稅收優(yōu)惠制度隱患多 我國減免稅將進行大變革

　　●原則上地方政府無權制定稅收優(yōu)惠“土政策”；但實際操作中，某些稅種是所謂中央、地方共享稅種，地方擅自減免等于變相剝奪了中央收入；

　　●目前實行“地區(qū)傾斜”稅收優(yōu)惠政策客觀上加劇了地區(qū)貧富差距，不利國家重點行業(yè)發(fā)展；

　　●稅收優(yōu)惠制度改革將成未來稅改重點，稅收優(yōu)惠將向突出產(chǎn)業(yè)導向方面發(fā)展。

　　國家稅務總局日前公布的《關于開展減免稅政策落實情況調(diào)查活動的公告》意味著一場范圍最廣、涉及稅種最多的減免稅情況調(diào)查工作拉開了序幕。從本月開始，凡在2003年底前已辦理稅務登記的企業(yè)納稅人都將收到來自稅務機關的“減免稅調(diào)查表”及填表說明。據(jù)悉，此次調(diào)查的對象是由稅務部門負責征收管理的各種減免稅，調(diào)查工作將持續(xù)到9月底�！叭绱舜笠�(guī)模的調(diào)查反映了國稅總局對減免稅問題的重視程度�！敝袊�稅務咨詢協(xié)會常務理事丁蕓教授對此評價說。

　　尤其值得關注的是，此次調(diào)查恰好發(fā)生在國稅總局清理檢查開發(fā)區(qū)稅收優(yōu)惠政策之后不久，稅收制度改革正在重新成為關注焦點之時。對此，有關專家認為，歷次稅制改革前夕，稅務部門都會開展各種調(diào)研活動。如此大規(guī)模的全國性普查肯定會為未來的稅改提供重要依據(jù)。

　　減免稅調(diào)查清理“地方政策”

　　剛剛結束不久的針對開發(fā)區(qū)稅收優(yōu)惠政策清查結果令人心驚：國稅總局在全國2527個開發(fā)區(qū)共查出1000多家企業(yè)存在區(qū)內(nèi)注冊、區(qū)外經(jīng)營問題，接近全部被查企業(yè)的一半。檢查中還發(fā)現(xiàn)了擴大稅收優(yōu)惠適用范圍、提高優(yōu)惠比例、延長優(yōu)惠期限、違規(guī)減免稅收等問題。違規(guī)企業(yè)累計少繳稅款達4.3億元。稅務機關同時還清理出不符合稅法規(guī)定的地方違規(guī)涉稅文件88份。據(jù)記者了解，稅收優(yōu)惠分為納稅前的減免優(yōu)惠和納稅之后的稅收返還（即先征后返）。稅前優(yōu)惠指企業(yè)繳納稅款時享受到的稅率等減免；稅后返還指稅款入庫之后，財政又進行“退庫”，將稅款返還給企業(yè)。按照我國現(xiàn)行的稅法制度，一方面，除中央政府有明確授權的減免之外，各級地方政府均無權制定“土政策”；另一方面，某些稅種是所謂中央、地方共享稅種，地方如果擅自減免就等于變相剝奪了中央收入。然而據(jù)丁蕓教授介紹，現(xiàn)實情況是，一些地方為招商引資，越權制定了各種減免稅“土政策”。此前針對開發(fā)區(qū)稅收優(yōu)惠政策的清查也正源于此。

　　稅收優(yōu)惠制度隱患多多

　　事實上，除了地方“土政策”的存在，即使是中央制定的某些減免政策也存在著“過時”的問題。僅以企業(yè)所得稅為例，據(jù)有關專家介紹，經(jīng)過20多年的改革開放，我國已經(jīng)形成了一個以地區(qū)傾斜為主，輔之以產(chǎn)業(yè)傾斜，交錯使用降低稅率、定期減免稅和再投資退稅等多種優(yōu)惠手段的涉外稅收優(yōu)惠體系，對我國引進外資、促進沿海經(jīng)濟發(fā)展進而帶動國有經(jīng)濟的發(fā)展起到了積極的作用。但是隨著對外開放的深入和經(jīng)濟全球化格局的逐漸形成，這一稅收優(yōu)惠體系的潛在矛盾和問題也日益顯現(xiàn)。據(jù)丁蕓教授分析，目前實行的針對內(nèi)外資企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策上的差異已表現(xiàn)出導致地區(qū)貧富差距進一步拉大，簡單化的稅收優(yōu)惠政策不能全面體現(xiàn)國家產(chǎn)業(yè)政策的要求等問題。

　　她分析說，當前，對外資企業(yè)征收所得稅是在普通優(yōu)惠的基礎上，按經(jīng)濟特區(qū)、經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、沿海14個港口城市老市區(qū)、三個經(jīng)濟三角區(qū)和一般五個層次，實施不同的優(yōu)惠。這種多層次的地區(qū)性稅收優(yōu)惠政策，在促進重點地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展上起到了積極作用，但同時也加劇了沿海與內(nèi)地經(jīng)濟發(fā)展的不平衡性，拉大了地區(qū)差距。另一方面，同地區(qū)傾斜相比，涉外稅收優(yōu)惠政策的行業(yè)傾斜度卻明顯不夠，除對農(nóng)、林、牧、石油、天然氣等少數(shù)行業(yè)給予了一定的稅收優(yōu)惠鼓勵外，只籠統(tǒng)地鼓勵產(chǎn)品出口企業(yè)和先進技術企業(yè)，對投向國家重點發(fā)展的能源、交通、原材料等產(chǎn)業(yè)部門的外資卻沒有給予應有的稅收優(yōu)惠。

　　另據(jù)有關專家分析，我國現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策還存在缺乏穩(wěn)定性、透明度的問題，比如，政策條文零散、割裂；立法層次不高，部分優(yōu)惠政策呈現(xiàn)行政化的趨勢等，稅收優(yōu)惠政策調(diào)整清理已經(jīng)勢在必行。

　　稅收杠桿將突出產(chǎn)業(yè)導向

　　有鑒于此，專家認為隨著稅改的進行，有必要對我國現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠制度做出重大變革。

　　對此，丁蕓教授指出，以企業(yè)所得稅為例，未來的優(yōu)惠政策有必要調(diào)整為，取消地區(qū)稅收優(yōu)惠，實行同等待遇；實行行業(yè)優(yōu)惠政策，并使其體現(xiàn)國家政策導向。她分析說，由于特區(qū)、開發(fā)區(qū)沿海港口城市、三個經(jīng)濟三角區(qū)以及其他一些特定地區(qū)，在多年的政策導向下已獲得較大發(fā)展，投資環(huán)境已得到了較大的改善，即使不對其地區(qū)實行優(yōu)惠，也能保證外國投資者有利可得。而在決定項目投資和選擇投資地點時，外國投資者首先考慮的是基礎設施的配套和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平及未來發(fā)展前景等因素，其次才是稅收政策等軟因素。至于是否存在稅收優(yōu)惠，外國投資者并沒有將其放在十分重要的地位。因此，沒有必要對其繼續(xù)實行地區(qū)優(yōu)惠，即使實行地區(qū)稅收優(yōu)惠政策，也只需對中西部實行，以促進西部大開發(fā)，逐漸縮小中西部地區(qū)與東南沿海地區(qū)的貧富差距，促進各地區(qū)均衡發(fā)展。另一方面，稅收優(yōu)惠政策應由突出區(qū)域?qū)�向逐漸轉為突出產(chǎn)業(yè)導向為主、區(qū)域發(fā)展導向為輔，以貫徹實施國家的產(chǎn)業(yè)政策。既要考慮我國產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整、優(yōu)化、升級，又要考慮對我國具有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)在一定的范圍和時期內(nèi)給予稅收上的支持。然而業(yè)內(nèi)對此也有頗多爭議，有專家認為，即使是在成功實現(xiàn)吸引外資的今天，我國仍然需要對外資企業(yè)實行優(yōu)惠的企業(yè)所得稅稅收政策。原因在于，世界各國無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家都把涉外稅收優(yōu)惠作為吸引外資以彌補國內(nèi)建設資金不足、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構和發(fā)展高新技術促進經(jīng)濟增長的重要手段。而且，我國周邊國家在對外開放中，也主要采取涉外稅收優(yōu)惠措施來吸引外資。在這種情況下，如果完全取消對外資的企業(yè)所得稅稅收優(yōu)惠政策，勢必會使我國在爭奪外資中處于不利地位。無論最終結論如何，此次減免稅大調(diào)查無疑會對未來政策的制定產(chǎn)生重要影響。