近2萬(wàn)億PPP項(xiàng)目落地難 地方政府被指知識(shí)儲(chǔ)備不夠

總投資近2萬(wàn)億的PPP項(xiàng)目為何落地難？

9月21日，北京釣魚(yú)臺(tái)國(guó)賓館，第七次中英經(jīng)濟(jì)財(cái)金對(duì)話(huà)政府和社會(huì)資本(PPP)圓桌會(huì)議在這里舉行。作為中英雙方在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域最高級(jí)別的政府對(duì)話(huà)，會(huì)議由中國(guó)國(guó)務(wù)院副總理馬凱和英國(guó)財(cái)政大臣奧斯本共同主持。

將PPP作為對(duì)話(huà)主題，在中英共同舉辦的會(huì)議中并不多見(jiàn)，足以體現(xiàn)中英雙方對(duì)推進(jìn)PPP的重視。馬凱副總理和奧斯本財(cái)政大臣共同指出，PPP具有越來(lái)越廣闊的全球市場(chǎng)和發(fā)展前景，中英雙方政府和企業(yè)應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)合作，為兩國(guó)PPP事業(yè)不斷注入新動(dòng)力。

這次會(huì)議的舉辦，讓PPP項(xiàng)目熱潮再度來(lái)襲。

目前在國(guó)家發(fā)改委網(wǎng)站上，已建立了PPP項(xiàng)目庫(kù)，將1000多個(gè)PPP項(xiàng)目進(jìn)行公開(kāi)推介。但是，據(jù)記者了解，盡管官方對(duì)PPP積極推進(jìn)，但項(xiàng)目的實(shí)際落地情況卻仍參差不齊。

國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部等多部門(mén)接連發(fā)文力挺PPP

PPP已經(jīng)成為國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上的“熱詞”。今年5月13日召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議要求，在交通、環(huán)保、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域，推廣政府和社會(huì)資本合作模式。8月26日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要進(jìn)一步破解審批繁瑣、資金缺口大等問(wèn)題，加快棚改、鐵路、水利等重大工程建設(shè)，設(shè)立PPP項(xiàng)目引導(dǎo)資金，擴(kuò)大有效投資需求。

今年，PPP項(xiàng)目推廣進(jìn)入加速期。先是于4月7日財(cái)政部印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》，著重規(guī)范PPP項(xiàng)目合同；與此同時(shí)，發(fā)改委于4月25日公布關(guān)于《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，開(kāi)始公開(kāi)征求對(duì)PPP項(xiàng)目的意見(jiàn)。

在隨后的幾個(gè)月，由財(cái)政部研究制定的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)指引(試行)》、《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》等文件也相繼出臺(tái)。

記者粗略梳理，從去年底到今半年多時(shí)間，國(guó)家層面圍繞PPP出臺(tái)的文件有近10份。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政審計(jì)研究室主任汪德華向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者分析，國(guó)家力推PPP，從短期目標(biāo)來(lái)看，主要是替代地方融資平臺(tái)解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)和公共事業(yè)發(fā)展的資金來(lái)源問(wèn)題。同時(shí)，“從長(zhǎng)期目標(biāo)來(lái)看，PPP模式的優(yōu)勢(shì)在于能夠結(jié)合并充分發(fā)揮政府部門(mén)和社會(huì)資本的各自?xún)?yōu)勢(shì)，提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)以及公共事業(yè)發(fā)展的效率。在當(dāng)下全面深化改革，加快轉(zhuǎn)變政府職能和行為的大格局下，推進(jìn)PPP模式具有重要的意義。”

上千個(gè)PPP項(xiàng)目，市政設(shè)施類(lèi)超三成

在國(guó)家發(fā)改委網(wǎng)站首頁(yè)右上角醒目的位置，專(zhuān)門(mén)開(kāi)辟了“PPP項(xiàng)目專(zhuān)欄”，公開(kāi)發(fā)布PPP推介項(xiàng)目。截至9月25日，經(jīng)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者匯總，國(guó)家發(fā)改委網(wǎng)站發(fā)布的PPP項(xiàng)目共計(jì)1049個(gè)，項(xiàng)目范圍涵蓋水利設(shè)施、市政設(shè)施、交通設(shè)施、公共服務(wù)、資源環(huán)境等多個(gè)領(lǐng)域，總投資1.97萬(wàn)億元。

在1049個(gè)項(xiàng)目中，安徽以127個(gè)項(xiàng)目居首，江蘇以107個(gè)項(xiàng)目緊隨其后，貴州、山東、云南、甘肅、江西等地推出項(xiàng)目均超過(guò)60個(gè)。

據(jù)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者計(jì)算，安徽公布的127個(gè)項(xiàng)目中，涉及總投資2384.53億元。其中，市政設(shè)施60個(gè)，交通、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境分別有27、19、13個(gè)。

不過(guò)，1049個(gè)PPP項(xiàng)目并未包括全國(guó)推介的全部項(xiàng)目。上述項(xiàng)目包括了北京、河北、遼寧、江蘇等25個(gè)省份和青島、深圳、新疆建設(shè)兵團(tuán)等3個(gè)地方，但并未包含天津、河南、湖北、上海、山西、湖南6省(市)的PPP項(xiàng)目。

《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者梳理發(fā)現(xiàn)，發(fā)改委上線(xiàn)的1049個(gè)PPP項(xiàng)目庫(kù)中，位于西部的項(xiàng)目最多，達(dá)453個(gè)，在市政設(shè)施類(lèi)、公共服務(wù)和水利方面，西部均獨(dú)占鰲頭；其次是東部，324個(gè)；中部為272個(gè)。

西部之所以PPP項(xiàng)目最多，在中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員趙早早看來(lái)，并不意外。

“因?yàn)闁|、中部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較高，過(guò)去十幾年市政建設(shè)相對(duì)投入比較充分；而西部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直比較落后，國(guó)家實(shí)施的‘一帶一路’和西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，讓這個(gè)區(qū)域?qū)PP項(xiàng)目的需求比較大。”長(zhǎng)期研究和關(guān)注PPP在中國(guó)的進(jìn)展的趙早早說(shuō)。

記者梳理發(fā)現(xiàn)，在1049個(gè)PPP項(xiàng)目庫(kù)中，市政設(shè)施類(lèi)數(shù)量最多，有377個(gè)，數(shù)量上占比超過(guò)三分之一；總投資額在2643.5億元左右，占1.97萬(wàn)億的13.42%。

從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，PPP主要用做基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，市政建設(shè)自然屬于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的范疇，這可以解釋為什么市政設(shè)施項(xiàng)目成為中國(guó)PPP項(xiàng)目中的大多數(shù)。趙早早向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者分析說(shuō)，“市政設(shè)施回報(bào)的形式比較明確，回報(bào)率和項(xiàng)目運(yùn)作模式也比較成熟，PPP最早出現(xiàn)的也是地鐵、高速公路和市政設(shè)施，所以出現(xiàn)這個(gè)現(xiàn)象也是正常的。”

但是，東部比較凸顯的，是在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目最多，達(dá)44項(xiàng)。

趙早早分析道，“過(guò)去我們發(fā)展經(jīng)濟(jì)多多少少忽視了生態(tài)環(huán)境方面的建設(shè)，所以導(dǎo)致東中部的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題相對(duì)比較突出，現(xiàn)在通過(guò)資金引導(dǎo)使得政府和社會(huì)資本更多地關(guān)注生態(tài)保護(hù)，這種政策導(dǎo)向是比較強(qiáng)的。這個(gè)結(jié)果合乎政策取向，也合乎實(shí)際情況。”

期待PPP迅速解決融資難、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)不現(xiàn)實(shí)

很多人都在關(guān)心：國(guó)家發(fā)改委推介的眾多PPP項(xiàng)目落地了嗎？

在9月16日國(guó)新辦舉行的新聞發(fā)布會(huì)上，國(guó)家發(fā)改委副主任連維良在答記者問(wèn)時(shí)給出的答案不很樂(lè)觀(guān)：“我們發(fā)現(xiàn)PPP存在一些落地難的問(wèn)題，主要原因是各地的前期工作做得不夠到位。”

今年5月18日，原國(guó)家外經(jīng)貿(mào)部副部長(zhǎng)龍永圖在一個(gè)論壇上公開(kāi)表示，去年國(guó)家提出的超過(guò)1.6萬(wàn)億的80個(gè)PPP項(xiàng)目單中，還有80%待落實(shí)。

民生證券則有一份研究報(bào)告稱(chēng)，1.6萬(wàn)億中，真正簽約的約為2100億元，僅占總額的1/8。

趙早早從三個(gè)方面向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者分析了導(dǎo)致PPP項(xiàng)目落地不佳的原因。

首先，政府的準(zhǔn)備相對(duì)較弱，政府在PPP方面的知識(shí)儲(chǔ)備不夠，缺少專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)運(yùn)作。尤其是地方政府，由于PPP項(xiàng)目多數(shù)都落在市縣級(jí)，政府推動(dòng)PPP的人員比較缺乏這方面的知識(shí)，直接導(dǎo)致項(xiàng)目談不起來(lái)。

其次，在當(dāng)前反腐的大背景下，行政監(jiān)督越來(lái)越強(qiáng)，如果PPP項(xiàng)目比較大，必然地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)點(diǎn)頭，但是大項(xiàng)目需要財(cái)政投入多年才能運(yùn)作，地方領(lǐng)導(dǎo)出于對(duì)政治前途的考慮，會(huì)更謹(jǐn)慎。

第三，PPP政策解釋不很清晰，包括什么樣的項(xiàng)目才屬于PPP，從國(guó)家出臺(tái)的文件對(duì)此界定并不清晰，對(duì)于地方政府做決策也會(huì)有影響。

“盡管慢，但是，不要怕它慢。從國(guó)際和國(guó)內(nèi)成功的案例來(lái)看，項(xiàng)目推進(jìn)肯定是漫長(zhǎng)的。”趙早早向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》表示，據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)統(tǒng)計(jì)，國(guó)際上最近十幾年P(guān)PP的進(jìn)展并不快，一年中大概只有十幾個(gè)項(xiàng)目落地，“期待通過(guò)PPP方式能夠很快拉動(dòng)公共基礎(chǔ)設(shè)施大量上馬，一方面能夠解決融資難，另一方面能拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這種判斷不太科學(xué)，也不客觀(guān)。”

汪德華則從風(fēng)險(xiǎn)和收益的角度談了PPP落地難的原因：PPP項(xiàng)目涉及到政府的長(zhǎng)期債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)穩(wěn)步推進(jìn)，要有一定的時(shí)間準(zhǔn)備，單純追求速度并不可取。

“地方政府與社會(huì)資本對(duì)于推進(jìn)PPP項(xiàng)目的期望值有差異：地方政府可能更希望借助于PPP來(lái)緩解政府債務(wù)壓力，而社會(huì)資本由于對(duì)與政府的長(zhǎng)期合作缺乏信心，對(duì)于收益率自然要求更高。”汪德華指出，雙方合作伙伴關(guān)系難以構(gòu)建，這也是當(dāng)前PPP落地難的重要原因。

以安徽宿州為例，在國(guó)家發(fā)改委PPP項(xiàng)目庫(kù)，安徽宿州市共推介了10個(gè)PPP項(xiàng)目，包括污水處理、生活垃圾處置、建筑垃圾處置、城市供水管網(wǎng)建設(shè)改造、水廠(chǎng)擴(kuò)建、中水回用等，這10個(gè)項(xiàng)目標(biāo)注的共同的責(zé)任人是宿州市城管局設(shè)施科科長(zhǎng)何厚會(huì)。

“我每天都會(huì)接到咨詢(xún)電話(huà)，有國(guó)企，也有央企，尤其對(duì)垃圾處置和污水處理比較感興趣，其他項(xiàng)目咨詢(xún)的不多，主要是因?yàn)樯罾臀鬯幚磉@兩方面技術(shù)上比較成熟。”何厚會(huì)告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，宿州的PPP項(xiàng)目從去年就開(kāi)始謀劃，今年上半年正式開(kāi)始實(shí)施，目前正在做環(huán)評(píng)等前期工作，前期工作完成后要編制實(shí)施方案，之后再上網(wǎng)招標(biāo)，社會(huì)資本再進(jìn)入。

至于什么時(shí)候項(xiàng)目能夠?qū)嵤?，他也說(shuō)不上來(lái)。“實(shí)施方案也需要反復(fù)論證，這個(gè)時(shí)間會(huì)比較長(zhǎng)，因?yàn)闋砍兜阶詈蟮暮贤Ｊ剑苁顷P(guān)鍵。”何厚會(huì)說(shuō)。

毋庸置疑，要想使PPP項(xiàng)目成功，前期肯定要做大量的工作。

比較成功的PPP項(xiàng)目案例當(dāng)數(shù)北京地鐵4號(hào)線(xiàn)。記者采訪(fǎng)得知，為迎接北京奧運(yùn)會(huì)，北京市政府在2004年進(jìn)行了一個(gè)融資招標(biāo)會(huì)。從2004年開(kāi)始召開(kāi)洽談會(huì)，2005到2006年談判完成，以港鐵為代表的社會(huì)資本投入運(yùn)作，用了近三年的時(shí)間。

“現(xiàn)在大家認(rèn)為PPP能夠很快大規(guī)模地成型，其實(shí)是不科學(xué)的，因?yàn)闆](méi)有遵循PPP合作模式發(fā)展的最本質(zhì)特征，PPP是要通過(guò)政府部門(mén)和社會(huì)資本在談判的平臺(tái)上經(jīng)過(guò)縝密細(xì)致的談判，這個(gè)過(guò)程肯定不是幾個(gè)月就能夠完成的。”汪德華說(shuō)。

PPP分別代表Public(政府或公共部門(mén))、Private(社會(huì)資本或市場(chǎng)主體)、Partnership(合作伙伴關(guān)系)三個(gè)英文單詞，是“政府和社會(huì)資本合作”模式的英文簡(jiǎn)稱(chēng)。PPP模式是舶來(lái)品，起源于歐美國(guó)家中私營(yíng)投資者所開(kāi)展的道路維修、城市供水等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。上世紀(jì)80年代，我國(guó)已經(jīng)開(kāi)始實(shí)施以BOT(建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交)為主要形式的PPP項(xiàng)目。