灰色稅收“策劃”將越來越難

    贏周刊：今年國家稅務(wù)總局對開發(fā)區(qū)違規(guī)稅收優(yōu)惠的查處力度特別大，是不是意味著開發(fā)區(qū)的違規(guī)情況已經(jīng)到了非常嚴(yán)重的地步，對國家財(cái)政帶來了極大影響？

    暨南大學(xué)財(cái)稅系主任於鼎承及其研究生（后文皆為“於鼎承”）：我國的開發(fā)區(qū)確實(shí)存在不少越權(quán)制定和違規(guī)執(zhí)行開發(fā)區(qū)稅收優(yōu)惠政策的問題，個別地方還較為嚴(yán)重，最直接的后果就是造成了國家稅收的大量流失，僅這次清查就查到了4.3億元的少繳稅款�焽�(yán)肅清查是勢在必行的。尤其是我國加入WTO，開放政策調(diào)整的同時，更迫切要求依法治稅，維護(hù)稅法的權(quán)威性。估計(jì)日后規(guī)范開發(fā)區(qū)的稅收管理，堅(jiān)決制止和糾正違規(guī)執(zhí)行優(yōu)惠政策的力度將會越來越大。

    贏周刊：地方政府無視國家稅法，違規(guī)擴(kuò)大稅收優(yōu)惠，當(dāng)中肯定有極大的利益驅(qū)使吧？

    中山大學(xué)財(cái)稅系主任謝賢星（文后皆為“謝賢星”）：擴(kuò)大稅收優(yōu)惠絕對是為了招商引資。引進(jìn)大型外資企業(yè)和高科技企業(yè)，一是可以延長本地區(qū)的產(chǎn)業(yè)鏈，例如一個大型煙酒企業(yè)進(jìn)入了本地區(qū)，在它的周邊會發(fā)展起一系列的原料供應(yīng)、包裝、運(yùn)輸?shù)绕髽I(yè)；二是擴(kuò)大稅源，增加財(cái)政收入。

    但隨著開發(fā)區(qū)越來越多，區(qū)與區(qū)之間也存在著競爭。要吸引企業(yè)進(jìn)入開發(fā)區(qū)，除了硬環(huán)境外，政策環(huán)境也具有很大的吸引力，尤其是稅收優(yōu)惠政策。所以就出現(xiàn)了各開發(fā)區(qū)為招商引資違規(guī)擴(kuò)大稅收優(yōu)惠的現(xiàn)象。

    於鼎承：但這當(dāng)中又有一個問題，以稅收優(yōu)惠為主要手段盲目招商引資，帶來的只是短期利益，對地方經(jīng)濟(jì)的長足發(fā)展未必有利。

    開發(fā)區(qū)內(nèi)對企業(yè)擴(kuò)大稅收優(yōu)惠，造成了一定的地區(qū)稅收政策傾斜，可以在一定的期間內(nèi)，吸引更多的投資，鼓勵區(qū)內(nèi)企業(yè)研究開發(fā)高新技術(shù)，加快本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。可是，企業(yè)由于所處地域的不同而適用不同的稅收政策，造成了稅負(fù)不公，必然擾亂公平的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，形成企業(yè)之間的不公平競爭，以致一些企業(yè)視稅法為無物，采取各種違法手段偷稅避稅。這樣不但造成地方稅收收入的流失，還增加了稅收管理的難度。

    贏周刊：這樣一來，涉及的就不僅是財(cái)政收入減少，而是影響了整個經(jīng)濟(jì)環(huán)境的健康發(fā)展？

    於鼎承：對，開發(fā)區(qū)濫用稅收優(yōu)惠，造成了區(qū)內(nèi)區(qū)外企業(yè)明顯的稅負(fù)不公，有違于市場經(jīng)濟(jì)條件下企業(yè)公平競爭的原則，既不利于行業(yè)的發(fā)展，也不利于區(qū)域之間平衡發(fā)展。直接的后果就是企業(yè)都想涌入開發(fā)區(qū)，還有一些企業(yè)采取區(qū)內(nèi)注冊、區(qū)外經(jīng)營的手段，甚至出現(xiàn)各種假外資、假高新技術(shù)企業(yè)——整個經(jīng)濟(jì)秩序都會被擾亂。

    謝賢星：開發(fā)區(qū)本身要科學(xué)地發(fā)展，需要各方面協(xié)調(diào)，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)是什么，要發(fā)展哪些的輔助產(chǎn)業(yè)，都是要考慮的，要努力延長產(chǎn)業(yè)鏈。如果單純地把招商引資和擴(kuò)大稅源作為最終目標(biāo)，把所有企業(yè)都往開發(fā)區(qū)里拉，是沒有好處的，不利于形成主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。更有甚者一些開發(fā)區(qū)把高污染、三廢的產(chǎn)業(yè)都拉進(jìn)去，表面上地區(qū)經(jīng)濟(jì)是發(fā)展了，生產(chǎn)總值提高了，但時間一長，反而破壞了整個生態(tài)環(huán)境和投資環(huán)境。

    於鼎承：沒錯，其實(shí)從發(fā)展較好的開發(fā)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)來看，如果離開投資環(huán)境單獨(dú)靠稅收優(yōu)惠政策來吸引外資，效果并不是很好。如果單純靠變幻不定的土政策來吸引投資，往往會給投資者政策不穩(wěn)的感覺。在諸多宏觀經(jīng)濟(jì)政策中，稅收政策僅是影響招商引資發(fā)展的一個方面，其他諸如市場前景、宏觀經(jīng)濟(jì)政策、投資環(huán)境、金融政策、人才資源及其他客觀環(huán)境因素的相互配合，才能有效促進(jìn)開發(fā)區(qū)的發(fā)展。

    贏周刊：那么說實(shí)際上利用擴(kuò)大稅收優(yōu)惠來吸引企業(yè)，只是一種短視行為，根本達(dá)不到促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效果，但為什么各開發(fā)區(qū)都對此趨之若騖呢？是否如某些人所說，這是由于分稅制的實(shí)施而造成的，或者說是因?yàn)閷俚卣魇赵瓌t誘發(fā)的呢？

    於鼎承：分稅制是其中一個原因，地方與國家分成稅收，使地方可以通過擴(kuò)大稅源來增加一部分的財(cái)政收入，但這并不是最主要的原因。關(guān)鍵還是近年來地方的各項(xiàng)財(cái)政支出越來越大，以至于不少地方存在著不同程度的財(cái)政困難，因而千方百計(jì)的想要增加地方的財(cái)政收入，爭奪稅源。此外，缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牧⒎ê陀行У谋O(jiān)督以及稅源界限不清也引致了稅源的惡性爭奪。

    謝賢星：我認(rèn)為屬地征收原則是一個值得探討的問題。

    現(xiàn)在我國地方稅收任務(wù)是以“基數(shù)＋增長”的計(jì)算方式來制定的，這個基數(shù)是以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時的地方稅收基數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)戶主逐年滾下來的，本身就欠合理，再加上增長率是以GDP為參照甚至更高，而GDP的數(shù)字多少含有一點(diǎn)水分，難免引致稅收任務(wù)虛高——這實(shí)在不是一個科學(xué)的計(jì)算方法，許多地方的稅收任務(wù)都比較重，地方政府為了完成稅收任務(wù)，只能拼命地?fù)寠Z稅源。

    贏周刊：能不能通過稅收制度的完善來杜絕這些情況發(fā)生呢？例如合理制定地方稅收標(biāo)準(zhǔn)。

    謝賢星：在稅制比較完善的國家，是以“標(biāo)準(zhǔn)收入法”來計(jì)算其稅收任務(wù)的。即綜合考慮一個地方的人口數(shù)量、土地面積、創(chuàng)造的產(chǎn)值等各方面因素來計(jì)算該地方的稅收任務(wù)。但我國卻喜歡單純以人口數(shù)量作為評定的標(biāo)準(zhǔn)，這非常不公平。

    以廣東和貴州為例，廣東常住人口為8000萬，而貴州則是3000萬，按照單一的計(jì)算方法，如果廣東一年上繳1000萬元的稅收，貴州則要上繳近1000萬元，但以貴州的資源、地理位置等條件，這是不可能做到的。

    我國的稅制還要經(jīng)過一段較長時間的探討和完善，才能真正杜絕各種不合理的稅收現(xiàn)象。

    產(chǎn)業(yè)專家分析：可持續(xù)發(fā)展才是正確方向

    無論是蘇南模式的弊端還是稅收犯罪的傷害，帶給我們的都是同一個問題——為何地方政府為招商引資付出了重大代價(jià)，換來的往往是對經(jīng)濟(jì)的傷害？到底怎樣才是開發(fā)區(qū)發(fā)展的正確方向？

    廣東社科院產(chǎn)業(yè)研究所所長吳勃生認(rèn)為，這要從國家成立經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的初衷開始探討�焾@區(qū)開發(fā)是各國地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的普遍道路。但關(guān)鍵是設(shè)立以后如何發(fā)展——是大而全，小而全，還是專業(yè)化？

    一個開發(fā)區(qū)想要辦好，一定要搞清楚本區(qū)的主體產(chǎn)業(yè)是什么，圍繞著這個主體產(chǎn)業(yè)應(yīng)該引進(jìn)什么周邊產(chǎn)業(yè)，才能使他們形成互補(bǔ)或者競爭機(jī)制。應(yīng)該說，開發(fā)區(qū)的主體行業(yè)在哪里，就要配套到哪里，要因地制宜。

    但目前我國的開發(fā)區(qū)有很多都像幾年前的蘇南那樣有著明顯產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象，各開發(fā)區(qū)之間沒有差異化，不免形成惡性競爭，而區(qū)內(nèi)的企業(yè)無法形成產(chǎn)業(yè)鏈，也難以達(dá)到互補(bǔ)和降低成本的初衷——這些都是地方政府為增加在任期間的政績，無視開發(fā)區(qū)的發(fā)展特色和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，盲目招商引資所帶來的惡果。

    “無論是從產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是從擴(kuò)大稅源來考慮，正確的方向都是‘可持續(xù)發(fā)展’�！眳遣�生堅(jiān)定地指出。

    即使是稅源，有一些本身也不具有可發(fā)展性，有的會在發(fā)展中萎縮，有的甚至?xí)�破壞和損傷周邊的產(chǎn)業(yè)。引進(jìn)這樣的稅源，帶來的只是短期政績，但損害的卻是開發(fā)區(qū)的整體效益。地方政府一定要站在長期的、全局的方位去看，綜合考慮該區(qū)的生態(tài)環(huán)境和地區(qū)社會環(huán)境，才能看出哪些是真正可持續(xù)發(fā)展的稅源。

    就中國的開發(fā)區(qū)來說，最優(yōu)化的招商引資組合應(yīng)該是先有龍頭企業(yè)，再帶動相關(guān)的配套產(chǎn)業(yè)，延長產(chǎn)業(yè)鏈——產(chǎn)業(yè)鏈越長，加工程度越高，附加值也就越大。

    蘇南的教訓(xùn)，帶給我們的其實(shí)并不僅僅是反面的例證。這幾年，蘇南各地的開發(fā)區(qū)政府已經(jīng)對其發(fā)展路子進(jìn)行了較為成功的調(diào)整，不再盲目擴(kuò)大稅源，反而逐漸提高了企業(yè)進(jìn)園的準(zhǔn)入門檻，使開發(fā)區(qū)慢慢形成有自身特色的產(chǎn)業(yè)鏈——至今，蘇南的經(jīng)濟(jì)得到了很好的發(fā)展，這一接近成功的轉(zhuǎn)型，其實(shí)是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)“錯位戰(zhàn)略”的體現(xiàn)。避免惡性競爭、減少不必要的內(nèi)耗，是全國各地開發(fā)區(qū)都應(yīng)該認(rèn)真考慮的問題。