為認真貫徹黨的十六大精神，促進外貿(mào)體制改革，保持外貿(mào)和經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，國務(wù)院于2003年10月13日發(fā)布《關(guān)于改革現(xiàn)行出口退稅機制的決定》。決定強調(diào)，按照“新賬不欠，老賬要還，完善機制，共同負擔(dān)，推動改革，促進發(fā)展”的原則，對現(xiàn)行出口退稅機制進行改革。2004年是出口退稅新機制運行的第一年，是出口企業(yè)與新機制磨合的一年，新機制運行的效果關(guān)鍵要看新機制給出口企業(yè)帶來的影響。
一、新機制對出口企業(yè)的效應(yīng)分析
�。ㄒ唬┬聶C制對出口企業(yè)的正效應(yīng)分析
出口退稅新機制運行半年多以來，減少了企業(yè)資金占壓，加速了企業(yè)資金周轉(zhuǎn)，完善的出口退稅新機制降低了企業(yè)出口騙稅的動機，給企業(yè)帶來了積極的效應(yīng)。
1.減少了企業(yè)資金占壓
“新賬不欠，老賬要還”的政策，明確了出口退稅款的應(yīng)退盡退。
首先，中央與地方財政共同負擔(dān)的制度保證了該項政策的落實，切實減少了企業(yè)資金占壓。94 年以來，我國實行中央財政全額負擔(dān)出口退稅資金的制度，但是分稅制運行幾年以來，中央與地方財政比例已經(jīng)發(fā)生了很大變化，隨著我國外貿(mào)出口的大幅度上升，由中央財政獨立負擔(dān)出口退稅已不可行，出口退稅指標(biāo)管理、老賬拖欠，都是原有體制的反映。應(yīng)退不退，使出口退稅政策對企業(yè)和外貿(mào)的激勵作用大打折扣。為此，新機制建立中央和地方共同負擔(dān)出口退稅的機制，從2004年起，以2003年出口退稅實退指標(biāo)為基數(shù)，對超基數(shù)部分的應(yīng)退稅額，由中央和地方按75： 25的比例共同負擔(dān)。對截至2003年底累計欠企業(yè)的出口退稅款和按增值稅分享體制影響地方的財政收入，全部由中央財政負擔(dān)。其中，對欠企業(yè)的出口退稅款，中央財政從2004年起采取全額貼息等辦法予以解決。地方財政也從預(yù)算中足額安排需承擔(dān)的出口退稅增量資金，并通過增收節(jié)支、嚴格依法征稅、嚴厲打擊偷、逃、騙、抗稅等工作，確保資金到位。從制度上保證了出口退稅作用的充分發(fā)揮和“新賬不欠，老賬要還”政策的落實。
其次，出口退稅指標(biāo)充裕，從計劃上保證了出口退稅“應(yīng)退盡退”政策的落實。2004年濟南市退稅指標(biāo)1億6千萬元，調(diào)庫指標(biāo)4億8千萬元。企業(yè)追著稅務(wù)局要指標(biāo)的時代已經(jīng)結(jié)束，變成了稅務(wù)局追著企業(yè)多退稅。稅務(wù)部門，通過深入企業(yè)調(diào)查研究，分析企業(yè)管理方面的問題，提出可行性建議和大力宣傳出口退稅政策，督促和輔導(dǎo)企業(yè)加快出口退稅申報；通過退稅指標(biāo)完成情況的內(nèi)部考核，督促相關(guān)部門做好出口退稅的審批、監(jiān)管和服務(wù)工作。
最后，取消稅收專用繳款書，減少了出口退稅的辦理程序，減少了企業(yè)資金占用。2004年6 月4日，財政部、國家稅務(wù)總局下發(fā)《關(guān)于出口企業(yè)從增值稅一般納稅人購進的出口貨物不再實行增值稅稅收專用繳款書管理的通知》，規(guī)定“為提高出口退稅工作效率，在加強管理的同時簡化手續(xù)，加快退稅進度，對出口企業(yè)從增值稅一般納稅人購進的出口貨物不再實行增值稅稅收（出口貨物專用）繳款書或出口貨物完稅分割單管理的規(guī)定。”同時，生產(chǎn)企業(yè)2004年5月31日以前因開具增值稅專用稅票而多繳的稅款，在核實無誤后，可從原入庫的金庫中辦理退庫。根據(jù)我們對槐蔭區(qū)27戶出口企業(yè)的抽查表明，政策受益面達90%以上，為企業(yè)節(jié)約了大量資金。
2.加速了資金周轉(zhuǎn)
2004年5月31日，國家稅務(wù)總局下發(fā)《關(guān)于出口貨物退（免）稅管理有關(guān)問題的通知》，通知第三條明確規(guī)定：“出口企業(yè)應(yīng)在貨物報關(guān)出口之日起90日內(nèi)，辦理出口貨物退（免）稅手續(xù)。逾期不申報的，除另有規(guī)定者和確有特殊原因經(jīng)地市級以上稅務(wù)機關(guān)批準(zhǔn)者外，不再受理該筆出口貨物的退（免）稅手續(xù)�！�90天的申報期，從政策上督促企業(yè)理順涉稅單證回收和傳遞制度，督促企業(yè)及時收匯。企業(yè)在選擇國外貿(mào)易伙伴時，更多地考慮對方付匯時限；同時，多數(shù)企業(yè)也主動理順內(nèi)部管理制度，以加速涉稅單證的回收和傳遞，避免因為內(nèi)部管理問題而影響了企業(yè)出口退（免）稅，從而加速了企業(yè)資金周轉(zhuǎn)。
3.制約了企業(yè)出口騙稅的動機
本次出口退稅改革通過加強稅務(wù)、海關(guān)、外管局等部門之間的配合，加強了對出口企業(yè)的管理，降低了出口企業(yè)騙稅的動機。出口退稅涉及財政、稅務(wù)、海關(guān)、外管局、銀行等多個部門，部門之間的協(xié)作有助于堵塞出口退稅管理的漏洞，加強對出口企業(yè)的管理。稅務(wù)、海關(guān)、外管局啟用“口岸電子執(zhí)法系統(tǒng)”這一共享網(wǎng)站，共享企業(yè)出口信息和外匯核銷信息。根據(jù)經(jīng)濟學(xué)的觀點，企業(yè)出口騙稅成本=騙稅被發(fā)現(xiàn)的概率 *處罰金額。各部門信息共享，密切配合，提高了企業(yè)出口騙稅被發(fā)現(xiàn)的概率，提高了企業(yè)出口騙稅成本，制約了企業(yè)出口騙稅的動機，從管理上督促企業(yè)守法、誠信納稅。
另外，國稅部門高度重視出口退稅工作。為出口退稅審核和管理崗位配備高素質(zhì)的人員；盡量減少崗位輪換，保持管理人員的穩(wěn)定性和連續(xù)性；還經(jīng)常組織崗位培訓(xùn)，提高出口退稅崗位人員的管理水平。濟南市國稅系統(tǒng)出口退稅相關(guān)部門建立了執(zhí)法責(zé)任制，制定了嚴格的出口退稅考核辦法，通過制度督促和約束管理人員，確保了新機制的良好運行。
�。ǘ┬聶C制對出口企業(yè)的負效應(yīng)分析
通過制度保障、部門配合，出口退稅機制為出口企業(yè)營造了良好的政策空間，促進了出口企業(yè)的發(fā)展，但是，新機制運行初期也給企業(yè)帶來了負效應(yīng)。
1.企業(yè)自身管理對新機制反應(yīng)的滯后效應(yīng)
新機制中90天申報期的規(guī)定促進了企業(yè)資金周轉(zhuǎn)，但是，這對企業(yè)涉稅單證的回收、外匯的收匯及核銷時限、辦稅員與業(yè)務(wù)員的協(xié)調(diào)提出了更高的要求。企業(yè)適應(yīng)新機制、根據(jù)新機制調(diào)整和理順涉稅管理制度需要一定的時間，這被稱為反應(yīng)滯后。這種反應(yīng)滯后在一定時間內(nèi)影響了部分企業(yè)的出口退（免）稅進度。
通過對槐蔭區(qū)27戶出口企業(yè)的抽查，我們發(fā)現(xiàn)，第一，單證回收和傳遞制度方面，建立單證傳遞臺賬的占74.07%，說明大部分企業(yè)建立了較為完善的單證傳遞制度；單證回收人與出口退稅辦稅人為一人或歸同一個部門管理的僅占44.44%，一半以上的企業(yè)單證回收人與出口退稅辦稅人歸不同的部門管理，這不利于單證的回收速度，在一定程度上影響了企業(yè)辦理出口退稅的及時性。第二，企業(yè)在代理報關(guān)行的選擇上存在很大問題，許多企業(yè)都是因為代理報關(guān)行的單證收集速度慢、報關(guān)信息傳遞不準(zhǔn)確而影響了出口退稅進度和準(zhǔn)確性；第三，業(yè)務(wù)部與財務(wù)部缺乏協(xié)調(diào)。業(yè)務(wù)部人員不了解出口退稅政策，在合同的簽訂、單證的回收方面與財務(wù)部缺乏協(xié)調(diào)，在很大程度上影響了出口退稅進度。如，濟南有戶企業(yè)與英國的業(yè)務(wù)比較多，業(yè)務(wù)部與英商簽訂的合同規(guī)定的付匯時間比較晚，而新機制中規(guī)定了90天的申報時限，要求企業(yè)及時收匯，業(yè)務(wù)部門的合同直接影響了企業(yè)的出口退（免）稅進度。
2.出口企業(yè)的生存空間受限制
新機制環(huán)境下，出口退稅資金由中央與地方財政共同負擔(dān)。濟南市財政局、國稅局、地稅局、人行濟南分行營業(yè)管理部、對外經(jīng)貿(mào)局于2004年4月20日聯(lián)合下發(fā)《濟南市出口退稅機制改革實施辦法》，辦法規(guī)定：“地方負擔(dān)的企業(yè)退稅額，根據(jù)“分享與分擔(dān)對等、利益與責(zé)任對應(yīng)”的原則，按照現(xiàn)行財政體制規(guī)定的增值稅（25%部分）入庫級次，分別由省、市、縣三級按比例負擔(dān)�！钡牵隹谄髽I(yè)尤其是外貿(mào)企業(yè)的出口退稅對區(qū)縣級財政的抵減作用比較直接，而外貿(mào)企業(yè)的經(jīng)濟帶動作用的溢出效用比較大，在市范圍內(nèi)各區(qū)財力差距比較大的現(xiàn)實情況下，使得在出口退稅機制運行過程中，部分區(qū)縣不堪出口退稅負擔(dān)，導(dǎo)致出口企業(yè)的發(fā)展環(huán)境受到限制，這有悖于出口退稅政策的初衷。
二、出口退稅管理對企業(yè)的影響分析
出口退稅政策的落實效果與出口退稅管理息息相關(guān)，新機制的運行能否達到帕雷托改進，有賴于退稅管理部門的配合。退稅管理包括考核指標(biāo)、日常管理和涉稅資料的鑒別等方面。
1.財政部門與稅務(wù)部門涉稅考核指標(biāo)的矛盾對企業(yè)的影響
稅務(wù)部門與財政部門的考核指標(biāo)不一致，影響了出口退稅的進度。稅務(wù)部門把收入任務(wù)與退稅任務(wù)分開考核，而財政部門考核稅務(wù)部門收入任務(wù)完成情況時，把退稅從稅收收入中剔除，只以實際入庫的資金作為對稅務(wù)部門的考核基礎(chǔ)，簡單地把出口退稅看作稅收收入的抵減項，忽視了出口退稅對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的促進作用�？己酥笜�(biāo)的矛盾在一定程度上影響了出口退稅款的落實，占壓了部分企業(yè)的資金。
2.部分稅務(wù)部門對企業(yè)的日常監(jiān)管和服務(wù)不夠
稅務(wù)部門不僅承擔(dān)出口退稅的審批工作，還具有出口退稅企業(yè)的日常監(jiān)管和輔導(dǎo)責(zé)任。部分稅務(wù)部門對出口企業(yè)缺乏日常監(jiān)管和服務(wù)，對新政策宣傳和輔導(dǎo)不及時，導(dǎo)致某些企業(yè)因為不熟悉新政策而超期申報，無法享受到出口退稅政策。
3.運費發(fā)票、保險單據(jù)的真實性無法核實
以離岸價作為出口貨物退（免）稅的計算依據(jù)，以其它方式成交的，還要扣除運費和保險費。但是，稅務(wù)部門對企業(yè)提交的運費和保費發(fā)票的真實性無法核實，造成計算依據(jù)的不準(zhǔn)確。
三、完善出口退稅新機制和出口退稅管理的對策
�。ㄒ唬┚徑庑聶C制對出口企業(yè)負效應(yīng)的政策建議
針對新機制運行給企業(yè)帶來的負效應(yīng)，我們提出以下建議：
1.加強對出口企業(yè)的輔導(dǎo)
首先，對出口企業(yè)負責(zé)人、辦稅員和業(yè)務(wù)員進行出口退稅政策和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，及時宣傳新政策。引導(dǎo)出口企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)重視和理解出口退稅業(yè)務(wù)，加強財務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門的配合。對于選擇中介機構(gòu)代理報關(guān)的企業(yè)，盡量選擇信譽較好、單證回收速度較快的報關(guān)行。
其次，深入企業(yè)調(diào)查研究，根據(jù)企業(yè)實際情況，指導(dǎo)企業(yè)建立涉稅單證回收和傳遞制度。對業(yè)務(wù)量較小的企業(yè)，可由辦稅員兼單證回收員；對業(yè)務(wù)量大，由辦稅員兼任業(yè)務(wù)員不可行的企業(yè)，加強辦稅員與業(yè)務(wù)員的聯(lián)系，可以建立辦稅員與業(yè)務(wù)員的共同管理部門，或者由辦稅員直接管理業(yè)務(wù)員，或者辦稅員與業(yè)務(wù)員隸屬于同一個部門，由辦稅員直接控制涉稅資料的回收，減少不必要的時間浪費。另外，對還沒有建立單證傳遞臺賬的出口企業(yè)，輔導(dǎo)其建立單證傳遞臺賬，實現(xiàn)單證傳遞責(zé)任到人，以減少單證傳遞過程中的推諉、扯皮現(xiàn)象。
同時，稅務(wù)機關(guān)也要簡化延期申報申請的辦理程序，為企業(yè)發(fā)展出口貿(mào)易提供條件。
2.建立兩層次的出口退稅分擔(dān)機制
各級政府共擔(dān)出口退稅負擔(dān)的財政體制安排，給地方政府帶來“效益溢出”現(xiàn)象。政府級次越低，“效益溢出”越明顯。出口退稅負擔(dān)的財政級次越高，出口退稅政策對經(jīng)濟的促進作用越明顯。因此，為緩解中央政府財政負擔(dān)和與分稅制財政體制相對應(yīng)，建議建立兩層次的出口退稅分擔(dān)機制：宏觀層次上，維持現(xiàn)有的由中央與地方政府共擔(dān)出口退稅的機制，在此基礎(chǔ)上，由中央財政根據(jù)各省的財政情況，對欠發(fā)達地區(qū)財政予以補貼，切實保證不再形成“新欠”；中觀層次上，由省級政府決定是否實行省市兩級財政的出口退稅共擔(dān)機制；建議市以下財政不進行責(zé)任共擔(dān)改革，由市級財政全額負擔(dān)。
在現(xiàn)有制度下，各級地方政府要有長遠眼光，不能簡單的考慮出口企業(yè)短期內(nèi)給當(dāng)?shù)刎斦䦷淼牡譁p效用，應(yīng)充分看到長期內(nèi)出口企業(yè)給當(dāng)?shù)貛淼慕?jīng)濟拉動作用，為出口企業(yè)提供良好的發(fā)展空間。
（二）完善出口退稅管理的政策建議
針對出口退稅管理中存在的問題，提出以下建議：
1.改革對出口退稅管理部門的考核指標(biāo)
收入任務(wù)與退稅任務(wù)分開考核。地方財政部門要充分認識到出口退稅對地方經(jīng)濟的拉動作用，保證出口退稅這一被WTO規(guī)則允許的稅收優(yōu)惠政策充分發(fā)揮作用，提高我國出口企業(yè)的競爭力，促進經(jīng)濟的長遠發(fā)展。財政部門既要考核稅務(wù)部門的收入任務(wù)完成情況，又要考核稅務(wù)部門的出口退稅任務(wù)完成情況，重視稅源的涵養(yǎng)。
2.完善稅務(wù)部門的管理制度
稅務(wù)部門是出口企業(yè)退（免）稅的直接管理和辦理部門。稅務(wù)管理人員的素質(zhì)、稅務(wù)部門內(nèi)部的分工和配合直接關(guān)系著對出口企業(yè)管理和輔導(dǎo)的程度。因此，為完善出口退稅管理，首先要通過加強培訓(xùn)提高稅務(wù)管理人員的素質(zhì)，這包括對出口退稅崗位人員及管理科人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和軟件培訓(xùn)，以提高相關(guān)人員的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，提高管理水平。
其次，改革現(xiàn)行出口退稅管理制度。出口退稅審核由綜合業(yè)務(wù)科出口退稅崗位負責(zé)，而企業(yè)的日常監(jiān)管由管理科人員負責(zé)，由于任務(wù)考核指標(biāo)的矛盾及責(zé)任的軟約束，管理科與綜合科缺乏配合，不利于對出口企業(yè)的管理。建議成立專門的出口退稅科室，負責(zé)出口退稅審核和日常監(jiān)管工作，把出口企業(yè)的管理落到實處，建立責(zé)權(quán)對等的管理制度。
第三，細化出口退稅管理制度。退稅管理部門要建立相應(yīng)的申報臺賬，對企業(yè)的出口情況和單證回收及退免稅申報情況實施全方位監(jiān)控。根據(jù)海關(guān)出口貨物報關(guān)單電子信息，隨時掌握企業(yè)退（免）單證的回收、申報情況，加強對出口企業(yè)的日常管理，督促企業(yè)加快退（免）稅單證的回收，及時辦理退（免）稅申報。
3.建立出口貨物運費發(fā)票和保險單據(jù)的控管機制
配合增值稅其他抵扣憑證比對機制的建立，把出口貨物運費發(fā)票和保險單據(jù)納入控管范圍，建立運費發(fā)票和保險單據(jù)的查詢網(wǎng)站，由海關(guān)負責(zé)數(shù)據(jù)的錄入工作，海關(guān)在錄入出口貨物報關(guān)單時，一并錄入運費及保險單據(jù)的信息，加強對出口退稅涉稅資料的控管。
