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全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求,是深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容,是優(yōu)化財(cái)政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措。
2018年9月以來(lái),《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》(中發(fā)〔2018〕34號(hào))、《財(cái)政部關(guān)于貫徹落實(shí)<中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)>的通知》(財(cái)預(yù)〔2018〕167號(hào))文件相繼發(fā)布,要求力爭(zhēng)用3-5年時(shí)間基本建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系,預(yù)算績(jī)效管理已成為當(dāng)前和今后一段時(shí)期財(cái)政預(yù)算工作的重點(diǎn)。
資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)作為第三方機(jī)構(gòu)一直積極參與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作,是全面預(yù)算績(jī)效管理體系構(gòu)建過(guò)程中必不可少的專(zhuān)業(yè)力量。但是,如何充分利用自身優(yōu)勢(shì)積極拓展并妥善做好績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù),切實(shí)促進(jìn)財(cái)政管理水平的提升,是當(dāng)前評(píng)估行業(yè)亟待思考的一個(gè)問(wèn)題。
評(píng)估行業(yè)參與績(jī)效評(píng)價(jià)的特點(diǎn)
自2011年7月《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》(財(cái)預(yù)〔2011〕416號(hào))文件發(fā)布以來(lái),評(píng)估行業(yè)一直重視、鼓勵(lì)和規(guī)范評(píng)估機(jī)構(gòu)積極參與績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)工作,眾多評(píng)估機(jī)構(gòu)積極參與其中,包括財(cái)政支出(項(xiàng)目)、部門(mén)和單位整體、政策等類(lèi)型,涉及行政、教育、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、節(jié)能減排、城市建設(shè)、社保、政法等多個(gè)行業(yè)領(lǐng)域。2014年,中國(guó)資產(chǎn)評(píng)估協(xié)會(huì)起草并頒布了《財(cái)政支出(項(xiàng)目支出)績(jī)效評(píng)價(jià)操作指引(試行)》,并通過(guò)每年定期組織績(jī)效評(píng)價(jià)類(lèi)培訓(xùn)課程,為評(píng)估機(jī)構(gòu)參與績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)及儲(chǔ)備績(jī)效專(zhuān)業(yè)人才打下了基礎(chǔ)。
評(píng)估行業(yè)參與績(jī)效管理工作具備4個(gè)特點(diǎn)
一是評(píng)估機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)獨(dú)立性判斷與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、獨(dú)立性要求高的特點(diǎn)相匹配。資產(chǎn)評(píng)估所評(píng)估的價(jià)值是按照一定準(zhǔn)則和程序所揭示的現(xiàn)實(shí)價(jià)值,是一種專(zhuān)業(yè)判斷。這種專(zhuān)業(yè)判斷能力正是預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程及結(jié)果運(yùn)用等方面切實(shí)所需的專(zhuān)業(yè)勝任能力。
二是評(píng)估人員知識(shí)結(jié)構(gòu)的多元化與績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象的多樣性相符,能夠充分適應(yīng)評(píng)價(jià)需要。評(píng)估機(jī)構(gòu)憑借豐富的評(píng)估經(jīng)驗(yàn)、多元化的知識(shí)結(jié)構(gòu)、合理的人員配置及科學(xué)的評(píng)估方法,可以滿足不同類(lèi)型績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)的要求。
三是資產(chǎn)評(píng)估的基本方法與績(jī)效評(píng)價(jià)的方法存在很大的相似度。在開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中,指標(biāo)的評(píng)價(jià)方法與資產(chǎn)評(píng)估領(lǐng)域3種基本方法,即成本法、收益法及市場(chǎng)法,在方法內(nèi)涵、使用方式及計(jì)算過(guò)程等方面有很大的相似度,評(píng)估人員易于開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)工作。
四是評(píng)估人員多學(xué)科的專(zhuān)業(yè)背景有利于評(píng)價(jià)指標(biāo)的合理制定。財(cái)政支出種類(lèi)繁多,內(nèi)容復(fù)雜,涉及眾多領(lǐng)域,評(píng)估行業(yè)是一個(gè)以人為本的知識(shí)密集型行業(yè),預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)在評(píng)價(jià)方案的制定上和現(xiàn)場(chǎng)勘察、總結(jié)分析中,評(píng)估人員多專(zhuān)業(yè)的學(xué)科背景可以保證評(píng)價(jià)指標(biāo)的合理性。
以上海立信資產(chǎn)評(píng)估公司為例。目前,立信評(píng)估已經(jīng)積極參與財(cái)政部、中評(píng)協(xié)相關(guān)規(guī)定起草與課題研究;在北京、上海、河南、江蘇等地每年承做數(shù)百項(xiàng)績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)業(yè)務(wù),業(yè)務(wù)類(lèi)型包括項(xiàng)目前中后評(píng)價(jià)、部門(mén)整體支出評(píng)價(jià)及重大政策評(píng)價(jià),涉及行政、教育、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、節(jié)能減排、城市建設(shè)、社保、政法、國(guó)資等多個(gè)行業(yè)領(lǐng)域。此外,積極參與財(cái)政部及地方財(cái)政廳牽頭的績(jī)效管理相關(guān)規(guī)定的起草與制定,被多省市聘任為績(jī)效管理領(lǐng)域特聘專(zhuān)家,為財(cái)政系統(tǒng)提供了大量咨詢(xún)與培訓(xùn)支持。
同時(shí),參與績(jī)效管理相關(guān)業(yè)務(wù),推動(dòng)了重大領(lǐng)域績(jī)效工作的創(chuàng)新與探索,參與了財(cái)政部、文旅部及山東、山西、甘肅等多省市PPP績(jī)效管理政策的起草,完成了數(shù)十項(xiàng)PPP項(xiàng)目績(jī)效監(jiān)控與績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)工作,有效促進(jìn)了PPP領(lǐng)域按效付費(fèi)工作的實(shí)現(xiàn)。在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、政府采購(gòu)、政府購(gòu)買(mǎi)及政府債券資金績(jī)效評(píng)價(jià)等領(lǐng)域拓展了新業(yè)務(wù)。
開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)關(guān)注四方面
預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)是績(jī)效管理工作中的重要環(huán)節(jié),在參與績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中,資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)要特別注重人員配備、前期準(zhǔn)備工作、評(píng)價(jià)程序把握與指標(biāo)體系設(shè)計(jì)四方面問(wèn)題。
在人員配備方面,因預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作涉及領(lǐng)域廣、形式多等特點(diǎn),要求從事績(jī)效評(píng)價(jià)的機(jī)構(gòu)和人員要有合理的、多元化知識(shí)結(jié)構(gòu)和儲(chǔ)備,評(píng)價(jià)工作組應(yīng)由注冊(cè)評(píng)估師、中級(jí)會(huì)計(jì)師、中級(jí)經(jīng)濟(jì)師、工程造價(jià)及相應(yīng)行業(yè)專(zhuān)家等人員構(gòu)成,以更好地適應(yīng)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作需要。
從前期準(zhǔn)備工作來(lái)看,提前了解與被評(píng)價(jià)對(duì)象相關(guān)的各項(xiàng)政策文件、制度規(guī)定以及所處行業(yè)或領(lǐng)域總體情況,掌握被評(píng)價(jià)對(duì)象可能存在的問(wèn)題點(diǎn)或需要重點(diǎn)關(guān)注的核心指標(biāo),以便于在具體開(kāi)展工作時(shí)能夠精準(zhǔn)把握主要矛盾,全面、系統(tǒng)地安排后續(xù)工作。
在評(píng)價(jià)程序把握方面,切忌不能將評(píng)價(jià)過(guò)程流于形式,需要與被評(píng)價(jià)單位及相關(guān)部門(mén)進(jìn)行充分、直接、深入地溝通,全方位掌握被評(píng)價(jià)對(duì)象信息,同時(shí)要扎實(shí)做好現(xiàn)場(chǎng)訪談、勘察及社會(huì)調(diào)研等工作,避免由于信息接收疏漏或誤解而降低評(píng)價(jià)依據(jù)的可靠性。確保評(píng)價(jià)依據(jù)客觀翔實(shí),評(píng)價(jià)重點(diǎn)問(wèn)題清晰,評(píng)價(jià)結(jié)果真實(shí)有效。
在指標(biāo)體系設(shè)計(jì)方面,績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系需要把握整體的邏輯性、系統(tǒng)性與全面性,指標(biāo)設(shè)置要科學(xué)、合理,從數(shù)量、質(zhì)量與時(shí)效3個(gè)維度考慮,充分結(jié)合被評(píng)價(jià)對(duì)象實(shí)際,通過(guò)逐級(jí)細(xì)化體現(xiàn)被評(píng)價(jià)對(duì)象個(gè)性化特點(diǎn)。同時(shí)應(yīng)該對(duì)于評(píng)價(jià)要點(diǎn)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)做出簡(jiǎn)明扼要的闡述和說(shuō)明,并通過(guò)邏輯性與重要性分析,合理設(shè)置指標(biāo)的權(quán)重分配。
績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)拓展的4個(gè)建議
一是進(jìn)一步加強(qiáng)績(jī)效管理相關(guān)課題研究。為提升評(píng)估機(jī)構(gòu)參與績(jī)效管理相關(guān)工作的能力,應(yīng)進(jìn)一步鼓勵(lì)并加強(qiáng)績(jī)效管理相關(guān)課題研究,尤其是最新業(yè)務(wù)實(shí)操方面的研究。包括:政策績(jī)效評(píng)價(jià)、部門(mén)整體績(jī)效評(píng)價(jià)、政府債務(wù)管理及績(jī)效評(píng)價(jià)、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)、PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)、政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)、政府性基金績(jī)效評(píng)價(jià)及社保基金績(jī)效評(píng)價(jià)等。對(duì)于以上新類(lèi)型的研究領(lǐng)域,行業(yè)內(nèi)部應(yīng)進(jìn)行更多的交流,開(kāi)展定期或不定期的業(yè)務(wù)探討,貢獻(xiàn)研究成果,共同把握績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)中新的發(fā)展方向。
二是進(jìn)一步加強(qiáng)績(jī)效管理準(zhǔn)則體系建設(shè)。2014年中評(píng)協(xié)率先在國(guó)內(nèi)出臺(tái)具備操作性的績(jī)效評(píng)價(jià)操作指引。隨著中發(fā)34號(hào)文及財(cái)預(yù)167號(hào)文的出臺(tái),客觀上需要行業(yè)內(nèi)部根據(jù)最新的文件修訂或重新規(guī)劃績(jī)效管理領(lǐng)域準(zhǔn)則體系建設(shè),從上層體系構(gòu)建角度實(shí)現(xiàn)全方位、全過(guò)程、全覆蓋,有助于行業(yè)內(nèi)評(píng)估機(jī)構(gòu)預(yù)算績(jī)效管理業(yè)務(wù)的全面開(kāi)展與實(shí)施。
三是加強(qiáng)對(duì)專(zhuān)業(yè)人才的培養(yǎng)。資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)要有目的的培養(yǎng)績(jī)效管理專(zhuān)業(yè)人才,結(jié)合高校學(xué)術(shù)教育及業(yè)務(wù)實(shí)踐鍛煉,培養(yǎng)更多學(xué)術(shù)與實(shí)踐雙重優(yōu)秀的專(zhuān)業(yè)人才。通過(guò)開(kāi)設(shè)專(zhuān)題培訓(xùn)等方式,有針對(duì)性的加強(qiáng)團(tuán)隊(duì)學(xué)習(xí)能力,提升團(tuán)隊(duì)業(yè)務(wù)能力,同時(shí)積極參與財(cái)政部門(mén)及各預(yù)算單位組織的績(jī)效管理相關(guān)培訓(xùn)工作,擴(kuò)大評(píng)估行業(yè)在績(jī)效管理領(lǐng)域的影響力。
四是加強(qiáng)與財(cái)政部門(mén)溝通。建議各地行業(yè)協(xié)會(huì)加強(qiáng)與當(dāng)?shù)刎?cái)政部門(mén)績(jī)效管理相關(guān)處室及相關(guān)預(yù)算單位的溝通,在政策范圍內(nèi)將評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)向評(píng)估行業(yè)傾斜,為評(píng)估機(jī)構(gòu)做優(yōu)做強(qiáng)做大營(yíng)造利好的宏觀環(huán)境,推動(dòng)行業(yè)積極參與績(jī)效管理相關(guān)工作。鼓勵(lì)評(píng)估機(jī)構(gòu)加強(qiáng)與各省市縣相關(guān)財(cái)政部門(mén)及預(yù)算單位進(jìn)行溝通,積極開(kāi)拓市場(chǎng),不斷提升自身專(zhuān)業(yè)能力與職業(yè)素養(yǎng),為財(cái)政部門(mén)及預(yù)算單位提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)。
“資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)作為現(xiàn)代高端服務(wù)業(yè),是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要專(zhuān)業(yè)力量,是財(cái)政管理中的主要基礎(chǔ)工作,資產(chǎn)評(píng)估工作要做好與財(cái)政工作的對(duì)接,做好服務(wù)工作?!痹?019年10月中旬開(kāi)班的清華大學(xué)第十二期資產(chǎn)評(píng)估高級(jí)研修班開(kāi)班儀式上,財(cái)政部黨組成員、副部長(zhǎng)許宏才指出,資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)從事預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)有專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì),要求資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)積極服務(wù)于預(yù)算績(jī)效管理及財(cái)稅體制改革。評(píng)估行業(yè)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要專(zhuān)業(yè)力量,預(yù)算績(jī)效管理工作需要評(píng)估機(jī)構(gòu)的參與,積極參與績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)也是評(píng)估機(jī)構(gòu)自身發(fā)展的需要。評(píng)估行業(yè)應(yīng)當(dāng)按照部領(lǐng)導(dǎo)的要求,不斷挖掘自身優(yōu)勢(shì),積極開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)工作,充分發(fā)揮自身專(zhuān)業(yè)作用,為績(jī)效評(píng)價(jià)提供更加深入、科學(xué)、可靠的專(zhuān)業(yè)服務(wù),為財(cái)稅體制改革貢獻(xiàn)應(yīng)有的力量。
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