下一步財(cái)政體制改革的思路，究竟是進(jìn)一步在省以下推進(jìn)分稅制，還是保持實(shí)際上已經(jīng)形成的“財(cái)權(quán)上收，事權(quán)下放”的局面，通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的手段解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困局財(cái)政部副部長(zhǎng)樓繼偉和經(jīng)濟(jì)學(xué)家林毅夫日前圍繞“財(cái)權(quán)和事權(quán)”的一番應(yīng)對(duì)，將近年來(lái)有關(guān)中國(guó)分稅制下一步改革方向的爭(zhēng)論擺在了公眾面前。
2006年3月19日，在中國(guó)發(fā)展高層論壇2006年年會(huì)上，樓繼偉說(shuō)，“事權(quán)和財(cái)權(quán)的統(tǒng)一是個(gè)錯(cuò)誤的概念。”
這番話是在回應(yīng)經(jīng)濟(jì)學(xué)家林毅夫?qū)Α爸醒敫弧⒌胤礁F”有何對(duì)策的詢問(wèn)時(shí)說(shuō)的。林毅夫在論壇上指出，自1994年分稅制之后，隨著財(cái)權(quán)的上收，事權(quán)的逐級(jí)下放，中央和省市一級(jí)財(cái)政越來(lái)越好，而縣級(jí)以下則“經(jīng)常非常困難”。
考慮到今年“兩會(huì)”上有關(guān)分稅制的種種議論，樓繼偉的這番講話似乎頗有深意。一場(chǎng)本來(lái)很輕松的應(yīng)答，凸顯了官學(xué)兩界內(nèi)部對(duì)于分稅制何去何從的分歧。
富了中央，窮了地方？
今年“兩會(huì)”期間，在2005年預(yù)算報(bào)告執(zhí)行情況公布之后，新華社發(fā)布的一則以解讀為名的消息，提出的觀點(diǎn)是：“富了中央、窮了地方”的說(shuō)法不合實(shí)際。其所依據(jù)的數(shù)據(jù)是：2005年，中央財(cái)政總收入17249.79億元，按可比口徑比2004年增加2581.02億元（已扣除新增出口退稅指標(biāo)584.11億元），增長(zhǎng)17.6%；而地方財(cái)政總收入26565.72億元（含中央稅收返還和補(bǔ)助收入），按可比口徑比2004年增加4158.13億元，增長(zhǎng)18.6%.其中，地方本級(jí)收入15092.04億元，比上年增加2650.91億元，增長(zhǎng)21.3%.消息指出，這些數(shù)據(jù)清楚地表明，地方財(cái)政收入的增長(zhǎng)速度還快于中央1個(gè)百分點(diǎn)，地方本級(jí)收入增長(zhǎng)則更快。
這與一直以來(lái)人們所普遍認(rèn)為的“中央富、地方窮”的狀態(tài)大相徑庭。
1994年開(kāi)始的分稅制無(wú)疑是中國(guó)改革進(jìn)程中最具深遠(yuǎn)影響的改革之一。這一改革的直接影響是，中央和地方財(cái)政收入的比例發(fā)生了顛倒性的轉(zhuǎn)變。分稅制之前的1978年，中央財(cái)政收入占整個(gè)財(cái)政的35%，到90年代中期下降到不足12%，中央的財(cái)政收支甚至必須依靠地方的收入上繳才能維持平衡。而在分稅制實(shí)行的第二年——1995年，中央財(cái)政收入占整個(gè)財(cái)政收入的52%，2005年，這一比例是52.3%.與此相對(duì)應(yīng)的是縣級(jí)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政的不堪重負(fù)。
《南風(fēng)窗》今年3月對(duì)香港中文大學(xué)政治系教授王紹光的訪談表明：1995年，全國(guó)2159個(gè)縣級(jí)財(cái)政中有赤字的僅為132個(gè)，占6.1%，絕大部分都能實(shí)現(xiàn)財(cái)政平衡，有的還略有盈余。而到了1999年，在全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)和直轄市中，有26個(gè)存在赤字縣。到2002年，我國(guó)2030個(gè)縣域單位中，共有赤字縣706個(gè)，財(cái)政補(bǔ)貼縣914個(gè)，兩者合計(jì)1620個(gè)，占總數(shù)的近八成。還有一些縣雖然賬面上沒(méi)有赤字，卻存在著巨大的隱性赤字，即以當(dāng)年應(yīng)付未付的各種支出拖欠，或以負(fù)債、寅吃卯糧等形式存在的赤字。
在2003年第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三次會(huì)議上，國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)李金華沉重地表示，我國(guó)縣鄉(xiāng)一級(jí)財(cái)政赤字嚴(yán)重：截至2002年底，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)平均負(fù)債已經(jīng)超過(guò)400萬(wàn)元，總額在2200億元左右。
如何理解新華社的那個(gè)消息？中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)楊啟先對(duì)本刊記者說(shuō)，地方窮的籠統(tǒng)說(shuō)法是有問(wèn)題的，關(guān)鍵是看哪一級(jí)地方。關(guān)于這一點(diǎn)，林毅夫在論壇上也說(shuō)得很清楚，“中央政府日子相當(dāng)好過(guò)。省政府也不錯(cuò)，地市一級(jí)的也不錯(cuò)，但是縣一級(jí)的財(cái)政經(jīng)常非常困難�！�
財(cái)權(quán)事權(quán)統(tǒng)一？
1994年分稅制改革的初衷，是要進(jìn)一步理清中央和地方的財(cái)稅關(guān)系，既能保證國(guó)家財(cái)政有充足而穩(wěn)定的收入，增強(qiáng)國(guó)家對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的能力，又能夠充分調(diào)動(dòng)地方政府的積極性和主動(dòng)性。
財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康在2006年2月撰寫的一篇文章中回顧說(shuō)，稅制改革之初的設(shè)想，是在中央與省為代表的地方之間先搭成分稅制框架，并做出了短期內(nèi)在省以下實(shí)行“過(guò)渡狀態(tài)”的設(shè)想，寄希望于其后在動(dòng)態(tài)中使分稅制在省以下也逐步進(jìn)入規(guī)范貫通的境界。中央與地方政府的財(cái)政關(guān)系應(yīng)該按照“一級(jí)政權(quán)，一級(jí)事權(quán)，一級(jí)財(cái)權(quán)，一級(jí)稅基，一級(jí)預(yù)算，一級(jí)產(chǎn)權(quán)，一級(jí)舉權(quán)”的原則，配之以自上而下轉(zhuǎn)移支付的健全，這是完善以分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政的財(cái)政體制大思路。
但接下來(lái)分稅制在省以下之幾無(wú)進(jìn)展。賈康在分析其原因時(shí)指出，五級(jí)政府（中央、省、地級(jí)市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、五級(jí)財(cái)政的框架，與分稅制在省以下的落實(shí)之間，存在不相容性質(zhì)，實(shí)際上“無(wú)解”。而近年地方基層財(cái)政的困難加劇，在一定程度上正是由于五級(jí)財(cái)政框架與現(xiàn)有的中央和以省為代表的地方之間分稅財(cái)政間不相容，而且這一不相容性日漸明朗和突出。
賈康認(rèn)為，財(cái)權(quán)、事權(quán)統(tǒng)一的前提是，在省以下再次分稅，整個(gè)財(cái)政體系變?yōu)橹醒搿⑹�、縣市這樣的三級(jí)“扁平化”結(jié)構(gòu)。
但在中國(guó)發(fā)展高層論壇2006年年會(huì)上，財(cái)權(quán)事權(quán)統(tǒng)一的原則遭到樓繼偉的反對(duì)。樓繼偉說(shuō)，財(cái)權(quán)如果認(rèn)為是征稅權(quán)，那么“稅收如何在不同級(jí)別的政府之間分配，不是根據(jù)財(cái)權(quán)的，不是根據(jù)功能的，是根據(jù)稅收本身的特征�！彼e例說(shuō)，那些稅金流動(dòng)性強(qiáng)的稅收，不能夠放在低層政府。比如說(shuō)增值稅，比如說(shuō)在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收的消費(fèi)稅，它不能放在地方政府。那些稅金不流動(dòng)，基本在當(dāng)?shù)氐哪切┒愂�，比如說(shuō)物業(yè)稅、財(cái)產(chǎn)稅，應(yīng)當(dāng)放在地方政府。
他同時(shí)指出，各地方的征稅權(quán)或稅收的歸屬應(yīng)該統(tǒng)一，比如增值稅，一些地方爭(zhēng)取到25%的政策，一些地方爭(zhēng)取到50%，那就會(huì)出現(xiàn)惡性的降稅競(jìng)爭(zhēng)分配資源，分完之后，所征收的稅會(huì)和各地方政府履行功能需要的開(kāi)支就對(duì)不上。
財(cái)權(quán)和事權(quán)的不完全對(duì)稱，“這是一般國(guó)家的做法”，樓繼偉強(qiáng)調(diào)說(shuō)。這一說(shuō)法背后最直接的依據(jù)是美國(guó)經(jīng)驗(yàn)。根據(jù)《涉外稅務(wù)》今年3月所介紹的情況，即使是在分稅制最為徹底的美國(guó)，州和地方政府也不是只以本級(jí)收入實(shí)現(xiàn)本級(jí)事權(quán)，聯(lián)邦撥款占州與地方政府支出的比例在“80年代初達(dá)到25%，爾后保持在20%左右，90年代逐年有所上升”。
圍繞財(cái)權(quán)、事權(quán)是否統(tǒng)一、如何統(tǒng)一的這些分歧，直接涉及到的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是：下一步財(cái)政體制改革的思路，究竟是進(jìn)一步在省以下推進(jìn)分稅制，還是保持實(shí)際上已經(jīng)形成的“財(cái)權(quán)上收，事權(quán)下放”的局面？
分稅制何去何從？
在賈康看來(lái)，目前中國(guó)部分地區(qū)開(kāi)展的“省管縣”（省級(jí)政府在財(cái)政上直接管轄省內(nèi)各縣）和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”（縣級(jí)政府在財(cái)政上直接管轄縣內(nèi)各鄉(xiāng)）等改革試驗(yàn)，基本導(dǎo)向就是力求實(shí)現(xiàn)省以下財(cái)政層級(jí)的減少——即扁平化，其內(nèi)在邏輯是引致政府層級(jí)的減少和扁平化，進(jìn)而使在省以下推行分稅制逐漸成為可能。
3月30日，來(lái)自發(fā)改委經(jīng)濟(jì)體制綜合改革司關(guān)于農(nóng)村政治體制的研究報(bào)告與賈康三級(jí)財(cái)政的思路不謀而合。這份報(bào)告指出，當(dāng)前政府“錯(cuò)位、越位、缺位”狀況和管理層次過(guò)多有直接關(guān)系，“在政府間關(guān)系上，我國(guó)行政體制的一個(gè)顯著特點(diǎn)是，只關(guān)注權(quán)限程度大小的區(qū)分，而不重視事權(quán)范圍的分工�！边@份報(bào)告從財(cái)政上建議：進(jìn)一步推動(dòng)“省管縣”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的改革試點(diǎn)，在有條件的地方逐步取消市管縣體制，實(shí)行省級(jí)財(cái)政直管市、縣財(cái)政，市、縣行政不同級(jí)但可財(cái)政同級(jí)，市級(jí)財(cái)政只管市轄區(qū)，并虛化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算歸入縣級(jí)財(cái)政管理，為將鄉(xiāng)鎮(zhèn)變?yōu)榭h級(jí)政府派出機(jī)構(gòu)創(chuàng)造條件，逐步形成中央、省、市（縣）三級(jí)財(cái)政體制。
而三級(jí)政府設(shè)置中有關(guān)縣市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)“撤”與“留”的裁決權(quán)，國(guó)研中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)部研究室主任陳劍波3月底在接受《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》采訪時(shí)表示，將來(lái)縣鄉(xiāng)政府的存在可以取決于省政府。如果省政府覺(jué)得需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)政府參與辦事，由省政府掏錢養(yǎng)著，不需要的地方盡可以撤掉。
對(duì)三級(jí)政府的構(gòu)想，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)劉尚希并不認(rèn)同�！盀槭裁淳鸵欢ㄒ侨�(jí)政府呢？”他反問(wèn)道�！爸袊�(guó)地區(qū)間差異是如此之大！”他對(duì)本刊記者舉例說(shuō)，在很多尚存地界劃分爭(zhēng)議的邊疆地區(qū)，有的村就幾個(gè)人，假如政府層級(jí)減少一合并，人員搬出，那么在劃分疆界時(shí)，歸屬中國(guó)的合理性首先就會(huì)受到質(zhì)疑。而且，像東莞市，是沒(méi)有在下面設(shè)縣的，只有鄉(xiāng)一級(jí)政府，又怎么追求三級(jí)政府的“扁平化”呢？
就是從三級(jí)財(cái)政框架的追求來(lái)看，劉尚希也并不看好。他說(shuō)，在東部沿海地區(qū)，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)西部一個(gè)縣市實(shí)力，“怎么可能要他們都按三級(jí)財(cái)政的要求來(lái)做呢？鄉(xiāng)財(cái)縣管在那里又如何能夠?qū)崿F(xiàn)呢？”
在劉尚希看來(lái)，三級(jí)“扁平化”的追求是削足適履�！白非笳�(cái)政體制的三級(jí)架構(gòu)，到底是因?yàn)槲鞣桨l(fā)達(dá)國(guó)家如此，因此我們也要追求，還是我們更應(yīng)該切合實(shí)際地考慮解決現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題，讓13億人更易于獲得政府的公共服務(wù)？我們要充分考慮發(fā)展中人口大國(guó)的特點(diǎn)，以及城鄉(xiāng)差別、區(qū)域差距巨大的現(xiàn)實(shí)，照搬發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的做法是行不通的�！�
正因?yàn)槿绱�，劉尚希并不認(rèn)同在省以下也要一律實(shí)行分稅制的說(shuō)法，他說(shuō)，“中國(guó)地區(qū)間的差距如此之大，怎么可能都按分稅制層層推進(jìn)？對(duì)于稅源太少、稅基太窄的縣市來(lái)講，給征稅權(quán)也不過(guò)是畫餅充饑。經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到一定程度是全面、徹底實(shí)施分稅制的必要條件，現(xiàn)階段許多地方并不具備。”最為明顯的是西部一些縣市，縣財(cái)政收入以前60%～70%都是靠農(nóng)業(yè)稅收，現(xiàn)在農(nóng)業(yè)稅收被取消了，即使給他們征稅權(quán)，他們就真的能夠征上稅來(lái)？劉尚希因此提出：省以下應(yīng)該允許各地自己去探索具體的財(cái)政體制實(shí)現(xiàn)形式，絕不能按未經(jīng)驗(yàn)證的理論框框硬性去套。
縣鄉(xiāng)財(cái)政困境出路無(wú)論是走向三級(jí)財(cái)稅架構(gòu)，還是維持現(xiàn)有格局、讓省以下自己去探索，縣鄉(xiāng)財(cái)政持續(xù)惡化的局面必須加以解決。
按照樓繼偉的說(shuō)法，解決各地方縣鄉(xiāng)財(cái)政困難狀況有兩個(gè)辦法，一個(gè)是通過(guò)不同級(jí)別政府之間的轉(zhuǎn)移支付來(lái)彌補(bǔ)缺口，一個(gè)是通過(guò)勞動(dòng)力人口自由的流動(dòng)，使得那些公共服務(wù)能力比較差的地區(qū)人口流向好的地區(qū)，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)的均衡。
前者在實(shí)踐中的效果一直備受爭(zhēng)議。近年來(lái)，中央政府對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付力度越來(lái)越大。2005年達(dá)到7330億元，其中財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付是3813億元，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是3517億元。轉(zhuǎn)移支付的方向主要是中西部地區(qū)（中部地區(qū)的全部財(cái)政開(kāi)支中，中央轉(zhuǎn)移支付是占了46%，而西部占了50%.東部略有下降，從11%下降到8%）。2005年全部中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付資金中中西部地區(qū)約占88%，從1994年到2005年，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付占地方財(cái)政支出總額的比重從13%提高到29%.但無(wú)論是財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付，還是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，都免不了受到現(xiàn)有體制的約束。
最受詬病的是，這些轉(zhuǎn)移支付，它往往并不能夠真正轉(zhuǎn)移到最需要資金的地方。會(huì)哭的孩子有奶吃，在“跑部進(jìn)錢”的過(guò)程中，往往是那些有資源的地方能夠拿到錢，而最缺錢的地方，往往在“跑部”的資源占有上也是少的。
而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，雖然較為有利于克服轉(zhuǎn)移過(guò)程中的跑冒滴漏，使資金直接到基層，但是，這實(shí)際上又強(qiáng)化了條塊分割，往往形成條塊打架等情況。
除此之外，2002年，中央和地方建立了所得稅收入的分享改革，從而使得一般性轉(zhuǎn)移支付有了一個(gè)長(zhǎng)效機(jī)制。但是，中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)石曉敏對(duì)本刊記者表示，稅收結(jié)構(gòu)本身就有問(wèn)題，譬如礦產(chǎn)資源稅，地方本該有而沒(méi)有。
盡管如此，中央對(duì)以省為代表的地方的轉(zhuǎn)移相較于省以下的轉(zhuǎn)移支付仍然顯得公開(kāi)而透明得多。
楊啟先對(duì)本刊說(shuō)：“要是沒(méi)有中央的強(qiáng)大壓力，省市很少會(huì)向困難的縣鄉(xiāng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的。‘市管縣’最后往往變成‘市刮縣’�！�
在賈康看來(lái)，在轉(zhuǎn)移支付的問(wèn)題得不到有效解決之前，三級(jí)分稅制就仍然是一個(gè)不壞的選擇。賈康說(shuō)，在漸進(jìn)改革中，采取種種過(guò)渡措施，以“分類指導(dǎo)”方式逐步完成省以下分稅分級(jí)財(cái)政體制的構(gòu)建，是一種必然的選擇。
而針對(duì)分稅制在省以下推行的質(zhì)疑，他在今年2月份的撰文中表示，討價(jià)還價(jià)的財(cái)政安排與明確收入分享的分稅制本質(zhì)上是不相容的，要解決這一問(wèn)題，唯有在省級(jí)以下繼續(xù)推進(jìn)分稅制�！澳欠N忽略了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新體制所要求的總體配套，背離了配套改革中‘治本為上’的思路和原則，實(shí)際上屬于一種使財(cái)政體制格局重回‘條塊分割’‘多種形式包干’的思維方向，是不妥的�！�
