績效審計評價指標(biāo)體系不健全是現(xiàn)階段各級審計機關(guān)開展績效審計共同面臨的一個難題。《審計署2008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》提出，到2012年所有的審計項目都要開展績效審計，如今發(fā)展規(guī)劃期即將結(jié)束，各級審計機關(guān)的工作重心都在向績效審計過渡，但從目前情況看，績效審計尚未形成規(guī)模效應(yīng)，操作起來更無標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、制度化可言。造成上述問題的主要原因是目前審計機關(guān)績效審計評價依據(jù)不充分、評價內(nèi)容不全面。本文著重從審計機關(guān)如何探索建立績效評價體系進行探討。

　　一、關(guān)于績效指標(biāo)評價體系的理論理解

　　績效審計評價指標(biāo)體系，根據(jù)相關(guān)文獻解釋是指由相互聯(lián)系相互制約的若干個用來衡量、評價被審計單位經(jīng)濟效益的指標(biāo)構(gòu)成的有機整體。用這個指標(biāo)體系從不同角度評價被審計單位的經(jīng)濟效益，從而做出全面的評價。

　　我們認(rèn)為績效審計重要的一個重要的目標(biāo)就是為審計對象提供決策依據(jù)，績效指標(biāo)評價體系重點內(nèi)容應(yīng)包含科學(xué)的評價標(biāo)準(zhǔn)、考評體系和管理體制。如對某種政策執(zhí)行的效果進行評價，我們就要以一個科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)評判是否達到政策設(shè)定的目標(biāo)，以科學(xué)的考評體系來評判政策執(zhí)行的效果，查找政策執(zhí)行過程中與預(yù)期目標(biāo)的差距，及時發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行中存在的實際問題，進一步對政策進行優(yōu)化提供決策依據(jù)。

　　二、審計機關(guān)績效指標(biāo)評價體系的現(xiàn)狀

　　(一)評價缺乏成熟、明確的專業(yè)指南

　　績效審計的對象千差萬別，衡量審計對象經(jīng)濟性、效率性和效果性的標(biāo)準(zhǔn)很難統(tǒng)一，甚至同一項目會有多種不同的衡量標(biāo)準(zhǔn)，而采用不同的衡量標(biāo)準(zhǔn)，得出的結(jié)論也會有所差別?，F(xiàn)階段我們在進行績效審計評價時，受諸多因數(shù)的一項，評價標(biāo)準(zhǔn)相對單一、定量評價內(nèi)容相對較多，定性評價相對不足，這就造成了我們的績效審計結(jié)果不全面、準(zhǔn)確性差。

　　(二)評價標(biāo)準(zhǔn)缺乏統(tǒng)一性與客觀性

　　統(tǒng)一客觀的評價標(biāo)準(zhǔn)是績效審計能否深入有效進行的最直接的因素，是完整意義上的績效審計必不可少的技術(shù)要件，其功能在于為保證審計人員的專業(yè)判斷的一致性和客觀性提供指導(dǎo)。沒有科學(xué)可行的績效指標(biāo)評價標(biāo)準(zhǔn)就不能科學(xué)地衡量經(jīng)濟效益的高低，審計人員就無法作出科學(xué)的績效評價結(jié)論，無法對經(jīng)濟活動的合理性、有效性進行評價，對經(jīng)濟活動中的損失浪費現(xiàn)象難以定性，過多關(guān)注微觀效益，而忽視宏觀效益，無法把握績效審計的整體性和大局觀。

　　三、審計機關(guān)績效審計項目內(nèi)容的選擇

　　從現(xiàn)階段審計實務(wù)來看，開展績效審計的審計內(nèi)容范圍越來越廣，且在不同時期、不同視角下審計內(nèi)容的側(cè)重點也不同，如何確定績效審計內(nèi)容基本范疇，準(zhǔn)確把握審計目標(biāo)是做好績效審計的前提和基礎(chǔ)，筆者從近幾年審計機關(guān)自身開展的績效審計項目，總結(jié)出績效審計主要可歸納如下幾方面的內(nèi)容：

　　（一）資金管理效益績效審計

　　圍繞資金開展績效評價，這是開展績效審計一項最基本的內(nèi)容。這類審計我們以資金為主線，重點圍繞資金使用情況，被審計項目的資金是否節(jié)約，如何考核評價被審計事項展開。如對評價某項目的投資績效，我們可從項目投資預(yù)決算情況、項目開展過程中損失浪費情況、投資回報情況等方面的評價。在評價一個項目的經(jīng)營效益和業(yè)績，可以直接以貨幣價值為單位尺度來衡量評價投資項目的績效情況，評價指標(biāo)可選擇投資報酬率、折現(xiàn)率等財務(wù)比率，從自身熟悉的財務(wù)資料入手，評價起來自然游刃有余。

　?。ǘ┕芾砜刂菩б婵冃徲?

　　向管理要效益，這是近年來面臨激烈的競爭時管理者提出的口號，同樣，審計對象管理效益也是績效審計的一項重要內(nèi)容。如實施績效審計過程中，我們應(yīng)關(guān)注管理系統(tǒng)是否健全，財務(wù)信息質(zhì)量、內(nèi)部控制系統(tǒng)和責(zé)任機制是否健全，有無健全有效的內(nèi)部管理制度，管理是否科學(xué)，有無漏洞等等，從管理的角度來考察被審計項目的效益狀況。管理績效審計的特點是，績效狀況不以貨幣價值來評價其績效管理狀況，但可以用其他量化指標(biāo)來衡量，如“時間”和“空間”、“產(chǎn)量”與“工作量”等非貨幣價值表示的效率、效果指標(biāo)來衡量。上述這些管理方面的改善雖不能馬上反映在用貨幣價值衡量的評價結(jié)果上，但最終會對用貨幣價值反映的經(jīng)濟效益產(chǎn)生影響。

　?。ㄈ┓?wù)效能績效審計

　　服務(wù)效能績效審計是近年來提出的一項新內(nèi)容，其對象主要是提供公共服務(wù)的管理部門，隨著以人為本理念的深入，這部分審計內(nèi)容也越來越豐富。對這類績效審計內(nèi)容的評價重點不是經(jīng)濟效益問題，而是更加關(guān)注服務(wù)效能效果?，F(xiàn)階段大多數(shù)地方都是行政服務(wù)集中制度，也就是有審批服務(wù)的單位都在行政審批大廳設(shè)立窗口，這樣讓前來辦事的群眾可享受一站式服務(wù)。如開展對工商、稅務(wù)、環(huán)保、民政、社保等“窗口”單位的績效審計，就不能簡單地用經(jīng)濟指標(biāo)來衡量，還要把很大部分的評價內(nèi)容放在管理和服務(wù)上。

　　近日，蘇州市委、市政府在機關(guān)效能建設(shè)中提出，“機關(guān)就是服務(wù)，公務(wù)員就是服務(wù)員”，對機關(guān)服務(wù)效能提出要大興三個服務(wù)之風(fēng)：

　　一要大興盡責(zé)服務(wù)之風(fēng)。在服務(wù)過程中，既要盡好法定之責(zé)，進一步增強法治意識，規(guī)范執(zhí)法行為，正確處理好依法行政、嚴(yán)格監(jiān)管和優(yōu)化服務(wù)的關(guān)系；又要盡好誠信之責(zé)，強化誠信意識，增強行政公信力，恪守對社會、企業(yè)、群眾作出的承諾，做到言出必行、行必見效。

　　二要大興高效服務(wù)之風(fēng)。推進工作，服務(wù)發(fā)展，必須反應(yīng)快、行動快、落實快。要旗幟鮮明地反對“推拖拉”，杜絕“溫吞水”，敢于向慢作為、不作為亮劍，敢于向低效率、低效能開刀，進一步加快工作節(jié)奏，強化時間觀念、進度觀念和效率觀念，做到政策快落實、項目快推進、矛盾快處理、任務(wù)快完成，大力打造“蘇州速度”。

　　三要大興廉潔服務(wù)之風(fēng)。機關(guān)干部特別是各級領(lǐng)導(dǎo)干部要牢固樹立正確的價值觀和權(quán)力觀，始終將權(quán)為民用、利為民謀放在首位，警鐘長鳴、防微杜漸，筑牢拒腐防變的思想道德防線，做到在任何時候、任何情況下，都能始終保持昂揚銳氣、蓬勃朝氣和浩然正氣。

　?。ㄋ模┉h(huán)境保護績效審計

　　隨著我國經(jīng)濟和社會的發(fā)展，環(huán)境問題已經(jīng)成為政府和社會關(guān)注的重要問題。審計部門有責(zé)任對政府的環(huán)保投入及企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，工程建設(shè)等經(jīng)濟行為對環(huán)境的影響方面進行評價，同時對環(huán)保項目的積極性、效率性和效果性進行評價。因此，開展環(huán)境保護績效審計評價是績效審計重要評價內(nèi)容之一。

　?。ㄎ澹┱邎?zhí)行績效審計

　　對被審計單位開展政策執(zhí)行績效評價是績效審計一項重要內(nèi)容。如我們現(xiàn)階段開展的太湖水污染防治審計、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)專項資金審計，這些都是對執(zhí)行我國環(huán)境保護政策、農(nóng)業(yè)政策的績效審計。對審計對象進行政策執(zhí)行情況評價時，要堅持如下原則：一是某項政策執(zhí)行導(dǎo)向評價。對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟、社會、民生的影響，是否符合科學(xué)發(fā)展觀原則，體現(xiàn)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的要求，優(yōu)惠政策的落實是否與政策制定的初衷相符。二是該政策可執(zhí)行性評價。政策本身是否存在的問題和缺陷，包括與有關(guān)法律、法規(guī)、部門規(guī)章以及規(guī)范性文件存在沖突，存在政策空白，需要予以補充或完善地方，規(guī)定是否含義模糊，是否需要加以解釋或明確等。

　?。┬畔⑾到y(tǒng)績效審計

　　信息系統(tǒng)績效審計是績效審計一個新方向。如今，數(shù)據(jù)信息化幾乎覆蓋了所有行業(yè)，信息技術(shù)的高效率已被越來越多的人所認(rèn)同，傳統(tǒng)的手工管理逐漸被信息化技術(shù)所代替。

　　如當(dāng)今我國重點推出的“金財工程、金稅工程、金審工程”等金字電子政務(wù)工程，目的就是通過信息技術(shù)提高公共管理部門工作效率。隨著這些信息系統(tǒng)被越來越多的政府公共管理部門使用，這將大大降低管理成本，改善管理效益，提高管理部門的服務(wù)水平和工作效率。與此同時，公共管理部門對電子信息系統(tǒng)和信息網(wǎng)絡(luò)的依賴性也越來越強。一個部門的管理水平、工作效率越來越取決于該部門的信息化水平。因此，信息化系統(tǒng)是否安全有效、是否存在管理漏洞應(yīng)當(dāng)成為績效審計的重要內(nèi)容。

　?。ㄆ撸┤耸鹿芾硇士冃徲?

　　人事管理效率，更確切地說是人力資源運用的效果是決定部門管理經(jīng)濟性、效率性和效果的關(guān)鍵因素。人力資源績效審計與現(xiàn)階段我們開展的領(lǐng)導(dǎo)干部“三責(zé)聯(lián)審”有相似之處，三責(zé)聯(lián)審中的領(lǐng)導(dǎo)干部用人、用編審計是人力資源管理效果績效審計的一個部分。

　　人力資源管理審計是績效審計的一個重點內(nèi)容，也是績效審計的一個難點內(nèi)容，因為它具有其他資源不具備的特征（特別是人的主觀能動性），對人的管理與使用比對物的管理和使用更加復(fù)雜和困難。從這個意義上來看，人力資源管理審計的開展有其自身的重要意義。人力資源管理績效審計的核心內(nèi)容仍然是從經(jīng)濟性、效率性和效果性方面檢查公共管理機構(gòu)或其他部門人力資源使用管理情況，一個合理有效的人力資源配置，將會與其他資源共同產(chǎn)生更大的效益。

　　四、審計機關(guān)構(gòu)建績效指標(biāo)評價體系的幾點思考

　?。ㄒ唬├矛F(xiàn)代信息技術(shù)建立數(shù)據(jù)庫，不斷積累信息資源

　　任何一個新生事物走向成熟，都是一個不斷積累的過程。循序漸進地推動績效審計評價指標(biāo)體系數(shù)據(jù)庫的建設(shè)，是我們提高績效審計質(zhì)量的一個重要途徑。績效審計評價指標(biāo)體系數(shù)據(jù)庫目前在各級審計機關(guān)幾乎是空白，我們應(yīng)嘗試建立績效審計信息數(shù)據(jù)庫，將本單位和搜集的其他單位的績效審計評價數(shù)據(jù)錄入，不斷積累。這樣我們審計人員在開展績效審計項目時可方便地獲取自己需要的數(shù)據(jù)，在此基礎(chǔ)上對這些數(shù)據(jù)進行二次分析，不斷更新和充實數(shù)據(jù)庫內(nèi)容，使我們的評價指標(biāo)逐步成熟、逐步完善。

　　同時，審計評價指標(biāo)數(shù)據(jù)錄入數(shù)據(jù)庫后也需要建立一套完備的數(shù)據(jù)使用、保管制度，對數(shù)據(jù)實行分級管理，調(diào)整好數(shù)據(jù)管理者和使用者的角色關(guān)系，建立和維護好數(shù)據(jù)的更新和共享秩序，保證持續(xù)穩(wěn)定地實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。

　?。ǘ┦占嚓P(guān)權(quán)威部門標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)，供審計人員共享

　　審計對象千變?nèi)f化，不同行業(yè)的數(shù)據(jù)比對也不盡相同，而這些標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)往往掌握在被審單位或其主管部門手中，對那些我們經(jīng)常性的審計對象，我們審計機關(guān)應(yīng)該定期聯(lián)系相關(guān)單位進行標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)采集，定期上傳網(wǎng)絡(luò)進行發(fā)布，供審計人員共享。

　　（三）對經(jīng)常涉及的行業(yè)領(lǐng)域，設(shè)計出一套標(biāo)準(zhǔn)評分體系

　　審計機關(guān)在實施審計過程中，如果能對經(jīng)常性審計行業(yè)有一個標(biāo)準(zhǔn)的評分體系，這樣工作起來就可以有的放矢，往往能取得事半功倍的效果。我們認(rèn)為，這個主要是在審計機關(guān)日常的經(jīng)驗總結(jié)和對其他單位經(jīng)驗學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上，設(shè)計出一整套適合本區(qū)域評分標(biāo)準(zhǔn)表。如我們對醫(yī)院、公交公司等部門進行的績效審計中，就利用預(yù)先設(shè)計好的一套標(biāo)準(zhǔn)評分表格，不僅在短時間內(nèi)對我們審計所需的數(shù)據(jù)有一個全面的掌握，也使得我們后期對數(shù)據(jù)的核實分析游刃有余。

　?。ㄋ模┤嬲撟C，建立行業(yè)領(lǐng)域“預(yù)警指標(biāo)”

　　績效審計評價指標(biāo)體系的建立大多需要我們走出去學(xué)習(xí)，那么確立預(yù)警指標(biāo)，這需要我們實施“請進來”戰(zhàn)略，我們在對經(jīng)常性審計領(lǐng)域確立預(yù)警指標(biāo)時，需要我們聘請相關(guān)行業(yè)的專家，共同商討、充分論證這些預(yù)警指標(biāo)的科學(xué)性與合理性，并定期進行更新，以確保在績效審計項目實施過程中事實清楚、證據(jù)充分。

　?。ㄎ澹┙Y(jié)合自身特點，探索建立一套適合自身的績效審計評價的操作指南

　　績效審計起步階段，一部操作指南對規(guī)范我們的審計程序，提高我們的審計質(zhì)量有著重大的影響。我們認(rèn)為，現(xiàn)階段審計機關(guān)在建立績效審計評價指標(biāo)操作指南時，應(yīng)從最基本的指標(biāo)入手，起步階段的設(shè)置應(yīng)該簡略、清晰，便于操作和考核。無論是指標(biāo)所包含的內(nèi)容，還是指標(biāo)的計算，均應(yīng)力求簡單，易于使用。這樣由淺入深、由簡到繁，形成一個系統(tǒng)的、不斷深入的一個過程。

　　（六）加強內(nèi)外聯(lián)系，不斷充實本單位績效評價體系

　　學(xué)習(xí)是一生的事情，經(jīng)驗積累的過程就是一個不斷學(xué)習(xí)的過程?？冃徲嬙u價指標(biāo)體系的建立是一個不斷探索，不斷學(xué)習(xí)的過程。在這過程中，我們一方面應(yīng)加強本單位科室之間的交流，科室之間應(yīng)想成相互學(xué)習(xí)、相互探討的氛圍，定期交流績效審計實施過程中一些心得體會；另一方面我們也應(yīng)加強上級、平行單位之間的聯(lián)系與交流，對照其他單位的經(jīng)驗和做法，查找和總結(jié)自身的不足，取人之長，補己之短。