“財(cái)稅立法中仍存在級別低的情況，22個(gè)稅種目前只有3種稅有正式的法律，其他多是條例或暫行條例；包括財(cái)政支付轉(zhuǎn)移法、財(cái)政投資法等在內(nèi)的一些基本性的法律也尚未建立起來預(yù)算法有些基本的制度還沒有規(guī)定，如公共財(cái)政的內(nèi)容、預(yù)算管理體制的內(nèi)容、部門預(yù)算和國庫制度的改革與規(guī)定、預(yù)算監(jiān)管的內(nèi)容、預(yù)算罰責(zé)的內(nèi)容，這些都需要增補(bǔ)作為我國稅收的最大部分，流轉(zhuǎn)稅和財(cái)產(chǎn)稅方面的法律與改革開放和法制建設(shè)的要求差距都比較大，其立法層級亟待提高”
劉隆亨教授
今年“兩會(huì)”結(jié)束之前，溫家寶總理在例行的記者招待會(huì)上特別提到了公共財(cái)政的問題，并被媒體廣泛稱贊為一大“亮點(diǎn)”。他在回答記者提問時(shí)明確表示要推進(jìn)財(cái)政體制改革，使公共財(cái)政更好地進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，更好地改善民生和改善生態(tài)環(huán)境。
這意味著公共財(cái)政的收支分配和實(shí)施應(yīng)有法律依據(jù)，并應(yīng)嚴(yán)格按照人民代表大會(huì)通過的預(yù)算來確定和執(zhí)行，逐步減少我國財(cái)政支出過程中存在的“任意性”和“長官意志”等現(xiàn)象，同時(shí)呼喚民眾有更強(qiáng)的納稅人意識，履行納稅義務(wù)，尊重和維護(hù)納稅人權(quán)利。
那么，未來五年，新一屆政府推進(jìn)財(cái)政體制改革的目標(biāo)和進(jìn)程將伴隨著哪些重大立法項(xiàng)目？我國的財(cái)稅法律體系又將呈現(xiàn)怎樣的特點(diǎn)？本報(bào)記者就此獨(dú)家專訪了中國法學(xué)會(huì)財(cái)稅法學(xué)會(huì)會(huì)長、全國人大常委會(huì)預(yù)算工委的特邀專家劉隆亨教授。
【財(cái)稅立法滯后問題突出】
2003年開始實(shí)施的十屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃，共計(jì)76件法律的制定與修訂，其中財(cái)稅立法占到8件，包括國有資產(chǎn)法、統(tǒng)一企業(yè)所得稅法、預(yù)算法修訂、個(gè)人所得稅法修訂、審計(jì)法修訂、稅收基本法、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法以及反洗錢法。五年過去，十屆全國人大常委會(huì)完成了《企業(yè)所得稅法》的修訂，《個(gè)人所得稅法》第三次、第四次修訂，《審計(jì)法》的修訂和《反洗錢法》的制定，《預(yù)算法》的修訂也進(jìn)入起草階段。
“再加上1993年制定的《注冊會(huì)計(jì)師法》，2000年第二次修訂施行的《會(huì)計(jì)法》，2001年第二次修訂和施行的《稅收征管法》，2002年制定的《政府采購法》，到目前為止，財(cái)稅法體系中已有九部法律�！眲⒙『嗾f，“但從依法治國、依法治稅、依法理財(cái)，尤其是從財(cái)稅法律效力的角度來看，即財(cái)稅立法的確定力、實(shí)施的執(zhí)行力、行為的約束力目前仍存在不小的差距。”
今年70歲高齡的劉隆亨是新中國財(cái)稅法律體系的見證者和立法參與者，在回顧現(xiàn)有的整個(gè)財(cái)稅法體系時(shí)，他將這個(gè)體系劃分成4個(gè)層次，除了全國人大及全國人大常委會(huì)制定和修訂的法律外，還依次包括國務(wù)院頒布的財(cái)稅行政法規(guī)，國務(wù)院財(cái)政、稅務(wù)、關(guān)稅主管部門分別或聯(lián)合有關(guān)部門頒布的一系列財(cái)稅行政規(guī)章，以及省級地方人大和政府頒布有關(guān)財(cái)政稅收地方性法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件。
2003年至2007年10月10日，國務(wù)院頒布了有關(guān)財(cái)稅行政法規(guī)34件，確立了包括收支兩條線、國有資產(chǎn)評估、農(nóng)村稅費(fèi)改革的各項(xiàng)規(guī)定、出口退稅、中央與地方預(yù)算收支、石油特別收益金等一系列關(guān)系國計(jì)民生的重要制度。
財(cái)政部發(fā)布了22件規(guī)章，稅務(wù)總局發(fā)布了29件規(guī)章和規(guī)范性文件，海關(guān)總署發(fā)布了18件有關(guān)關(guān)稅的行政規(guī)章和規(guī)范性文件，此外財(cái)政、稅務(wù)、海關(guān)與央行等部門還聯(lián)合發(fā)布了有關(guān)財(cái)稅的18件行政規(guī)章。
在省級地方人大和政府層面，五年來各省市、自治區(qū)在車船稅、土地使用稅、政府基金管理等方面都頒布了一系列規(guī)范性文件。
“可見，四個(gè)層面從不同角度構(gòu)成了我國的財(cái)稅法體系，這個(gè)體系已經(jīng)基本形成，縱橫交錯(cuò)，覆蓋面也比較廣�！眲⒙『啾硎�，“但是，其中法制滯后的問題也比較突出�！�
他具體解釋說，財(cái)稅立法中仍存在級別低的情況，比如22個(gè)稅種目前只有3種稅有正式的法律，其他多是條例或暫行條例，雖然不是所有稅種都要通過全國人大立法，但也不能總是停留在暫行條例的層級上；同時(shí)，有些法律條文的規(guī)定仍比較粗，操作性差，陳舊滯后，甚至還包括上世紀(jì)50年代公布的條例；內(nèi)外不統(tǒng)一的問題還沒有得到徹底解決，比如房地產(chǎn)稅與房產(chǎn)稅、農(nóng)村耕地占用稅、筵席稅等；包括財(cái)政支付轉(zhuǎn)移法、財(cái)政投資法等在內(nèi)的一些基本性的法律也尚未建立起來。
“由于立法不完善，執(zhí)法機(jī)關(guān)有各種‘通知’又‘通知’、‘解釋’再‘解釋’，不利于公共財(cái)政的規(guī)范性和嚴(yán)密實(shí)施�！眲⒙『嗫偨Y(jié)說。
【財(cái)政法領(lǐng)域：預(yù)算法修訂出臺(tái)迫在眉睫】
從個(gè)人所得稅起征點(diǎn)的提高、到取消利息稅的討論，從開征遺產(chǎn)稅、到物業(yè)稅是否會(huì)在房價(jià)高居不下時(shí)開征的爭議等等，近兩年來，公眾對于稅收立法的關(guān)注程度日益提高，幾乎每一次重大稅收立法的過程中，都伴隨著廣泛的公眾討論。
“這是一個(gè)好的現(xiàn)象，但相對于稅法所受到的關(guān)注而言，財(cái)政法就沒有受到這樣程度的重視了。但實(shí)際上我們學(xué)財(cái)稅法的人都知道，財(cái)政法才是整個(gè)財(cái)稅法的基礎(chǔ)�！眲⒙『嗾f。
他認(rèn)為，經(jīng)過過去五年國家在稅法方面的大量工作，未來五年財(cái)稅立法的重心應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)移到財(cái)政法上來。一方面由于多年擱置，相關(guān)財(cái)政法的制定修訂更顯得急迫；另一方面，立法機(jī)關(guān)也有能力騰出手來加快研究財(cái)政立法。
“黨的十七大報(bào)告中已經(jīng)強(qiáng)調(diào)了財(cái)稅改革和財(cái)稅立法這項(xiàng)重要的工作，我認(rèn)為首先重要的就是預(yù)算法的修訂迫在眉睫。”劉隆亨說，“預(yù)算法是我國財(cái)政收支的基本法律制度，也是市場經(jīng)濟(jì)公共財(cái)政的基本法，是財(cái)稅法律體系的核心”。
1993年全國人民代表大會(huì)通過了預(yù)算法并于1994年實(shí)施。十幾年來，預(yù)算法對克服預(yù)算的隨意性、提高預(yù)算的編制質(zhì)量，加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督管理，保證財(cái)政預(yù)算的收支分配起了重要的作用，但是現(xiàn)在看來有些規(guī)定已經(jīng)過時(shí)。比如五級政權(quán)五級預(yù)算的格局已被突破；有些基本的制度還沒有規(guī)定，如公共財(cái)政的內(nèi)容、預(yù)算管理體制的內(nèi)容、部門預(yù)算和國庫制度的改革與規(guī)定、預(yù)算監(jiān)管的內(nèi)容、預(yù)算罰責(zé)的內(nèi)容，這些都需要增補(bǔ)。
“上一屆全國人大常委會(huì)已經(jīng)開始修訂的準(zhǔn)備工作，但進(jìn)展并不十分順利，我們應(yīng)當(dāng)全力以赴，盡早完成此項(xiàng)立法工作�！眲⒙『啾硎�。
在預(yù)算法之外，劉隆亨建議說，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法、國債法和國有資產(chǎn)法這三部重要法律也需盡快制定出臺(tái)。
財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法是彌補(bǔ)市場經(jīng)濟(jì)失靈和平衡地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要法律，目前市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，比如美、德、澳、日、韓等都有這種法律。劉隆亨認(rèn)為，我國的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付行為現(xiàn)在比較零碎，隨意性大，需要進(jìn)行法律規(guī)范，包括支付的原則、支付的形式、支付的規(guī)模、支付預(yù)算和預(yù)算監(jiān)督等內(nèi)容。實(shí)現(xiàn)黨的十七大報(bào)告中提出的“加快形成統(tǒng)一規(guī)范透明的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，加大公共領(lǐng)域服務(wù)投入”。
1997年亞洲金融危機(jī)后我國實(shí)行積極的財(cái)政政策，國債的發(fā)行數(shù)額很大，尤其是1998至2002年國家發(fā)行的僅長期建設(shè)國債就達(dá)6600億元，近幾年雖然國債發(fā)行數(shù)額減少但還繼續(xù)發(fā)行。時(shí)至今日，財(cái)政部發(fā)行的開戶記賬式國債就已經(jīng)是第十七期了，國債已成為國家進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要政策工具，也在國民經(jīng)濟(jì)生活中發(fā)揮著重要作用。劉隆亨表示，雖然我國在上世紀(jì)90年代制定過《國庫券條例》，但是在國債這個(gè)重大的問題上，必須上升為法律，用法律來規(guī)范發(fā)行國債的規(guī)模、用途和程序以及還本付息的辦法和法律責(zé)任，并注意債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范和地方發(fā)行債券的問題。
國有資產(chǎn)法也是關(guān)系我國社會(huì)主義所有制的基本法律。劉隆亨介紹說，長期以來我們都依據(jù)這方面的行政法規(guī)，尤其是十六大確定的和十屆全國人大第一次會(huì)議規(guī)定的國有資產(chǎn)管理體制的重大改革所發(fā)生的變化，有必要和可能上升為法律。包括國有資產(chǎn)的范圍與原則、體制與主管機(jī)關(guān)及職責(zé)，國有資產(chǎn)的經(jīng)營、監(jiān)督與責(zé)任等制度的法制化、規(guī)范化。
“除了這些大法，我們還有政府采購法和注冊會(huì)計(jì)師法需要修訂，不動(dòng)產(chǎn)評估法和行業(yè)協(xié)會(huì)法等需要制定，這些都是財(cái)政方面的重要法律，社會(huì)影響重大，可見財(cái)政立法任務(wù)還比較重�！眲⒙『嗾f。
【稅法領(lǐng)域：擴(kuò)大資源稅、開征環(huán)保稅】
2008年1月1日起，新企業(yè)所得稅法施行，結(jié)束了我國內(nèi)外資企業(yè)所得稅不統(tǒng)一的歷史，也使我國所得稅方面的法律要求基本得到滿足。
“相比之下，流轉(zhuǎn)稅和財(cái)產(chǎn)稅方面的法律與改革開放和法制建設(shè)的要求差距就比較大了。”劉隆亨說，“流轉(zhuǎn)稅是我國稅收的最大部分，其立法層級亟待提高�！�
所謂流轉(zhuǎn)稅，主要包括增值稅、消費(fèi)稅、營業(yè)稅和海關(guān)代收的關(guān)稅四大稅種，前三個(gè)稅種的法律依據(jù)都是1994年施行至今的暫行條例。然而14年來實(shí)踐已經(jīng)發(fā)生了天翻地覆的變化，僅增值稅收入就已約占每年我國稅收總收入的40%左右，并且逐漸由生產(chǎn)型增值稅向消費(fèi)型增值稅過渡，如此毫無爭議的“第一大稅種”多年來仍只有一個(gè)暫行條例，勢必將妨礙執(zhí)法的嚴(yán)肅性和法律效力。
劉隆亨認(rèn)為，隨著中國加入WTO，關(guān)稅收入逐年減少，其財(cái)政功能也隨之下降，甚至將來可能出現(xiàn)零關(guān)稅。拋開關(guān)稅不論，增值稅、消費(fèi)稅和營業(yè)稅這三大稅種中至少應(yīng)先有一個(gè)稅種提高到法律層級上。
“我一直建議，第一步先把這三個(gè)暫行條例上升為正式條例，第二步把其中的增值稅條例或者營業(yè)稅條例，在條件成熟時(shí)再上升為法律�！眲⒙『嗾f。
不過，在未來五年稅收立法的框架藍(lán)圖中，劉隆亨尤為重視的是資源環(huán)保稅的改革。他認(rèn)為，只有資源稅擴(kuò)大征收范圍并及時(shí)開征環(huán)保稅，才能更有助于構(gòu)建和諧社會(huì)。
劉隆亨建議說，一方面我們可以擴(kuò)大征收范圍方面，由現(xiàn)在的6個(gè)稅目可擴(kuò)展到9個(gè)稅目，增加地上地下水資源與灘涂、森林資源、油頁巖與礬石巖等稀缺礦產(chǎn)資源；另一方面在稅率和計(jì)稅依據(jù)方面，1994年實(shí)施的單位稅額與當(dāng)前的資源價(jià)格明顯偏低，需要提高稅率，并改從量計(jì)征為從價(jià)計(jì)征，這也更符合國際通行的做法，符合資源供給價(jià)格走向的自然規(guī)律和人們消費(fèi)的社會(huì)規(guī)律。
而環(huán)保稅則是國家為了保護(hù)環(huán)境，利用其國家政治行政上的權(quán)力，依法無償?shù)�、�?qiáng)制地、相對固定地向一切污染或損害環(huán)境的單位和個(gè)人征收稅金或?qū)嵨锏母鞣N稅收。鑒于環(huán)境稅收在世界范圍內(nèi)的興起，生態(tài)環(huán)境稅已構(gòu)成未來稅收的重要組成部分。雖然我國長期以來有了不少環(huán)境稅收的優(yōu)惠政策，但是環(huán)境稅收在國家稅制中仍然分散和落后。
“我們必須從制度上、財(cái)政資金上長期穩(wěn)定地解決我國環(huán)境保護(hù)的問題，適時(shí)開征環(huán)保稅才是現(xiàn)實(shí)的選擇�！眲⒙『嗾f。
據(jù)了解，目前我國在環(huán)保收費(fèi)方面的主要項(xiàng)目包括排污收費(fèi)、資源補(bǔ)償收費(fèi)、生態(tài)補(bǔ)償收費(fèi)等。而有關(guān)環(huán)保稅開征的討論中，征稅對象和范圍是爭議焦點(diǎn)問題，涉及到環(huán)境費(fèi)稅改革的深度和力度。環(huán)境稅費(fèi)不分，費(fèi)擠稅和環(huán)境保護(hù)資金短缺與不到位，也只有通過適當(dāng)范圍的環(huán)境稅的征收來解決。
“我認(rèn)為環(huán)境稅的稅目應(yīng)當(dāng)包括三方面，即把排污收費(fèi)、生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償收費(fèi)和污染物產(chǎn)品收費(fèi)分別改成排污收稅、生態(tài)環(huán)境收稅和污染物產(chǎn)品收稅�！眲⒙『嗾f，“這么建議是因?yàn)槭召M(fèi)量比較大、稅的構(gòu)成要素也比較接近，這不僅必要，而且是可行的�！�
此外，劉隆亨表示，以稅收征管法為核心的程序法、個(gè)人所得稅法的改革深化、地方稅收制度體系的健全以及盡快開征社會(huì)保障稅等都是未來五年稅收立法過程中值得注意的部分。
