業(yè)稅法的制定、涉農(nóng)財政轉(zhuǎn)移支付制度的完備等問題進行了探討；文章提出了修訂憲法關(guān)于公民財產(chǎn)權(quán)的規(guī)定、制定財政基本法并確立財政法治原則、制定農(nóng)業(yè)稅法、引入按人均財政收入為因素之一計算一般性轉(zhuǎn)移支付數(shù)額、重大的涉農(nóng)財政問題由權(quán)力機關(guān)決定等新的思路；文章認為，農(nóng)村稅費改革，決非拉動內(nèi)需的權(quán)宜之計，而是涉及大多數(shù)人口法律權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)益的重大制度變革，其成功需要全社會的政治和法律共識，而農(nóng)村稅費改革既需要財政法治的保障，也必然推動財政法治的不斷完善。

　　關(guān)鍵詞：農(nóng)村稅費改革；財政法治；農(nóng)業(yè)稅法；財政轉(zhuǎn)移支付制度

　　Content abstract: The article has outlined the new question which Anhui countryside taxes and fees pilot reform's background, the content, the result and appear, to national which and citizen basic property relations' law Tianjin from this proposed locates, the agricultural tax law formulation, to ford the agricultural finance transfer payment system completely and so on questions to carry on the discussion; The article proposed the revision constitution about the citizen property rights' stipulation, the formulation finance fundamental law and establishes the financial government by law principle, the formulation agricultural tax law, the introduction according to the average per person financial revenue of a computation generality transfer payment amount for factors, significant to ford the agricultural finance question by the Organ of power decision and so on new mentality; The article believed that the countryside taxes and fees reform, decides the non-drawing domestic demand the expedient measure, but involves the majority population law right and the property rights and interests significant system transforms, its success needs the entire social politics and the legal mutual recognition, but the countryside taxes and fees reform already needs the financial government by law the safeguard, also impels the financial government by law inevitably the unceasing consummation.

　　key word: Countryside taxes and fees reform; Financial government by law; Agricultural tax law; Finance transfer payment system

　　前言

　　從2000年起，安徽開始實行農(nóng)村稅費改革試點。一年多來的試點實踐表明，農(nóng)村稅費改革，既是農(nóng)村中財政分配關(guān)系的重大調(diào)整，也提出了財政法律制度建設(shè)方面的新課題。為此，本文擬首先分析安徽農(nóng)村稅費改革的背景、主要內(nèi)容及實際效果，進而分析農(nóng)村稅費改革提出的幾個財政法方面的主要問題，并就此提出作者的一些初步思考。

　　一、安徽農(nóng)村稅費改革的背景、內(nèi)容與初步效果

　　2000年從安徽開始的農(nóng)村稅費改革，是新舊世紀之交中國改革發(fā)展進程的必然產(chǎn)物。首先，從經(jīng)濟方面看，20世紀70年代末開始的以實行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主要形式的農(nóng)業(yè)改革，曾是中國經(jīng)濟增長的一個強大推動力。但進入90年代之后，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平并無較大的實質(zhì)性提高，因此，聯(lián)產(chǎn)承包制對農(nóng)業(yè)發(fā)展的推動作用已大體上全部得以釋放，農(nóng)業(yè)發(fā)展對整個國民經(jīng)濟發(fā)展的重要性程度大大降低。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展經(jīng)歷了短暫的輝煌之后，進入了比較冷靜的調(diào)整和十分激烈的競爭時期。農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的這種狀況，使得農(nóng)民的收入增長十分緩慢。例如，安徽省從1997年起，在農(nóng)民人均收入已接近2000元的情況下，連續(xù)三年提出使農(nóng)民人均收入達到2000元的目標，但均未實現(xiàn)。農(nóng)民收入增長緩慢，又直接制約著國內(nèi)市場需求的拉動，影響著整個國民經(jīng)濟的增長。同時，城鄉(xiāng)經(jīng)濟和生活水平的二元化，農(nóng)業(yè)勞動比較效益的大幅度下降，使得大量青壯年農(nóng)民進城務(wù)工，這固然為城市建設(shè)和發(fā)展充實了有生力量，但由于青壯年農(nóng)民是農(nóng)業(yè)發(fā)展最可寶貴力量，他們的大量離鄉(xiāng)，不能不使農(nóng)業(yè)發(fā)展的長期經(jīng)驗積累和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的實質(zhì)性提高受到重大影響。由此可見，進行農(nóng)村稅費改革，減輕農(nóng)民負擔(dān)，提高農(nóng)業(yè)的比較效益，是促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，拉動內(nèi)需增長，從而保證整個國民經(jīng)濟增長的迫切需要。

　　其次，從政治方面看，自實行農(nóng)業(yè)聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后，農(nóng)村先后經(jīng)歷了取消人民公社、撤區(qū)并鄉(xiāng)、建立和完備村民委員會制度等多項政治體制方面的改革。從總體上看，這些改革擴大了基層民主，推動了農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)和各項社會事業(yè)的發(fā)展，但在相當(dāng)一些地方，由于政治體制改革遠未配套，加之沒有完全按照法律規(guī)定和中央的指示執(zhí)行，結(jié)果也出現(xiàn)了一些新問題。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)人員眾多，相當(dāng)一部分不屬于財政供給范圍，完全靠增加農(nóng)民負擔(dān)來供養(yǎng)。二是一些基層干部不能適應(yīng)市場經(jīng)濟條件下政府職能轉(zhuǎn)變和領(lǐng)導(dǎo)方式轉(zhuǎn)變的要求，工作方法簡單粗暴，在負擔(dān)問題上農(nóng)民意見較大，在安徽和其他地方，都出現(xiàn)過農(nóng)民大規(guī)模上訪的事件，有些地方農(nóng)村基層干群關(guān)系緊張。三是從中央到地方的條條主管部門為了顯示政績，熱衷于各種檢查、達標和評比活動，如要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所辦公用房必須達到若干平方米，或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)資產(chǎn)與銷售額必須達到一定指標等等。在沒有財力保證的情況下，只有靠增加農(nóng)民負擔(dān)來完成這些任務(wù)。屢禁不止的亂集資、亂收費、亂攤派之風(fēng)，對不甚了解法律和政策的農(nóng)民來說，危害尤烈。這反過來又加劇了農(nóng)村干群之間的緊張關(guān)系。據(jù)筆者的調(diào)查，很多農(nóng)村基層干部在十分艱苦的條件下努力工作，主觀上也不希望增加農(nóng)民負擔(dān)，但對于上面交辦的各項工作，卻不得不努力完成。所有這些都表明，對農(nóng)村的財政分配關(guān)系進行系統(tǒng)的改革，從源頭上遏制農(nóng)民負擔(dān)加重的趨勢，關(guān)系到農(nóng)村社會的安定和基層政權(quán)的建設(shè)。

　　按照國務(wù)院批準的農(nóng)村稅費改革方案，安徽農(nóng)村稅費改革的實體內(nèi)容可歸納為三個取消、一個逐步取消、兩項調(diào)整和一項改革。三個取消是取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌，取消農(nóng)村教育集資等專向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費以及政府性基金和集資（不含水費、電費等市場化收費的生產(chǎn)服務(wù)性收費），取消屠宰稅。其中前兩項改革前主要用于農(nóng)村各項事業(yè)開支，如義務(wù)教育、計劃生育等，取消后統(tǒng)由財政供給。屠宰稅過去實際上按人頭收取，并不按實際是否有牲畜和是否屠宰，所以予以取消。一個逐步取消是逐步取消義務(wù)工和勞動積累工。過去兩工每年約30個，主要用于興建小型農(nóng)田水利工程或公益性工程?？紤]到尚有一些在建工程，故將分三年逐步取消，以后小型公益性工程將實行一事一議，由村民自主決定。兩項調(diào)整一是適當(dāng)調(diào)整農(nóng)業(yè)稅稅率，從過去實際負擔(dān)的土地常產(chǎn)的約3%調(diào)高到不超過7%，實際上是把一部分過去不規(guī)范的鄉(xiāng)村征收改為按稅收征管辦法征收，以彌補財政對農(nóng)村事業(yè)方面的支出。另一項調(diào)整是調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，主要內(nèi)容是不再實行生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)重復(fù)征稅，并適當(dāng)調(diào)整稅率。一項改革是改革村提留的征收和使用辦法，將過去的公益金和管理費改為農(nóng)業(yè)稅附加來征收，并且不超過農(nóng)業(yè)稅的20%，過去的公積金則改為由村民一事一議自主決定。

　　安徽農(nóng)村經(jīng)過2000年一年的改革，收到了一些較好的效果。一是有效地減輕了農(nóng)民的負擔(dān)。據(jù)測算，不考慮集資因素，2000年農(nóng)民負擔(dān)比上年減輕達20%以上。①二是農(nóng)業(yè)分配關(guān)系比過去規(guī)范了，尤其是征管環(huán)節(jié)較過去統(tǒng)一和規(guī)范了。三是通過推行一事一議，促進了農(nóng)村的基層民主政治建設(shè)。四是推動了基層政府機構(gòu)、干部人事制度、財政、教育等多方面的配套改革。五是改善了農(nóng)村的干群關(guān)系。②但是，稅費改革的初步進行，也帶來了一些新問題。一是農(nóng)村義務(wù)教育、計劃生育等社會事業(yè)，過去主要靠鄉(xiāng)和村的三提五統(tǒng)作為經(jīng)費來源，改革之后如何從財政支出方面予以保障，還沒有形成一種比較定性、合理和可持續(xù)發(fā)展的機制。二是干部供養(yǎng)與機構(gòu)改革方面，由于歷史形成的機構(gòu)和人員包袱沉重，在稅費改革之后，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)運作發(fā)生了經(jīng)濟保障方面的問題。尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟改革和人員精簡比中央和省一級難度大得多，不象國務(wù)院的機構(gòu)改革，可以把相當(dāng)一部分精簡人員安排到國有企業(yè)、事業(yè)單位或帶薪讀研究生。如何安排好鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的分流人員，是一個對社會穩(wěn)定有重大影響的課題。三是農(nóng)田水利基本建設(shè)方面，由于公積金改為一事一議，而村的規(guī)模比較小，通過這種方式，很難為一些農(nóng)田水利工程籌集資金。③四是農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)和社會發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，由于公益金改為農(nóng)業(yè)稅附加，今后財政對這方面的支出保障機制也有待于完善。目前農(nóng)村稅費改革試點仍在進一步深入推進，期待著通過逐步探索找到解決這些問題的辦法。

　　二、農(nóng)村稅費改革和國家與公民之間基本財產(chǎn)關(guān)系的法律定位

　　農(nóng)村稅費改革的背景之一，是亂集資、亂收費、亂攤派現(xiàn)象屢禁不止，嚴重增加了農(nóng)民負擔(dān)，引起干群關(guān)系緊張。即使在城鎮(zhèn)，三亂現(xiàn)象也一度成為公害。三亂現(xiàn)象屢禁不止固然有多方面的原因，但最根本的原因，在于現(xiàn)行憲法和法律在國家與公民尤其是農(nóng)民的財產(chǎn)關(guān)系問題上，沒有做出明確的規(guī)定。我國現(xiàn)行《憲法》中關(guān)于國家與公民之間財產(chǎn)關(guān)系的規(guī)定比較簡單，僅在關(guān)于國家基本制度的第一章總綱的第十三條中規(guī)定，國家保護公民合法財產(chǎn)的所有權(quán)和私有財產(chǎn)的繼承權(quán)；而在規(guī)定公民基本權(quán)利與義務(wù)的第二章中，并未規(guī)定公民享有私人財產(chǎn)所有權(quán)或財產(chǎn)權(quán)，僅在第五十六條規(guī)定，公民有依照法律納稅的義務(wù)。哪些國家機關(guān)有權(quán)向公民和農(nóng)民征集收入，其形式、程序和條件如何，對違法的征集如何處罰和救濟，本來應(yīng)當(dāng)是我國憲法和財政基本法的重要內(nèi)容，但直到目前，我國現(xiàn)行立法中對此并沒有明確的規(guī)定。這就意味著，對國家機關(guān)來說，并不存在任何對其征集行為的法律約束。

　　我國憲法中對國家與公民之間財產(chǎn)關(guān)系規(guī)定的簡單化，與計劃經(jīng)濟時代的歷史背景密不可分。在計劃經(jīng)濟時代，企業(yè)是政府的附屬物，其盈虧都由財政享受或負擔(dān)，政府的財政收入主要來自國有企業(yè)，因此國家與公民個人的財政關(guān)系問題，并沒有十分鮮明地表現(xiàn)出來。同時，除財政手段外，國家還可通過計劃價格調(diào)整等來影響國民收入的分配，財政關(guān)系變化對公民個人的影響不太直接和明顯。

　　改革開放以來，情況已經(jīng)發(fā)生了很大變化。首先，公民個人的私有財產(chǎn)大量增加，不斷推出的各項打破平均主義大鍋飯的改革措施，使個人的生存和發(fā)展對個人財產(chǎn)的依賴程度更高，凸顯了私有財產(chǎn)在現(xiàn)階段的中國對個人發(fā)展的重要性。其次，個人所得稅的普遍繳納和種種收費的盛行，也使得公民個人與國家的財政關(guān)系顯性化。再次，在我國社會主義初級階段，以公有制經(jīng)濟為主體、多種經(jīng)濟成分共同發(fā)展的格局將長期存在。個人擁有大量生產(chǎn)資料早已不再是禁區(qū)。在相當(dāng)長的一個時期內(nèi)，不但不大可能對個人生產(chǎn)資料的所有制采取社會主義改造措施，而且政府仍將會大力推動非公有制經(jīng)濟的發(fā)展。在這個時期中，法律對國家與公民之間的財政關(guān)系如何規(guī)定，對這一部分生產(chǎn)資料能否得到有效利用至關(guān)重要。在法律地位不明確或有風(fēng)險的情況下，非公有制經(jīng)濟的發(fā)展就難以有重大的進展。最后，從國際背景來看，對我國境內(nèi)的涉外企業(yè)而言，它們與國家之間的財政關(guān)系是直接而明顯的。隨著外資的不斷涌入，尤其是加入世界貿(mào)易組織之后，這類企業(yè)自然會提出明確國家與居民財政關(guān)系的要求。從上述這些變化來看，我國憲法中關(guān)于國家與公民之間一般財產(chǎn)關(guān)系的規(guī)定已經(jīng)不能反映今天的現(xiàn)實，需要充實和完善。一是應(yīng)當(dāng)取消憲法中對私有財產(chǎn)保護的種種限制詞，并按照有關(guān)國際公約的規(guī)定，承認公民私有財產(chǎn)權(quán)的基本權(quán)利性質(zhì)；二是要明確規(guī)定，任何組織和個人，非依憲法或法律的明文規(guī)定，不得以國家名義或行使國家權(quán)力向公民直接或變相地征集收入，也不得非法增加公民的財產(chǎn)負擔(dān)和義務(wù)，違反者除須承擔(dān)財產(chǎn)責(zé)任外，不得再擔(dān)任公職；三是明確政府獲得財政收入的基本形式是稅收，一切規(guī)費和使用費的征收以及以國家名義進行的借貸，也必須按照法定程序進行。

　　從20世紀80年代以來，我國法學(xué)界出現(xiàn)了一些介紹和研究稅收法定原則的文獻，對促進財政法學(xué)研究的深入和我國財政法制尤其是稅收法制的完備發(fā)揮了積極作用。從我國的現(xiàn)實情況看，在我國確立財政法治原則可能更為必要。稅收法定，只涉及政府以稅收形式征集收入，基本不涉及財政支出。在我國，財政預(yù)算收入和各種非稅形式的預(yù)算外收入數(shù)量上大體相當(dāng)，顯然，稅收法定原則對這部分收入的征集至少在形式上難以適用。同時，財政支出與財政收入相比，更需要法律的規(guī)范。因此，在修訂憲法的同時，制定我國的《財政基本法》，確立財政法治原則，可能是完備財政法治、尤其是保證農(nóng)村稅費改革成功的一項重要措施。也是農(nóng)民能夠抵制各種不合理負擔(dān)，并在政府財政支出方面獲得應(yīng)有權(quán)益的根本保障。財政法治，應(yīng)當(dāng)是我國依法治國方略的題中應(yīng)有之意。財政法治原則，主要包括財政職權(quán)法定、收支形式法定、收支程序法定、收支主體法定和財政責(zé)任法定五個方面的內(nèi)容，限于篇幅，對此只能另文探討了。

　　三、農(nóng)業(yè)稅法的制定問題

　　我國現(xiàn)行的《農(nóng)業(yè)稅條例》，是全國人大常委會于1958年6月3日頒布和實施的。自那時以來，農(nóng)村經(jīng)歷了人民公社化、“文革”、聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大發(fā)展等諸多變化，整個國民經(jīng)濟和社會發(fā)展也已有了翻天覆地的變化，因此該條例已經(jīng)明顯不能適應(yīng)今天的情況。例如，該《條例》規(guī)定農(nóng)業(yè)稅以實物繳納為主，納稅人有運送義務(wù)，而早在1985年，大部分地方就已按財政部的通知改為主要折征代金。此外，條例中一些反映特定歷史時期中事物的詞匯，如人民委員會、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社、個體農(nóng)民等，也已不復(fù)存在。同時，我國已經(jīng)制定了《農(nóng)業(yè)法》和《稅收征收管理法》，實行了分稅制的財政體制，這些因素，使得《農(nóng)業(yè)稅條例》在已完成其歷史使命的情況下，應(yīng)當(dāng)由新的農(nóng)業(yè)稅法來取代，盡管條例中的某些內(nèi)容還值得在完善的基礎(chǔ)上予以保留。

　　在農(nóng)業(yè)稅的征收實踐中，目前主要是財政部和國家稅務(wù)總局發(fā)出的行政性文件起主導(dǎo)作用，地方政府對本地的農(nóng)業(yè)稅稅率，在上一級政府確定的平均稅率幅度內(nèi)，享有相當(dāng)大的決策權(quán)。在農(nóng)村稅費改革的進程中，一個十分值得重視的問題是，不僅要著眼于農(nóng)民的負擔(dān)確定為多少才合理，更重要的是，要建立一種具有法律約束力的制度，使農(nóng)民負擔(dān)的形式和形成機制以法定的形式確定下來，而農(nóng)業(yè)稅法，正是實現(xiàn)這一目標的主要形式。

　　我國地域遼闊，各地農(nóng)業(yè)發(fā)展極不平衡，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、人均耕地面積、氣候條件等方面差別也很大。在這種情況下，要制定一部規(guī)定十分細致的統(tǒng)一農(nóng)業(yè)稅法，將是相當(dāng)困難的。但是，經(jīng)過農(nóng)村稅費改革的探索，在認真研究的基礎(chǔ)上，就農(nóng)業(yè)稅的一般原則和主要規(guī)則制定一部統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)稅法，還是可能的。例如，多年來實行的逐級確定不同地區(qū)有差別的平均稅率制度，就較好地保持了統(tǒng)一性和照顧不同地區(qū)的差別，可以在農(nóng)業(yè)稅法中予以完備。再如，各地農(nóng)業(yè)稅的適用稅率，是由各級政府在上一級政府確定的平均稅率幅度內(nèi)確定，今后應(yīng)當(dāng)規(guī)定，各級地方政府在確定本地農(nóng)業(yè)稅的適用稅率時，應(yīng)當(dāng)報請本級人民代表大會常委會批準或備案。總之，制定一部比較完備的農(nóng)業(yè)稅法，應(yīng)當(dāng)是農(nóng)村稅費改革的一項重要目標。目前的稅費改革試點，依據(jù)的是黨委和政府的行政性文件，在制定程序的民主性、透明度、權(quán)威性和法律上的可執(zhí)行性方面，都不能與法律相提并論。在試點階段這樣做，便于及時總結(jié)經(jīng)驗不斷完善，一旦條件比較成熟，應(yīng)當(dāng)及時將改革的成果以農(nóng)業(yè)稅法的形式固定下來。

　　四、財政轉(zhuǎn)移支付制度的完備問題

　　近年來，收入分配差別問題是一個熱門話題。城鄉(xiāng)之間收入和生活水平的巨大差距已是大家一致認同的不爭事實。安徽農(nóng)村稅費改革試點之后，農(nóng)民的負擔(dān)雖然減輕了，但農(nóng)村發(fā)展的問題依然十分突出。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村兩級收入大幅度減少，農(nóng)村的義務(wù)教育、計劃生育、醫(yī)療衛(wèi)生等項事業(yè)受到一定的影響。公益金和管理費改為農(nóng)業(yè)稅附加之后，對農(nóng)村公益事業(yè)的財政支出還沒有形成有保障的穩(wěn)定機制。公積金改為村民一事一議，受到村規(guī)模較小的限制，實際上很難籌集到足夠資金進行生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于收入大幅度減少，甚至連人員工資都難以保證，以至鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不得不輪流外出打工。這些情況表明，在進行稅費改革的同時，必須建立相應(yīng)的對農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的財政支出機制，來保障農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展，穩(wěn)定農(nóng)村基層政權(quán)，否則稅費改革就難以獲得成功。

　　對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移政支付，首先應(yīng)當(dāng)從公平正義的法律理念出發(fā)。不難注意到，我國農(nóng)村地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政和村一級財力的極度貧乏，與城市財政預(yù)算內(nèi)外支出的寬裕，是同時并存的。近幾年，城市的公檢法三機關(guān)大都興建了新的辦公樓；各級各類國家機關(guān)配備的交通工具和通訊工具，在嚴格管理的情況下，仍然不斷地更新?lián)Q代。盡管我們不反對城市里較高級別的干部門可以有較好的較方便的工作條件，但同時也應(yīng)考慮到，農(nóng)村干部在更為艱苦的環(huán)境和條件下工作，因此應(yīng)當(dāng)在對他們的財政保障上更為有力。農(nóng)業(yè)和農(nóng)村對國家的財政貢獻的確在不斷下降，④農(nóng)業(yè)稅的實際負擔(dān)水平也一直在下降。⑤但我們同時也應(yīng)看到，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平低下，主要是歷史原因造成的，其中包括政策上的原因。同時，城市里的國有資產(chǎn)，按照憲法的規(guī)定，是全民所有的財產(chǎn)，全體農(nóng)民有權(quán)利享受使用這些資產(chǎn)所帶來的收益。長期以來，國家雖然對農(nóng)業(yè)進行了投入，農(nóng)民也直接或間接地享受著國家提供給全體公民的國防、高等教育、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的公共服務(wù)，但計劃經(jīng)濟時代，農(nóng)業(yè)對我國工業(yè)發(fā)展的積累做出了很大貢獻，是一致公認的。相比之下，國家財政對農(nóng)民生活和生產(chǎn)條件的改善所提供的財力支持是不夠的?？梢姡瑹o論是按照能力標準還是按照受益標準，目前對農(nóng)業(yè)的財政支出與公平原則的要求都有相當(dāng)?shù)木嚯x。我國是單一制的社會主義國家，小平同志多年前就提出先富帶后富、實現(xiàn)共同富裕的發(fā)展目標，在目前農(nóng)民收入增長緩慢制約整個國民經(jīng)濟發(fā)展，城市建設(shè)日新月異農(nóng)村仍缺乏最起碼的基礎(chǔ)設(shè)施的情況下，應(yīng)當(dāng)把對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付制度的建立作為當(dāng)務(wù)之急。

　　在1994年實行分稅制的財政體制改革之后，我國在建立財政轉(zhuǎn)移支付制度方面已開始了有益的嘗試。但由于各方面條件的制約，現(xiàn)行分稅制體制中還保留著許多舊體制下的不合理因素，基本上沒有改變原有的不盡公平的地區(qū)間財力分配格局。在對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付方面，今后應(yīng)在完善現(xiàn)行財政體制的過程中特別注意處理好以下幾個問題：一是在現(xiàn)行的核定各省、市、自治區(qū)的標準支出辦法之中，提高農(nóng)業(yè)支出所占的比例和各類涉農(nóng)支出標準，由此提高農(nóng)業(yè)省區(qū)的標準支出數(shù)額。二是在各省區(qū)標準收入計算和征收努力程度考核方面，充分考慮農(nóng)業(yè)省區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施狀況和自然條件，如交通、通訊的現(xiàn)狀等，使之能夠反映與發(fā)達工業(yè)省區(qū)的實際差距。三是改進現(xiàn)行的以各省區(qū)收支均衡為基準的一般轉(zhuǎn)移支付計算辦法，逐步引入同時兼顧各省區(qū)人均財政收入均衡的一般轉(zhuǎn)移支付辦法，使人均財政收入因素和各省區(qū)財政收支平衡需要的因素，在一般性轉(zhuǎn)移支付的決定中共同起作用。在起步時，人均財政收入因素的比重可以比較低，以后則應(yīng)逐步提高，直至超過各省區(qū)財政收支平衡因素。努力實現(xiàn)這一點，是保證國家統(tǒng)一、發(fā)展協(xié)調(diào)、農(nóng)業(yè)振興和農(nóng)村繁榮的長久之計。四是除一般性轉(zhuǎn)移支付之外，增加轉(zhuǎn)移支付中涉農(nóng)專項支出的種類和數(shù)量。尤其要充分考慮到農(nóng)村稅費改革之后大中型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和流域綜合治理方面的財力保障需要。

　　財政轉(zhuǎn)移支付制度的改革和完備，不僅僅是計算方法的改進或改變，而是涉及到各種利益調(diào)整的深刻變革。為了使這種調(diào)整能夠平衡各方利益，形成穩(wěn)定的機制，必須制定財政轉(zhuǎn)移支付法，并擴大各級國家權(quán)力機關(guān)對轉(zhuǎn)移支付問題的審議和決策權(quán)。目前財政轉(zhuǎn)移支付基本上由國家行政機關(guān)決定。在財政體制改革初期，行政部門在調(diào)查研究、制定方案等方面多做工作，是理所應(yīng)當(dāng)?shù)?，但今后凡是涉及財政轉(zhuǎn)移支付制度的建立和年度實施方案的決策，應(yīng)當(dāng)由國家權(quán)力機關(guān)決定，或者由其常設(shè)機關(guān)決定。

　　農(nóng)村稅費改革給法律工作者們、尤其是財政法的研究者們提出了許多新的課題。除本文論及的幾個問題之外，諸如農(nóng)村社會保障的問題、農(nóng)業(yè)稅的征管體制問題、分稅制的相應(yīng)完善問題等，都值得進一步研究。本文對幾個問題的簡要探討也說明，農(nóng)村稅費改革，并非只是為了拉動內(nèi)需的權(quán)宜之計，而是關(guān)系到占我國人口70%的農(nóng)民的法律地位和財產(chǎn)權(quán)益問題，從而也關(guān)系到國家性質(zhì)和發(fā)展前途問題。農(nóng)村稅費改革也絕不僅僅是經(jīng)濟問題，它的成功需要全社會的政治和法律共識。農(nóng)村稅費改革的成功既需要財政法律制度的保障，也必然推動財政法律制度自身的不斷完善。中國作為一個農(nóng)業(yè)大國，自古以來的財稅制度就是以農(nóng)業(yè)賦稅為主要內(nèi)容。目前我國仍是一個農(nóng)業(yè)人口占人口多數(shù)的國家。對涉農(nóng)財政問題的研究，理應(yīng)得到學(xué)界更多的關(guān)注。只有及時把農(nóng)村稅費改革的成果以法律形式固定下來，農(nóng)民的利益才能得到切實和穩(wěn)定的保障，農(nóng)村乃至整個中國的發(fā)展才有希望。

　　「注釋」

　　[1]中共安徽省委常委、安徽省人民政府副省長張平：《關(guān)于農(nóng)村稅費改革問題》，中共安徽省委黨?！秷蟾孢x》，2000年第3期，第7-8頁。

　　[2]參見中共安徽省委書記王太華在安徽省農(nóng)村稅費改革工作會議上的講話，《安徽日報》2000年6月8日第1版。

　　[3]周焱：《安徽農(nóng)村稅費改革調(diào)研報告》，《經(jīng)濟理論與經(jīng)濟管理》，2000年第5期，第74-75頁。

　　[4]僅就稅收收入而論，農(nóng)業(yè)各稅在國家全部稅收收入中所占的比重從1950年的約40%下降為1998年的約7%；詳見樓繼偉主編：《新中國50年財政統(tǒng)計》，經(jīng)濟科學(xué)出版社2000年版，第70-72頁。

　　[5]農(nóng)業(yè)稅及附加占農(nóng)村實產(chǎn)量的比重，1951年為14.5%，1998年為2.3%，出處同上，第74-75頁。