2月21日，中央一號文件經(jīng)新華社正式公布�！吨泄仓醒雵鴦�(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》成為新世紀(jì)的連續(xù)第三個農(nóng)業(yè)“一號文件”。與前兩個文件增加農(nóng)民收入、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的指向不同，本次文件以更完整的思路闡明了我國建設(shè)社會主義新農(nóng)村的整體方案，“反哺”由此全面展開。
目前，我國國民經(jīng)濟的主導(dǎo)已由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟增長的動力主要來自非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。無論從必要還是可能的角度看，我國都已經(jīng)到了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的階段。
隨著我國工業(yè)化和城市化進(jìn)程的推進(jìn)，中國經(jīng)濟迅速崛起。高樓林立的北京、上海足可媲美紐約、華盛頓，而農(nóng)村的境況卻每況愈下，城鄉(xiāng)收入差距持續(xù)拉大。1984年我國城鄉(xiāng)居民收入比例為1.84∶1，1994年為2.86∶1，2005年則是3.22∶1甚至更多。
城鄉(xiāng)收入差距拉大的根本原因，在于城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)。以戶籍制度為代表的傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下，舊有的二元結(jié)構(gòu)尚未根本改變，市場經(jīng)濟主導(dǎo)下的新型二元結(jié)構(gòu)又已經(jīng)出現(xiàn)：在統(tǒng)一的市場條件下，農(nóng)村并未與城市同步市場化、社會化，卻要支付同樣的社會成本：醫(yī)療、教育等等負(fù)擔(dān)令農(nóng)民不堪重負(fù)。
我們不會忘記，改革開放前近30年的時間里，我國農(nóng)業(yè)曾為工業(yè)積累被動提供數(shù)千億的支持，隨著以城市為中心的市場化進(jìn)程的推進(jìn)，城市已經(jīng)擺脫對農(nóng)村的依賴，而農(nóng)村并沒有得到相應(yīng)“反哺”。
農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施脆弱、社會事業(yè)發(fā)展滯后、城鄉(xiāng)居民收入差距擴大都成為“反哺”必要的理由，我國持續(xù)增長的財政收入也為“反哺”提供了充分的可能。實際情況是，2005年國家財政收入達(dá)到3萬億元，而中央財政用于同農(nóng)民生產(chǎn)生活密切相關(guān)的“六小工程”建設(shè)資金約為293億元，尚不足財政收入的1%.與此相對照，2005年全社會固定資產(chǎn)投資突破8萬億元，其中城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模達(dá)2萬多億元。
推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)是解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾的根本出路。“一號文件”明確提出，當(dāng)前，我國總體上已進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，要堅持“多予少取放活”的方針，重點在“多予”上下功夫。要按照存量適度調(diào)整、增量重點傾斜的原則，不斷增加對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入。2006年，國家財政支農(nóng)資金增量要高于上年，國債和預(yù)算內(nèi)資金用于農(nóng)村建設(shè)的比重要高于上年，其中直接用于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的資金要高于上年，并逐步形成新農(nóng)村建設(shè)穩(wěn)定的資金來源。其中明確，要提高耕地占用稅稅率，新增稅收應(yīng)主要用于“三農(nóng)”。
財政支持將主要側(cè)重農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供，“一號文件”明確，要把國家對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的重點轉(zhuǎn)向農(nóng)村，加快發(fā)展農(nóng)村社會事業(yè)的公共投入。2007年，全國農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生全部免除學(xué)雜費；2008年，全國農(nóng)村基本普及新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。
特別要提到的是，2006年開始，延續(xù)了2600年歷史的農(nóng)業(yè)稅將在全國范圍內(nèi)取消，這是歷史性的一步。但是，正如溫家寶總理警告的，千萬不要以為農(nóng)業(yè)稅取消后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題就從此解決了。如果改革不徹底，我們可能面臨兩種嚴(yán)重情況：一種是各種亂收費亂攤派亂罰款卷土重來，農(nóng)民負(fù)擔(dān)出現(xiàn)反彈；一種是基層組織難以正常運轉(zhuǎn)，無法履行應(yīng)盡的職責(zé)。要徹底走出“黃宗羲定律”的怪圈，還要大力改善目前與農(nóng)村經(jīng)濟基礎(chǔ)不相適應(yīng)的上層建筑，推進(jìn)農(nóng)村基層組織的精簡和創(chuàng)新。
對農(nóng)村自身的改革不得不強調(diào)綜合性。我們可以看到，取消農(nóng)業(yè)稅令農(nóng)民皆大歡喜，也導(dǎo)致縣鄉(xiāng)財政負(fù)債雪上加霜。解決“三農(nóng)”難題，財政支持和組織創(chuàng)新都不可偏廢。為此，要積極穩(wěn)妥地推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，本次“一號文件”提出，“5年內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)編制只減不增”成為改革的基本保障。在這方面，湖北農(nóng)村黨政系統(tǒng)“一肩挑”、“海選”等一系列創(chuàng)新值得認(rèn)真總結(jié)和學(xué)習(xí)。
解決農(nóng)村問題，社會中間力量同樣不可忽視。本次“一號文件”也提出，要動員社會資本參與新農(nóng)村建設(shè)，在保證資本金充足、嚴(yán)格金融監(jiān)管和建立合理有效的退出機制的前提下，鼓勵在縣域內(nèi)設(shè)立多種所有制的社區(qū)金融機構(gòu)，允許私有資本、外資等參股。
農(nóng)業(yè)豐則基礎(chǔ)強，農(nóng)民富則國家盛，農(nóng)村穩(wěn)則社會安。社會主義新農(nóng)村建設(shè)關(guān)系中國的現(xiàn)代化進(jìn)程，關(guān)系中華民族的偉大復(fù)興，任重而道遠(yuǎn)。胡錦濤總書記強調(diào)，從本世紀(jì)頭20年實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)，到本世紀(jì)中葉我國基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，建設(shè)社會主義新農(nóng)村需要經(jīng)過幾十年的艱苦努力。
自1956到1981年，農(nóng)民的集體耕作持續(xù)了二十五年，自1981到2006年，農(nóng)民回歸家庭耕作也已持續(xù)了二十五年，整整五十載。五十年后，中國農(nóng)村又將開創(chuàng)怎樣的歷史？近期，北京大學(xué)中國與世界研究中心和華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心共同舉辦社會主義新農(nóng)村建設(shè)的主題研討會，回顧歷史，展望新農(nóng)村建設(shè)。會后，本報特別邀請北京大學(xué)中國與世界研究中心主任潘維、中國體改研究會副會長石小敏、中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院院長溫鐵軍、清華大學(xué)社會學(xué)系教授孫立平、中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所社會問題研究中心主任于建嶸、“咸安政改”的領(lǐng)導(dǎo)者湖北省委政策研究室副主任宋亞平，就今年的一號文件和建設(shè)社會主義新農(nóng)村的相關(guān)問題進(jìn)行了討論。是為21世紀(jì)北京論壇第75期。
困境與突破
《21世紀(jì)》：2月21日，中央一號文件經(jīng)新華社正式公布�！吨泄仓醒雵鴦�(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》成為新世紀(jì)的連續(xù)第三個農(nóng)業(yè)“一號文件”。建設(shè)社會主義新農(nóng)村也是我國“十一五”期間社會經(jīng)濟發(fā)展的主要任務(wù)，您認(rèn)為目前“三農(nóng)”問題有哪些困境？
石小敏：我認(rèn)為新農(nóng)村建設(shè)一定要和城市化建設(shè)高潮結(jié)合起來，要實現(xiàn)農(nóng)民的新農(nóng)村、農(nóng)村諸多經(jīng)濟人物的新農(nóng)村，而不是政府的新農(nóng)村。新課題要有不同于以往的思路來解決，要順其自然，符合客觀規(guī)律，要進(jìn)行可持續(xù)的、長久的新農(nóng)村建設(shè)。做到這一點，就要在六個主要要素面上有所突破，我認(rèn)為其中有三個是利益要素，三個是組織要素。
三個利益要素第一個是免稅。這是千年未有之舉，在前兩年已經(jīng)決策了。第二個就是農(nóng)村的社會、醫(yī)療保障問題，尤其重要的是兩億多農(nóng)村工的社會、醫(yī)療保障。第三個是土地，這是個核心問題，現(xiàn)在物權(quán)法、土地管理條例也在討論。焦點、僵持點、焦灼點都在土地問題上。其實只要把土地的大半權(quán)益真正落到農(nóng)民頭上，特別是在農(nóng)業(yè)土地城市化、商業(yè)化使用過程中的增值部分，如果能有很大一塊照顧到農(nóng)民和農(nóng)村建設(shè)的話，我們的經(jīng)濟體制就可以跟歷史上的各種探索打通。
還有三個組織要素的突破，第一個是鄉(xiāng)村自治，現(xiàn)在到了鄉(xiāng)這一級，一部分實驗性的措施已經(jīng)到了縣一級；第二個是農(nóng)村各種協(xié)會，包括專業(yè)化協(xié)會和代表農(nóng)民利益的協(xié)會；第三個就是合作金融組織，特別是在以農(nóng)為主的中西部地區(qū)，它能跟政府財政各方面的支持連接起來，各種試驗，包括撤鄉(xiāng)并屯，削減干部，一肩挑等等都是在這里發(fā)生的。
這三個組織要素和三個利益要素，如果用一種新的思維在一定程度放活，新農(nóng)村建設(shè)的舞臺就展開了，農(nóng)村各方面的能人，就會變成積極的、建設(shè)性的力量，成為創(chuàng)新和建設(shè)的帶頭人。只要把這六個要素放活，就跟《易經(jīng)》里的八卦一樣，每卦都有六爻，每個爻搞活了，卦相就好看了，前景就好了。我本人對這點也充滿期望，這兩年，我們在對內(nèi)政策上提出了科學(xué)發(fā)展觀、提出了和諧社會，提出了社會主義新農(nóng)村建設(shè)的綱領(lǐng)性指針，讓人感到一種新的思維已經(jīng)呼之欲出。
宋亞平：領(lǐng)導(dǎo)新農(nóng)村的建設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的黨委和政府承擔(dān)著非常重要的責(zé)任。但是，現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的政府恐怕難以承擔(dān)這樣的責(zé)任和任務(wù)，這就是新課題所面臨的組織困難。原因有三條：
第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府具有無限責(zé)任和無限權(quán)力的情況幾十年來沒有什么變化；第二，機構(gòu)臃腫和人員龐雜的現(xiàn)象積重難返。我在咸安當(dāng)書記的時候，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少有50個部門，大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有上百個部門。
在農(nóng)村稅費沒有減免之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作一種玩笑的總結(jié)就是四個字：“謀財害命”�！爸\財”是征收稅費，現(xiàn)在不收稅費了，但是政府承擔(dān)社會公益事業(yè)服務(wù)的職能和責(zé)任，還是采用傳統(tǒng)的“七所八站”的方式。新形勢下，他們很難再發(fā)揮出應(yīng)有的積極作用，亦無力承擔(dān)起農(nóng)村社會公益事業(yè)服務(wù)的責(zé)任。
孫立平：我要講的是兩種二元結(jié)構(gòu)的疊加及其影響。二元結(jié)構(gòu)是我們這個社會包括社會主義新農(nóng)村建設(shè)的最基本的背景。
城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)可分成兩種類型，第一種是行政主導(dǎo)型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，第二種是市場主導(dǎo)型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。改革之前，中國社會存在的主要是行政主導(dǎo)型的二元結(jié)構(gòu)，它是在再分配體制下建立起來的，主要體現(xiàn)為一系列行政制度的安排。形成這種城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)有兩個基本的條件：第一，中國處在一個生活必需品的時代；第二，中國社會本身是封閉的，當(dāng)時，農(nóng)民沒有糧票，沒有居住證明。
但那時城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟上的依賴是存在的。在一個生活必需品的時代，城市當(dāng)中一對夫妻，一人掙五十塊錢，兩人就是一百塊，其中用來購買農(nóng)產(chǎn)品和以農(nóng)產(chǎn)品為原料的工業(yè)品的錢，可能一個月就要七八十塊。也就是說，城市人有相當(dāng)一部分甚至是大部分的開支是用來購買農(nóng)產(chǎn)品和以農(nóng)產(chǎn)品為原料的工業(yè)品的。所以，盡管當(dāng)時城鄉(xiāng)壁壘很嚴(yán)重，城鄉(xiāng)差距也很大，但城市人掙的錢，絕大部分要到農(nóng)村走一圈。這是行政主導(dǎo)型的二元結(jié)構(gòu)。
改革開放之后，一種新的二元結(jié)構(gòu)即市場主導(dǎo)型的二元結(jié)構(gòu)在逐漸形成，而且在中國社會中越來越明顯。這種市場主導(dǎo)型的二元結(jié)構(gòu)和一般發(fā)達(dá)國家的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)相似，是與全球化，與中國逐步從生產(chǎn)必需品時代進(jìn)入耐用消費品時代緊密聯(lián)系在一起的。而在這個二元結(jié)構(gòu)中最致命的問題是：城市已經(jīng)逐步失去對農(nóng)村的依賴。這一點從剛才的例子可以看到，掙五十塊錢的時候，錢可以到農(nóng)村走一圈，然而現(xiàn)在他們每人掙五千塊錢了，這一萬塊錢中用來購買農(nóng)產(chǎn)品和以農(nóng)產(chǎn)品為原料的工業(yè)品卻是很小一部分�？梢�，城市對農(nóng)村的依賴已經(jīng)越來越小。其他國家也經(jīng)歷了后一個二元結(jié)構(gòu)，但由于不存在第一個行政主導(dǎo)型的二元結(jié)構(gòu)，就可以通過勞動力和人口減少的方式來解決問題。
我們面臨的問題是，行政主導(dǎo)型的二元結(jié)構(gòu)在改革當(dāng)中受到了某種程度的弱化，但又未完全消失，或者說在很大程度上仍然存在�，F(xiàn)在又出現(xiàn)了一種新的二元結(jié)構(gòu)，與原來的疊加在一起。這種疊加的一個現(xiàn)實結(jié)果，就是改革開放20多年間，城鄉(xiāng)差距遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過改革前的水平，現(xiàn)在已經(jīng)達(dá)到當(dāng)時的六倍。這種差距就形成了農(nóng)村和城市兩個不同的世界，人們生活在兩個不同的時代。而生活在兩個不同世界、不同時代的人卻要面對同一個市場，面對統(tǒng)一市場中的統(tǒng)一價格，比如醫(yī)療價格，教育價格，甚至農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的價格也大體如此。這是一個很嚴(yán)重的問題。
政策傾斜與腐敗治理
《21世紀(jì)》：本次“一號文件”也明確，我國總體上已進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，要堅持“多予少取放活”的方針，重點在“多予”上下功夫，并明確提出三個“高于”。對于財政對農(nóng)村的傾斜，諸位如何評價？
潘維：轉(zhuǎn)移支付的問題現(xiàn)在很熱門，很多人認(rèn)為原因在于我們虧了農(nóng)民。不過，是否虧了農(nóng)民，還有可討論之處。但無論如何，今天有了一個共識，就是要補貼農(nóng)村、補貼農(nóng)民、補貼農(nóng)業(yè)�？墒侨藗冇刑嗷孟耄詾檗D(zhuǎn)移支付可以解決很多問題。如果給三億農(nóng)戶每戶補貼一萬塊，人均每月三百塊，農(nóng)民并不能脫貧，但這筆錢的總數(shù)卻是三萬億，也就是說，即使以整個國家財力支撐，農(nóng)民還是富裕不起來。
《21世紀(jì)》：建設(shè)社會主義新農(nóng)村政策的實施，最令人擔(dān)憂的是什么？
孫立平：這次新農(nóng)村建設(shè)政策的出臺不能說很突然，因為這是社會現(xiàn)實的要求，但政策出臺的過程也反映出中國這些年改革存在的一個問題：決策不夠公開。盡管有時決策的結(jié)果我們是認(rèn)同的。
第二，新農(nóng)村的建設(shè)肯定要涉及到一筆比較大的資源的運作，但是這筆資源運作的基礎(chǔ)究竟是什么？運作的結(jié)果會怎樣？這很難說。舉個例子，2004年中國艾滋病患者是7.9萬多人，中央財政拔款8個億，每人一萬塊，但是到了艾滋病病人頭上卻沒多少錢，大部分留在了中間環(huán)節(jié)。這種情況下，我覺得一個問題必須非常明確地提出來：當(dāng)新農(nóng)村建設(shè)涉及到這樣一筆大資金時，旁邊有一大幫紅著眼的“狼”在盯著，這是最大的危險。中國有中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民，七個層次，每個層次都要分取一部分。因此，首先我還是擔(dān)心腐敗問題，體制中存在不同的利益集團，中國開始進(jìn)入利益博弈的時代，政策的制定和執(zhí)行在這個時代已經(jīng)和利益集團的作用密不可分了。建設(shè)新農(nóng)村，一定要把這樣的因素考慮在內(nèi)。
石小敏：最近在很多關(guān)于新農(nóng)村的討論會上，我都聽到這種擔(dān)心，其中最沒有信心的大概也是如何抑制官場腐敗問題。前段時間揭露過管煤礦安全的官員參股煤礦的事情，把公共服務(wù)的機會作為謀私的渠道，性質(zhì)就完全變了。問題還在于如何抑制腐敗。
我們要治理政府，但并不是政府治好了，新農(nóng)村就能建設(shè)了。只是說要少一點依靠政府，多讓社會自己做點事，這樣才能解決問題。減稅為什么作用這么大？人民日報一公布，農(nóng)民就都知道了，不需要任何中間環(huán)節(jié)。另外，我認(rèn)為，村委書記、鄉(xiāng)委書記也要盡量多發(fā)展、多依靠底下的新組織，努力和他們銜接起來。
近期對改革人們有諸多反思和總結(jié)，在一個新的改革和轉(zhuǎn)型時期，這很重要。要讓這些要素活躍起來，現(xiàn)在在意識形態(tài)上很多東西已經(jīng)不成為障礙了，真正成為障礙的是巨大的利益。比如土地問題，土地每年從農(nóng)民頭上拿走幾千億。要把利益攤開看，要考慮這件事情怎么才能利于長久發(fā)展。農(nóng)村問題這兩年已經(jīng)開了一個好頭，我相信在新農(nóng)村建設(shè)總的方針下，以后定能進(jìn)一步把我們長期積累的問題加以解決。
深化農(nóng)村改革
《21世紀(jì)》：繼承1980年代的五個農(nóng)業(yè)“一號文件”，本世紀(jì)的“一號文件”系列將對“三農(nóng)”困境的解決起到關(guān)鍵的作用�！皟蓵痹诩矗T位認(rèn)為，除了政策支持，政府還需要做哪些工作？本次文件也提到要“全面深化農(nóng)村改革”，進(jìn)一步推進(jìn)改革的關(guān)鍵何在？
溫鐵軍：這屆人代會成立之初，我曾建議《合作社法》和《農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法》應(yīng)作為當(dāng)務(wù)之急。《合作社法》已經(jīng)列入了本屆人大的立法計劃，并且確實有了很多準(zhǔn)備。以往各地以合作經(jīng)濟為名搞的是在壘關(guān)系大戶、官員傍大款，那是在追求GDP，而現(xiàn)在中央已經(jīng)放棄了追求GDP的發(fā)展觀，提出科學(xué)發(fā)展觀了；農(nóng)村的相關(guān)法律和制度也應(yīng)該隨之調(diào)整。我認(rèn)為這部法應(yīng)該有一個原則：農(nóng)民的《合作社法》的法理原則一定是保護(hù)弱勢小農(nóng)的。
我們農(nóng)業(yè)支持體系是“條條”分離的，結(jié)果是“條條”之間的摩擦，交易成本過大。東亞小農(nóng)社會，日本、韓國，包括我國臺灣省要綜合農(nóng)協(xié)，就是要把“條條”系統(tǒng)的摩擦打掉，因為小農(nóng)承受不了高成本的服務(wù)和支持。而這些地方之所以能推進(jìn)新村運動，關(guān)鍵之一就在于依托的是綜合農(nóng)協(xié)體系，而不是政府直接對付高度分散的、兼業(yè)的小農(nóng)。我們幾十年的經(jīng)驗已經(jīng)證明政府對付不了。所以，只有組織起來的農(nóng)民才是新農(nóng)村建設(shè)主體。
世界范圍內(nèi)，如果對農(nóng)民的合作不開放那些可能產(chǎn)生規(guī)模效益的產(chǎn)業(yè)，比如購銷、保險、金融，只允許在低效益的生產(chǎn)領(lǐng)域中搞合作，無疑是把農(nóng)民逼上死路。世界上生產(chǎn)領(lǐng)域的農(nóng)民合作95%是失敗的，這個早有結(jié)論�，F(xiàn)在允許農(nóng)民進(jìn)入明知不會成功的領(lǐng)域，怎么能失敗了還歸咎于農(nóng)民自己呢？
孫立平：新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村改革這個議題怎么能夠結(jié)合上？我認(rèn)為可以理解為新農(nóng)村建設(shè)當(dāng)中資源的重新配置和運作，并相應(yīng)建立一系列制度安排和基礎(chǔ)秩序。這涉及到治理結(jié)構(gòu)、組織機制、社會參與機制等等革新。圍繞資源的配置和使用的過程，形成一套制度安排，這就是新農(nóng)村體制建立的必要過程。
我覺得沒有對農(nóng)民基本權(quán)利的保護(hù)，改變這個社會的不合理狀況是不可能的�，F(xiàn)在整個社會的兩極分化和貧富差距，不能簡單看作政策安排的偶然失誤，這是不同群體為自己爭取利益的能力已經(jīng)出現(xiàn)嚴(yán)重失衡的結(jié)果，否則沒有辦法解釋為什么得利的永遠(yuǎn)是這些人，吃虧的永遠(yuǎn)是那些人。在新農(nóng)村建設(shè)當(dāng)中，能夠使農(nóng)民的利益表達(dá)和爭取利益的權(quán)利有所起步，才能算一個實質(zhì)性的開端。所以，我覺得農(nóng)村的一個根本的問題是農(nóng)民權(quán)利的問題，這在新農(nóng)村建設(shè)當(dāng)中不應(yīng)該忽視。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革對接新農(nóng)村建設(shè)
《21世紀(jì)》：后稅費時代是推行建設(shè)社會主義新農(nóng)村政策的背景，您認(rèn)為這個背景對新農(nóng)村建設(shè)中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革意味著什么？如何進(jìn)一步推進(jìn)改革？
溫鐵軍：我們1978年開始實行均田，歷朝歷代，均田與免稅都是小農(nóng)經(jīng)濟條件下農(nóng)村社會休養(yǎng)生息的好辦法，今天我們實現(xiàn)了均田加免賦。以大包干為形式的農(nóng)村改革，特別是土地制度改革，可以歸納為均分制加定額租。免稅之前，我們把租打進(jìn)稅里，先取消了租，只保留稅，就是只保留了政府跟農(nóng)民之間的關(guān)系，而村級組織的土地所有權(quán)弱化到很難用租稅關(guān)系體現(xiàn)。于是，農(nóng)村基層原來擁有土地所有權(quán)的主體，很難靠租的形式繼續(xù)維持運轉(zhuǎn)。免稅后，只能靠上級支付運轉(zhuǎn)費用。但是全國68萬行政村，近400萬個自然村，需要多大的開支呢？于是，客觀上造成了各種名目的費用收取又死灰復(fù)燃，當(dāng)然，原來也沒有死，比如眾所周知的喪葬、宅基地收費。因此，維持鄉(xiāng)村組三級按現(xiàn)有行政體制框架的功能運作，費用的收取仍然是個大問題。
歸納起來，小農(nóng)村社是傳統(tǒng)的經(jīng)濟基礎(chǔ)，而我們試圖安一個現(xiàn)代的、高成本的上層建筑，卻不想支付成本，于是就導(dǎo)致了現(xiàn)在矛盾和說法的復(fù)雜化。其實，對農(nóng)村后稅費時代的問題，歸納成一個簡單的常識就是：什么樣的經(jīng)濟基礎(chǔ)決定什么樣的上層建筑。這個現(xiàn)代的上層建筑很好，但是不適應(yīng)小農(nóng)村社的經(jīng)濟基礎(chǔ)。如果不為其支付成本，最后受到指責(zé)的是基層干部。所以，總說問題出在下面，實際上真正的根子在人們腦子里和想象中。
比如西非的馬里也有類似的問題，它的狀況大體上相當(dāng)于中國一個村的產(chǎn)值，一個地級市的人口，一個省的面積。百分之八九十的人口生活在傳統(tǒng)村社氏族的經(jīng)濟基礎(chǔ)上，只有首都是現(xiàn)代民主政治，財政的三分之一靠外援。一旦歐美日不付錢，這個非洲民主政治的典范就難以維持，剩下的將是一個武裝沖突的爛攤子，然后是人道主義災(zāi)難。這給我們的啟示是：上層建筑必須要有相應(yīng)的經(jīng)濟基礎(chǔ)。
稅費改革以后最大的問題是：把基層政權(quán)以正規(guī)途徑向農(nóng)民伸手的權(quán)利取消了，如何來貫徹上級政權(quán)的意圖。平時可以收稅的時候，搭車收的那部分，添補的就是農(nóng)村基層管理費用。轉(zhuǎn)移支付只夠?qū)嶋H開支的三分之一左右。因此，如果不測算應(yīng)有的管理成本，就很難說明到底需要多少轉(zhuǎn)移支付。
潘維：關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的處置方式，有四種主要的思路。一種是無政府派，稱為“官退民進(jìn)”，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，發(fā)展各類民間組織，進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。第二種是弱政府派。第三種是轉(zhuǎn)變職能派。第四種是合鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，但這基本沒有思路，只是一種做法。所以，我的看法是：首先，我國對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能可以考慮是否回歸到這種法律規(guī)定上。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在長期的國家發(fā)展戰(zhàn)略和現(xiàn)代化戰(zhàn)略的地位和作用要明確。明確了這兩條再去討論鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能可能會更有啟發(fā)。
宋亞平：本人當(dāng)縣委書記的時候，從1999年開始，在咸安率先搞“五保合一”。我搞“五保合一”是為后面的改革做鋪墊，解決所有人必要的、合理的物質(zhì)利益關(guān)系問題，在社會保障制度面前人人平等，使他們沒有后顧之憂。這個改革打破了人員在單位之間的界限，任何人只要進(jìn)入社會保障體系，今后的待遇完全一樣。接著就是派咸安區(qū)的干部到沿海發(fā)達(dá)地區(qū)打工鍛煉，強行洗腦，更新觀念，為后面的改革服務(wù)。通過一系列鋪墊以后，我才開始著手搞鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革。這項改革目前在湖北省已經(jīng)進(jìn)入尾聲。
湖北的綜合配套改革主要有三個層面：第一個層面是把眾多職能重疊、交叉的部門整合成三個辦公室，即經(jīng)濟發(fā)展辦公室，社會事務(wù)辦公室，黨政綜合辦公室。分工相對粗一點，我覺得更適合鄉(xiāng)村的實際。人員按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際情況分成大中小三類，大的45個人，中的40個人，小的35個人。
第二個層面的改革，是把海選村主任這個做法上推到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，通過“兩推一選”，產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的領(lǐng)導(dǎo)班子成員，然后實行黨政交叉任職。所謂“兩推”，就是由群眾、黨員推薦候選人，然后我們縣委組織部從高票到低票定出十二名候選人，再通過黨代會和人代會進(jìn)行選舉。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委委員選出九個人，九個人進(jìn)行黨政交叉，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記兼任鎮(zhèn)長等。我覺得鄉(xiāng)鎮(zhèn)四“家”（黨委、人大、政府、政協(xié)）合為一個“家”減少了扯皮、提高了效率，是好事。這樣，一套班子就是九個人，然后再加上三班的人員，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)就是30人左右，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部大規(guī)模精簡。
第三個層面，是改革政府為農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)的發(fā)展所提供的公益服務(wù)。過去在計劃經(jīng)濟體制下所形成的農(nóng)村公益事業(yè)已經(jīng)無法適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的要求。在湖北，除了部分縣級延伸部門（派出所）和垂直部門（國稅、地稅、工商、技術(shù)監(jiān)督等），所有的“七所八站”都被撤銷了。撤銷以后，政府按照企業(yè)化、市場化和社會化的原則，通過向社會采購的辦法，面向社會公開招投標(biāo)。
湖北鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革，就“七所八站”這塊，到目前為止置換身份將近22萬人。湖北省政府拿出16.8億專門搞鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革，主要是用在社會保障制度上面。這些人員置換身份以后，由于已經(jīng)建立了社會保障體系，他們沒有了后顧之憂，所以，改革效果很好。
完善鄉(xiāng)村治理機制
《21世紀(jì)》：本次一號文件強調(diào)，要加強農(nóng)村民主政治建設(shè)，完善建設(shè)社會主義新農(nóng)村的鄉(xiāng)村治理機制，對此，諸位有何建議？
溫鐵軍：鄉(xiāng)村自治的確是一種基于現(xiàn)實考慮的做法。1984年到1986年撤社建鄉(xiāng)以后農(nóng)村上層建筑的成本不斷推高。快刀斬亂麻的作法是一次性免稅，可是免稅以后成本問題并沒有解決。于是就出現(xiàn)了至少是組織功能弱化，制度執(zhí)行乏力的現(xiàn)象。所以，在免稅之后，大多數(shù)人認(rèn)為稅改的政治意義大于經(jīng)濟作用，因為它有效減緩了鄉(xiāng)村沖突爆發(fā)的時間，也減少了量。因農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重引發(fā)的上訪告狀，在典型調(diào)查地區(qū)減少了80%，可以說它極大的改善了政府和農(nóng)民的關(guān)系。
但是也因為政治意義大于經(jīng)濟意義，經(jīng)濟問題沒有解決。組織弱化、制度乏力這樣的現(xiàn)象，一方面靠加大財政轉(zhuǎn)移支付，另一方面我認(rèn)為要自上而下和自下而上相結(jié)合，在農(nóng)村基層及時發(fā)育良性社會組織、經(jīng)濟組織，來填補正規(guī)組織弱化，正規(guī)制度執(zhí)行乏力留下的組織空間和制度空間。
然而，現(xiàn)在財政占比（中央地方兩級占GDP比重）是21%，八年前還只有11%，盡管已有大幅度提高，但是要像發(fā)達(dá)國家那樣，能給所有公民都提供基本公共產(chǎn)品，差距還很大。北歐福利社會的財政占比是60%，我們現(xiàn)在只是他們的三分之一。要向農(nóng)村公眾，這個最大的弱勢群體提供國民待遇和公共產(chǎn)品，目前還能力不足，沒有條件。這種期望值很高，可是如果發(fā)動起來，這種期待值很高，卻無能解決，只會帶來不滿。
現(xiàn)在我們的做法是，在農(nóng)村基層搞一些社會組織，包括一些村級合作社。腳踏實地發(fā)育農(nóng)村基層的良性組織，讓老人組織起來幫助老人，婦女組織起來幫助婦女，讓他們多多少少有些文化活動和互相交流，對傳統(tǒng)的村社制度要有所保留，直到國家有錢了，財政占比超過40%，能給農(nóng)民提供國民待遇了，再說把城里制度搬到農(nóng)村，否則城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)就是長期化的制度矛盾，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌在短期內(nèi)就很難做到。
如果不接受這些，遇到的情況就是難以處理的。第一，鄉(xiāng)村組三級公共負(fù)債繼續(xù)大量增加。第二，不良勢力趁機崛起。也就是鄉(xiāng)村社會的不安定，甚至向傳統(tǒng)的完全復(fù)歸，這個是非常不好的一個趨勢。首先是家族勢力，誰胳臂粗誰就是村里面說了算的人，這根本不是民主社會的問題，而是傳統(tǒng)社會的問題，一有機會就會爆發(fā)。其次，非法宗教勢力往往一呼百應(yīng)。我們一些高成本的正規(guī)的組織制度不成了，而這些低成本的、非良性的，或者某種程度上是準(zhǔn)黑惡勢力的組織迅速崛起，就會填補農(nóng)村的組織空間。解決辦法應(yīng)該是積極的按照這次中央關(guān)于新農(nóng)村建設(shè)的政策，促進(jìn)社會廣泛參與，以更多的動員力量發(fā)展良性的社會組織。比如農(nóng)村基層已經(jīng)形成的專業(yè)協(xié)會、老年協(xié)會、婦女協(xié)會等等，用良性的社會組織來替代非良性的組織。
潘維：關(guān)于村民自治組織。首先，對于海選，是有些批評的，比如說現(xiàn)在要加強黨支部的作用，因為黨的領(lǐng)導(dǎo)很重要，社會主義很重要，共同富裕很重要，打擊黑惡勢力很重要。正如溫鐵軍所言，我們需要農(nóng)村基層“積極的組織”，農(nóng)民一定要組織起來。我國現(xiàn)階段只能推行“村民自治”，因為：第一，我國農(nóng)村發(fā)展不平衡；第二，小農(nóng)的經(jīng)濟和社會基礎(chǔ)不適合法治，有效執(zhí)法幾乎不可能；第三，我國政府缺少直接主導(dǎo)農(nóng)村行政的財力。對此，我的一篇文章《論村民自治的形式》中也有論述。
于建嶸：建設(shè)新農(nóng)村是以農(nóng)民為主體，這個觀念大家都是同意的，但是我認(rèn)為目前有很多問題是我們一種過于理性化，或自我陶醉性的東西。實際上有許多經(jīng)驗我們可以借鑒，我這次提交了一篇去年考察臺灣農(nóng)戶后寫就的論文，論文中一再提醒大家，1972年臺灣的情況跟我們現(xiàn)在的情況差不多，蔣經(jīng)國先生提出了加快農(nóng)村建設(shè)的重要措施，共有九條，可以和我們現(xiàn)在的政策做個比較。
這項措施公布以后，1973年臺灣在建設(shè)農(nóng)村的時候又發(fā)現(xiàn)了很多問題，關(guān)于經(jīng)濟投入和進(jìn)行鄉(xiāng)村改造都缺乏一個主體，那里也有村級組織，但是發(fā)現(xiàn)所有政策下去之后，沒有辦法在農(nóng)村實現(xiàn)。所以1974年臺灣又公布了“臺灣農(nóng)會法”。如果仔細(xì)看一看臺灣的《農(nóng)會法》，會發(fā)現(xiàn)它對我們現(xiàn)在很多顧慮都給予了回答。
我想提出一個政策建議：目前要搞鄉(xiāng)村建設(shè)，應(yīng)該靠政府。我不否認(rèn)政府發(fā)揮作用有困難，但是要光靠何慧麗、溫鐵軍或者賀雪峰教授那樣去做，也是做不到的，真正的主體應(yīng)該是農(nóng)民，農(nóng)民的主體地位絕不是靠建立一個什么組織來保證的，這需要全國統(tǒng)一性的、真正能夠制約農(nóng)民和政府的一種組織，我歸納為“農(nóng)有、農(nóng)治和農(nóng)享”的公益型社團法人，國家要做到這一步，還是很困難的。但有一點是很重要，我們可以看看臺灣的文獻(xiàn)，包括農(nóng)村的文獻(xiàn)，臺灣的經(jīng)驗一定要重視。
附——1980年代的5個“一號文件”
1982年1月1日，中共中央發(fā)出第一個“一號文件”，對迅速推開的農(nóng)村改革進(jìn)行了總結(jié)，并對當(dāng)年和此后一個時期農(nóng)村改革和農(nóng)業(yè)發(fā)展作出了具體部署。之后，連續(xù)4年的中央“一號文件”都是關(guān)于農(nóng)村政策的。這五個“一號文件”，在中國農(nóng)村改革史上成為專用名詞——“五個一號文件”。1982年的一號文件，突破了傳統(tǒng)的“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的體制框框，明確指出包產(chǎn)到戶、包干到戶或大包干“都是社會主義生產(chǎn)責(zé)任制”。這個文件不但肯定了“雙包”（包產(chǎn)到戶、包干到戶）制，而且說明它“不同于合作化以前的小私有的個體經(jīng)濟，而是社會主義農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的組成部分”。
1983年1月，第二個中央一號文件《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟政策的若干問題》正式頒布。這個文件從理論上說明了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制“是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下中國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，是馬克思主義農(nóng)業(yè)合作化理論在我國實踐中的新發(fā)展”。
1984年1月1日，中共中央發(fā)出《關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》，即第三個一號文件。文件強調(diào)要繼續(xù)穩(wěn)定和完善聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，延長土地承包期。為鼓勵農(nóng)民增加對土地的投資，規(guī)定土地承包期一般應(yīng)在15年以上，生產(chǎn)周期長的和開發(fā)性的項目，承包期應(yīng)當(dāng)更長一些。本報評論員 王梓 實習(xí)記者 葛耘娜 許靜 何征
1985年1月，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟的十項政策》，即第四個一號文件。文件的中心內(nèi)容是：調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，取消30年來農(nóng)副產(chǎn)品統(tǒng)購派購的制度，對糧、棉等少數(shù)重要產(chǎn)品采取國家計劃合同收購的新政策。國家還將農(nóng)業(yè)稅由實物稅改為現(xiàn)金稅。
1986年1月1日，中共中央、國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于1986年農(nóng)村工作的部署》，即第五個一號文件。文件肯定了農(nóng)村改革的方針政策是正確的，必須繼續(xù)貫徹執(zhí)行。針對農(nóng)業(yè)面臨的停滯、徘徊和放松傾向，文件強調(diào)進(jìn)一步擺正農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的地位。
