在地方財政資金比較緊張的情況下，如何填補因取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅而產(chǎn)生的財政缺口，便成為事關改革進程的一大問題。
4月3日，在國務院召開的全國農(nóng)村稅費改革試點工作電視電話會議上，溫家寶總理明確指出，今年農(nóng)村稅費改革試點工作將在全國范圍推開，而取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，應該成為推進農(nóng)村稅費改革的又一項重要措施。
幾乎在同一時間，作為農(nóng)村稅費改革試點的安徽省，也宣布正在積極推行這項改革。據(jù)安徽省財政廳的官員透露，從4月份起，安徽對從事農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品生產(chǎn)者不再征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，而改為征收農(nóng)業(yè)稅。這意味著，今后安徽農(nóng)民生產(chǎn)農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品，也只需繳納最高不超過7％的農(nóng)業(yè)稅和最高不超過正稅20％的農(nóng)業(yè)稅附加。安徽5000萬農(nóng)民將由此再次減負。
回顧中國幾年來的農(nóng)村稅費改革，從1994年安徽省渦陽縣新興鎮(zhèn)的自發(fā)起步，到2000年安徽省在全國率先進行改革試點，再到2002年國家決定將改革試點擴展到20個省市，其間的艱辛與曲折不難想像。此輪改革的內(nèi)容被高度概括為“三個取消，一個逐步取消，兩個調(diào)整和一項改革”，其中的“兩個調(diào)整”即“調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策，調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅征收辦法，規(guī)定新農(nóng)業(yè)稅稅率上限為7％”（參見《財經(jīng)》2002年8月5日號《農(nóng)賦之變》）。如今，稅費改革按既定步驟把目標對準了取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，盡管仍是局部的“試點”，但畢竟在改革的道路上又前行了一步。
農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅終結
農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅是農(nóng)業(yè)稅的一部分，而不是一個單獨的稅種，其含義是對從事煙葉、園藝、水產(chǎn)、林木、畜牧、食用菌等農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品生產(chǎn)的單位和個人征稅。它始于上個世紀80年代，開征的目的是防止農(nóng)業(yè)特產(chǎn)擠占糧食生產(chǎn)，因此稅率要高于一般意義上的農(nóng)業(yè)稅，在8％～20％之間。
由于農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅稅率設計復雜，稅收征收面廣，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品品種多，收稅非常困難。收稅困難又直接導致收稅成本增加。安徽省渦陽縣耿黃鄉(xiāng)曾做過這樣一個統(tǒng)計：為按規(guī)定據(jù)實征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，鄉(xiāng)政府專門組織19人下村，跟蹤農(nóng)林特產(chǎn)的生產(chǎn)、銷售過程兩個月，最后征收到4萬元的稅款，而這19人下村的各種費用開支也是4萬元，征收成本達到了100％，征稅效率為零。
農(nóng)村稅費改革的倡導者、原安徽省政府參事何開蔭去年年末曾撰文認為，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅是在計劃經(jīng)濟體制下農(nóng)產(chǎn)品（000061，股吧）供求不平衡、糧食短缺的情況下制定的，現(xiàn)在農(nóng)業(yè)已經(jīng)進入新的發(fā)展階段，糧食生產(chǎn)出現(xiàn)結構性過剩，農(nóng)業(yè)亟待走向國際市場，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅顯然已落后于時代，解決這個問題顯得越來越迫切。
在現(xiàn)實中，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅已成為農(nóng)業(yè)結構調(diào)整的羈絆。今年“兩會”期間，農(nóng)業(yè)部部長杜青林表示“減免農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅是必然趨勢”，有利于農(nóng)村經(jīng)濟結構調(diào)整和農(nóng)業(yè)發(fā)展。這其實已是農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅將要改革的一個直接信號。
對于農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的改革，一些省份早已有過嘗試。從去年1月開始，浙江省已在全省范圍內(nèi)全面停止征收煙葉以外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。今年年初，福建省也決定暫緩征收大部分品種的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。但是，這些改革都是低調(diào)進行，因為1994年稅制改革后，中央只將屠宰稅和筵席稅的稅收管理權限下放給地方，其他稅種的管理權留在中央，地方對農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅只有調(diào)整權，并沒有停征權。在中國的稅法框架之下，這些嘗試并不符合法律程序。
但安徽省在4月開始的改革卻略微有所不同，其要旨是用農(nóng)業(yè)稅代替農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，而農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅只是農(nóng)業(yè)稅的一種，用國務院農(nóng)村稅費改革工作領導小組辦公室常務副主任楊遂周的話說，這“實際上是一種稅收本身的改革”。更何況安徽省身為改革試點，牽扯到法律層面上的問題要少一些。
安徽省醞釀農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的改革已有很長一段時間。2001年，該省生產(chǎn)的藥材、大棚蔬菜等農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品，即由征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅改為征收農(nóng)業(yè)稅；2002年，蕭縣和碭山成為安徽改革農(nóng)業(yè)稅的實驗田。一年后，經(jīng)總結試點經(jīng)驗，安徽省委、省政府在今年3月21日正式?jīng)Q定，取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，改征農(nóng)業(yè)稅，4月1日起在全省全面實施。這個時機剛好趕得上今年農(nóng)業(yè)稅的征收時間。
財政收入將出現(xiàn)缺口
取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，一個直接后果是地方財政收入的減少。按改革方案，將農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅改征農(nóng)業(yè)稅，除煙葉產(chǎn)品，其他應稅產(chǎn)品按照當?shù)剞r(nóng)業(yè)稅稅率及附加比例執(zhí)行。而農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅稅率高于農(nóng)業(yè)稅，稅收減少便是必然結果。
安徽省財政廳稅費改革辦公室胡玉強主任告訴《財經(jīng)》，安徽省農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的平均稅率為8％，農(nóng)業(yè)稅的平均稅率是7％。雖說稅率的變動只有一個百分點，但財政收入?yún)s有很大的變化。像安徽改革的實驗基地蕭縣和碭山，改革前應征農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅收入3673萬元，改征農(nóng)業(yè)稅后征稅收入只有1663萬元，一年減少財政收入2000萬元左右。
胡主任透露，安徽省農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的收入原本有2億多元，改革后全省農(nóng)業(yè)稅費將減收50％以上，達1億多元。
平均稅率從8％到7％，一個百分點差距為何帶來如此巨大的收入差異？按楊遂周的解釋，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅與農(nóng)業(yè)稅的差別，不僅僅體現(xiàn)在稅率之上，還有征稅范圍的不同。農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅是在農(nóng)業(yè)稅的基礎上進行改征的，但農(nóng)業(yè)稅與農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的課征范圍有所不同。比如說荒山、灘涂等非農(nóng)業(yè)用地上的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品，在改征農(nóng)業(yè)稅之后就不能再征稅了。另外，根據(jù)安徽省對農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅改征農(nóng)業(yè)稅的應稅項目和計征辦法所作的具體規(guī)定，有一部分農(nóng)業(yè)稅是免征的，比如對牲畜產(chǎn)品收購的環(huán)節(jié)和在非耕地上生產(chǎn)食用菌產(chǎn)品，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅被取消，同時也不征收農(nóng)業(yè)稅。
另據(jù)安徽農(nóng)稅局黃詩柱局長透露，隨著農(nóng)村稅費改革的進行，一些硬性攤派被取消，也是造成收入減少的重要原因。作為改革的具體執(zhí)行部門，農(nóng)稅局對于減收數(shù)額的估計比較謹慎，稱具體的數(shù)字還在測算中，“現(xiàn)在還不敢說少收1億元”。但他們肯定，減收的數(shù)額一定會比較大。
未來改革走向
其實，需要改革的不僅僅是農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。國家稅務總局副局長許善達最近表示，已經(jīng)上報中央的《農(nóng)業(yè)稅征收管理條例》有望在今年出臺。在這個條例中，確定了兩條征稅界限：一是稅費不混征，任何收費都不得搭車收稅；二是稅收只能由農(nóng)稅管理人員征收，非農(nóng)稅管理人員不得經(jīng)手。這有可能成為今年農(nóng)村稅費改革的又一重大舉措。
許善達說，到目前為止，農(nóng)村稅費改革的方案仍然沒有跳出“攤丁入畝”的框架。而下一步農(nóng)業(yè)稅制改革目標已經(jīng)確定，就是把目前的對土地征稅改為對進入市場的農(nóng)業(yè)商品征稅。 在中央決定今年農(nóng)村稅費改革試點工作全面推開的背景之下，許善達表示，要盡快改變現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅收體制，逐步取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和農(nóng)業(yè)稅。
國家稅務總局最近的一項研究提出，把對土地征稅改為對農(nóng)業(yè)商品征稅的改革可以分兩個步驟進行：第一步，盡快把農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅改為農(nóng)業(yè)稅，為農(nóng)業(yè)結構調(diào)整消除制度障礙；第二步，逐步減征農(nóng)業(yè)稅，對農(nóng)業(yè)商品征收增值稅，五年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅，改成對進入市場的農(nóng)產(chǎn)品征收增值稅。這或許將成為農(nóng)業(yè)稅制度下一步改革的方向。
資料
農(nóng)村稅費改革方案提要
2002年在全國20個省市推開的農(nóng)村稅費改革新方案，其內(nèi)容可概括為“三個取消，一個逐步取消，兩個調(diào)整和一項改革”，即：取消屠宰稅，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌款，取消教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費和政府性基金；用三年的時間逐步減少直至全部取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務工；調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策、調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅征收辦法，規(guī)定新農(nóng)業(yè)稅稅率上限為7％；改革村提留征收和使用辦法，以農(nóng)業(yè)稅額的20％為上限征收農(nóng)業(yè)稅附加，替代原來的村提留。
農(nóng)村稅費改革是一次農(nóng)村經(jīng)濟利益的大調(diào)整，改革的目的在于借此建立一個以農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及其附加，以及村級“一事一議”籌資籌勞為主要內(nèi)容的農(nóng)村稅費制度框架，規(guī)范農(nóng)村分配制度，理順國家、集體和農(nóng)民之間的分配關系，真正實現(xiàn)“耕者有其利”。
