5大賬戶新構財政收支體系 國庫改革直搗腐敗

　　財政部的一個“實時監(jiān)控系統(tǒng)”，該系統(tǒng)與代理銀行連網(wǎng)，只要預算單位的零余額賬戶發(fā)生資金變動，財政部在5分鐘內(nèi)就可查明資金的去向和金額“國庫資金要收利息了�！币贿M入2003年，這條消息就被議論紛紛�！�財經(jīng)時報》近日在財政部獲得了證實，但有關人士表示，“計息算不上什么大事，真正有意義的是國庫資金管理制度將發(fā)生重要變化——計息只不過是國庫管理制度改革體系中順理成章的細節(jié)而已”。

　　他所說的“有意義”的事，是財政國庫資金管理開始實行國庫單一賬戶制度，以往各預算單位手里擁有“成千上萬財政資金賬戶”的局面將就此改變。

　　“所謂國庫單一賬戶，簡單地理解就是，所有預算單位共用一個國庫單一賬戶。所有的財政資金來源統(tǒng)一，直接進入這個賬戶；同時，所有預算單位的資金支付也都在該國庫單一賬戶體系下進行�！必斦�部介紹說。

　　“單一”代替成千上萬

　　3月下旬，財政部組織召開了“2003年財政國庫管理制度改革新增試點單位座談會”。分管國庫改革的財政部副部長肖捷在會上宣布：2003年將加大國庫改革力度，新增約40個中央部門進行支付改革試點，約20個中央部門進行收入收繳改革試點。

　　同時他指出：“今后兩三年內(nèi)，中央所有部門都要實施這項改革。在‘十五’末期基本上把新的國庫收付制度框架建立起來；到2005年后，財政資金的收付大體上都按照新的收付制度運行。”

　　新的國庫收付制度的基礎是國庫單一賬戶。具體實施辦法是：財政部代表政府在中國人民銀行設立一個賬戶，即國庫單一賬戶；所有財政性資金都通過該賬戶核算，同時，國庫單一賬戶還用于記錄和反映財政資金的收入和支出活動。

　　談及以往預算單位的銀行賬戶，財政部監(jiān)督檢查司一位負責人用了“成千上萬”來形容。為配合國庫單一賬戶的改革，檢察部、財政部等國務院四個部門曾分別于2001年、2002年對中央單位的銀行賬戶進行過抽樣檢查。結(jié)果顯示，各部門所設銀行賬戶無一符合規(guī)定。有些預算單位，連他們的財務主管部門都不清楚自己在銀行開設了多少賬戶。

　　國庫單一賬戶制度，改變了預算單位銀行賬戶的設置方法，由自行設置、重復設置，變?yōu)橛韶斦�部門代為設置，而且只設一個。

　　也正因如此，財政國庫資金管理制度的改革，不僅被認為是財政領域“機制性、革命性、根本性的改革”，中央、中紀委還將其作為從制度和從源頭上治理腐敗、加強黨風政風建設的一項根本舉措。國務院有關領導將其評價為對老百姓的一大“德政”。

　　5賬戶統(tǒng)管財政國庫

　　“嚴格地講，國庫單一賬戶應該稱為‘國庫單一賬戶體系’”。財政部國庫司一位專家特別強調(diào)了“體系”二字。

　　目前，國庫單一賬戶體系有5個賬戶構成，分別為國庫單一賬戶（財政部在中國人民銀行開設）、零余額賬戶（財政部在商業(yè)銀行開設）、預算單位零余額賬戶（財政部為預算單位在商業(yè)銀行開設）、預算外資金賬戶（財政部在商業(yè)銀行開設）、特設賬戶（經(jīng)國務院批準或國務院授權財政部批準為預算單位在商業(yè)銀行開設的特殊專戶）。

　　其中，國庫單一賬戶和預算外資金專戶按專用存款賬戶管理；零余額賬戶和預算單位零余額賬戶為支出賬戶。至于特設賬戶，則是緣于目前中國還有一些政策性支出項目，它們需要通過政策性銀行封閉運行。

　　5個賬戶中，國庫單一賬戶處于“領導”地位，它記錄、核算和反映納入預算管理的一切財政收入和支出。零余額賬戶用于預算資金的日常支付和與國庫單一賬戶的清算。

　　這5個賬戶集合組成的國庫單一賬戶體系，正是目前新的財政國庫管理制度的基礎。財政部是持有和管理國庫這5個賬戶的職能部門。此外，任何單位不得擅自設立、變更或撤消這一體系中的各類銀行賬戶。

　　但這并不意味著這5個賬戶是國庫單一賬戶體系的最終選擇。從目前看，這5個賬戶既涵蓋了所有財政性資金管理，又容納了某些過渡性規(guī)定。某些賬戶的過渡性性質(zhì)，決定了國庫單一賬戶體系的賬戶數(shù)量有減少的趨勢。如預算外資金賬戶，一旦取消了財政收入的預算內(nèi)和預算外之間的區(qū)別，該賬戶也就失去了存在的意義。再如特設賬戶，據(jù)了解，到目前為止，還未用過。

　　5分鐘查明資金去向

　　“我們現(xiàn)在開出的是空頭支票�！蹦吃圏c單位人士在接受《財經(jīng)時報》采訪時半開玩笑地說。

　　按照正常的銀行賬戶管理，如果賬戶上的余額是零，那么基于這種賬戶開具的支票就是空頭支票。在新的財政國庫資金支付方式下，預算單位的零余額賬戶如何支付？預算單位支出是否真的在開“空頭支票”？

　　對此，財政部國庫司有關人士回答說：“預算單位的零余額賬戶不意味著賬戶上沒錢。因為每一個預算單位的零余額賬戶，在每一時期都按照其預算計劃存有相應的額度。只要預算單位開出的支票金額不超出預算額度，支票就都是正常有效的�！�

　　賬戶上的額度有多少，是根據(jù)預算單位的預算編制和用款計劃確定的。目前要求預算單位按季編制分月用款計劃。而過去財政撥款方式簡單、粗放，只是根據(jù)年度預算，按月、季度撥放，資金余額都放在各預算單位賬戶上。

　　“但月用款計劃仍顯粗放。美國的用款計劃是提前一個季度編制日用款計劃，一天一報。”財政部人士評價說：“中國的財政國庫資金用款計劃應該更細，雖然不能按日編制，但也應試著按旬或按星期編制。”

　　從性質(zhì)看，零余額賬戶具備一般銀行賬戶的功能，可以轉(zhuǎn)賬、提現(xiàn)。但這一正常功能仍有可能被某些預算單位違規(guī)利用，如不規(guī)范的轉(zhuǎn)賬或大規(guī)模提現(xiàn)。

　　該人士承認這種不規(guī)范的行為僅靠零余額賬戶還不能根除。但他補充說，為此財政部還有一個“實時監(jiān)控系統(tǒng)”。該系統(tǒng)與代理銀行連網(wǎng)，只要預算單位的零余額賬戶發(fā)生資金變動，財政部在5分鐘內(nèi)就可查明資金的去向和金額。

　　前期的改革試點中，這種不規(guī)范的行為也確實發(fā)生過，如預算單位從零余額賬戶不規(guī)范轉(zhuǎn)賬和提現(xiàn)、另辦存單、假發(fā)票沖賬甚至違法亂紀。與以往不同的是，財政部執(zhí)行機構對這些違規(guī)操作都能及時發(fā)現(xiàn)。據(jù)說，個別情況嚴重的已提交紀律監(jiān)察部門處理。

　　中國最大的出納

　　實行國庫單一賬戶后，擔負財政國庫資金集中支付職能的是財政部的支付中心。

　　據(jù)介紹，支付中心是公務員制的全額事業(yè)單位。目前，財政直接支付和財政授權支付的國庫資金都通過該中心進行劃撥，并予以監(jiān)督。按照改革方案的設計，支付中心的主要任務是配合國庫單一賬戶體系為預算單位設立的，是各預算單位支出總賬及分類賬目的管理系統(tǒng)，受理審核預算單位支付申請，開具支付令，進行相應會計核算。事實上，它具體承擔了預算執(zhí)行的職能。

　　談及國庫司和支付中心的設立，一位財政博士介紹說，財政設立專門的國庫現(xiàn)金管理和支付執(zhí)行機構，這是國際通行的慣例。

　　據(jù)他介紹，實行國庫單一賬戶制度的國家，普遍設有不同形式的專門履行財政國庫現(xiàn)金管理和支付職能的執(zhí)行機構。如美國聯(lián)邦財政部，具體負責國庫現(xiàn)金管理和支付事務的人員約有1900人；法國由財政部任命在政府各部門負責支付的公共會計師有3000多人；匈牙利財政部下設的國庫機構職員有800多人。

　　中國財政部國庫司目前工作人員僅有6個處38個人，支付中心約100人�！半S著國庫改革試點單位的增加，財政資金支付業(yè)務量也不斷增加，國庫司人員將會陸續(xù)充實。”有關人士說。

　　按照國際貨幣基金組織的定義，“國庫”不單是指國家金庫，更重要的是指財政代表政府控制預算執(zhí)行，保管政府資產(chǎn)和負債的一系列管理職能。按照國際慣例，衡量一個國家國庫管理水平的關鍵性指標，一是對國庫現(xiàn)金和債務管理的效率；二是能否及時準確地提供完整的預算執(zhí)行報告，為財政管理和宏觀調(diào)控提供依據(jù)。

　　按照這一標準，中國傳統(tǒng)的財政國庫資金管理方式顯然無法實現(xiàn)高效，更談不上提供及時準確的預算執(zhí)行信息。中國現(xiàn)行的財政資金繳庫和撥付方式，最顯著的特征是多重性和分散性，即不論是財政資金的入庫還是支出，都是通過征收機關和預算單位設立多重賬戶分散進行。

　　“層層設立賬戶的財政管理方式，既不能保證財政資金及時入庫，又造成相當規(guī)模的財政資金滯留在預算單位，不可避免地出現(xiàn)截留、擠占、挪用等問題，不僅降低了資金使用效率，還容易誘發(fā)腐敗現(xiàn)象。”該人士分析說。