個人所得稅是以個人（自然人）取得的應稅所得為征稅對象所征收的一種稅。它自1799年誕生于英國以來，在200多年的時間內迅速發(fā)展，不僅在地域范圍上從歐洲擴大到北美洲、大洋洲、亞洲、南美洲和非洲，目前已成為世界各國普遍開征的一個稅種，而且隨著生產力水平的提高和個人所得稅制度的不斷完善，個人所得稅收入在稅收收入中的比重也迅速增加，在許多國家尤其是發(fā)達國家已確立了主體稅種的地位，成為財政收入的主要來源。在我國，個人所得稅制度也經歷了一個從無到有、不斷發(fā)展的過程。
一、我國個人所得稅基本情況
我國個人所得稅的起步很晚，較早涉及到所得稅的法律文件是1909年清政府草擬的《所得稅章程》，比起西方國家個人所得稅的起源落后了110年。近代個人所得稅的發(fā)展基本上陷于停滯。直到新中國成立之后，我國個人所得稅才步入了新的發(fā)展階段。
1950年1月，政務院發(fā)布了新中國稅制建設的綱領性文件《全國稅政實施要則》，其中涉及對個人所得征稅的主要是薪給報酬所得稅和存款利息所得稅，但由于種種原因，一直沒有開征。1978年，我國實行改革開放政策，稅制建設也進入了一個新的發(fā)展階段。為適應改革開放的需要，我國相繼開征了對外籍個人征收的個人所得稅、對國內居民征收的城鄉(xiāng)個體工商業(yè)戶所得稅和個人收入調節(jié)稅。1994年將上述三稅修訂合一，頒布實施了新的個人所得稅法，初步建立起符合我國實際的個人所得稅制度。
1994年至今，個人所得稅法進一步發(fā)展完善。1999年8月30日，九屆全國人大常委會第十一次會議通過了《關于修改〈中華人民共和國個人所得稅法〉的決定》，把個人所得稅法中“儲蓄存款利息”免稅項目刪去，并授權國務院恢復開征了儲蓄存款利息個人所得稅。（2008年10月9日起，為配合國家宏觀政策調控需要，該稅暫免征收）。2000年9月，財政部、國家稅務總局根據(jù)國務院有關通知精神，制定了《關于個人獨資企業(yè)和合伙企業(yè)投資者征收個人所得稅的規(guī)定》（財稅[2000]91號），明確從2000年1月1日起，對個人獨資企業(yè)和合伙企業(yè)停征企業(yè)所得稅，對其投資者的生產經營所得征收個人所得稅，從而解決了個人獨資企業(yè)和合伙企業(yè)投資者的雙重征稅問題。同時，2005年和2007年，國家兩次上調工薪所得減除費用標準，進一步減輕了中低收入階層的稅負。
個人所得稅經過不斷發(fā)展，在組織財政收入和調節(jié)收入分配等方面發(fā)揮著越來越重要的作用。自1980年個人所得稅開征以來，收入連年大幅增長，特別是1994年新稅制實施以來，個人所得稅收入以年均34%的增幅穩(wěn)步增長。1994年，我國僅征收個人所得稅73億元，2008年增加到3722億元（詳見圖一）。1994年～2008年，個人所得稅收入占GDP的比重由0.15%上升至1.24%，占稅收收入的比重由1.4%上升至6.4%。個人所得稅是1994年稅制改革以來收入增長最為強勁的稅種之一，目前已成為國內稅收中的第四大稅種，在部分地區(qū)已躍居地方稅收收入的第二位，成為地方財政收入的主要來源。隨著經濟的進一步發(fā)展，稅收管理水平的不斷提高，特別是全社會納稅意識的進一步增強，個人所得稅收入和所占比重將會進一步提高。國家征收這些稅收，經過財政二次分配，向低收入群體傾斜，以達到調節(jié)收入分配的目的。
圖一
二、我國現(xiàn)行個人所得稅制的主要內容
從國際上看，個人所得稅的稅制模式主要分為綜合稅制、分類稅制以及綜合與分類相結合的稅制（也稱為混合稅制）三種類型。
綜合稅制是以年為納稅的時間單位，要求納稅人就其全年全部所得，在減除了法定的生計扣除額和可扣除費用后，適用超額累進稅率或比例稅率征稅。
分類稅制是將個人各種來源不同、性質各異的所得進行分類，分別扣除不同的費用，按不同的稅率課稅。
綜合與分類相結合的稅制模式兼有綜合稅制與分類稅制的特征。目前國際上大多數(shù)國家都采用綜合稅制或綜合與分類相結合的稅制。
而我國實行的則是分類稅制，主要內容包括：
1、納稅人：個人所得稅納稅義務人包括居民納稅義務人和非居民納稅義務人，居民納稅義務人是指在中國境內有住所，或者無住所而在境內居住滿一年的個人，其從中國境內和境外取得的所得，均應依法繳納個人所得稅；非居民納稅義務人是指在中國境內無住所又不居住或者無住所而在境內居住不滿一年的個人，其從中國境內取得的所得，應依法繳納個人所得稅。
2、征稅模式：現(xiàn)行個人所得稅實行分類征收制度，應稅所得分為11項，具體包括工資、薪金所得；個體工商戶的生產、經營所得；對企事業(yè)單位的承包經營、承租經營所得；勞務報酬所得；稿酬所得；特許權使用費所得；利息、股息、紅利所得；財產租賃所得；財產轉讓所得；偶然所得；經國務院財政部門確定征稅的其他所得等。分類征稅模式征管手續(xù)較為簡便，便于征納雙方執(zhí)行，且可對不同的所得按不同征收方法計稅，有利于體現(xiàn)國家政策。但隨著居民收入來源日趨多樣化，分類征稅模式的弊端也日益顯現(xiàn)，與綜合稅制模式相比，分類征稅模式難以全面、完整地體現(xiàn)納稅人的真實納稅能力。
3、稅率：我國個人所得稅稅率包括超額累進稅率和比例稅率兩種形式。其中，工資、薪金所得適用5%～45%的九級超額累進稅率；個體工商戶的生產經營所得，對企事業(yè)單位的承包、承租經營所得，個人獨資企業(yè)和合伙企業(yè)投資者的生產經營所得，適用5%～35%的五級超額累進稅率；稿酬所得，勞務報酬，特許權使用費所得，利息、股息、紅利所得，財產租賃所得，財產轉讓所得，偶然所得和其他所得等均適用20%的比例稅率。
4、費用扣除：我國現(xiàn)行個人所得稅的費用扣除采用定額扣除和定率扣除兩種方法，比較簡明易行，但對于一些情況比較特殊的家庭難以完全兼顧。
5、減免稅：為鼓勵特定納稅人或照顧部分特殊人群，個人所得稅法及相關法規(guī)規(guī)定了若干個人所得稅減免稅政策，主要包括：省、部和軍級以上單位以及外國組織和國際組織頒發(fā)的科學、教育、文化等方面的獎金；國債利息；單位和個人按規(guī)定繳納的住房公積金、基本養(yǎng)老保險費，基本醫(yī)療保險費、失業(yè)保險費；個人轉讓自用5年以上、并且是唯一的家庭生活用房取得的所得；城鎮(zhèn)居民按照國家規(guī)定標準取得的拆遷補償款；經國務院財政部門批準免稅的其他所得等。
6、征收方式：我國個人所得稅實行源泉扣繳和納稅人自行申報納稅兩種征稅方式。對工資薪金、勞務報酬、稿酬、利息、股息、紅利等各項所得，一般由支付所得的單位和個人代扣代繳個人所得稅。但對于年所得12萬元以上的、從中國境內兩處或者兩處以上取得工資、薪金所得、從中國境外取得所得以及取得應稅所得沒有扣繳義務人的等情形的納稅義務人，則要求其到主管稅務機關辦理納稅申報。
三、關于個人所得稅與調節(jié)收入分配
在現(xiàn)代稅制體系中，對個人收入起調節(jié)作用的稅種主要有個人所得稅、消費稅、財產稅以及遺產與贈與稅等。個人所得稅是在收入分配的最終環(huán)節(jié)——個人所得環(huán)節(jié)征收的稅種，屬于直接稅，最能體現(xiàn)稅收普遍、公平的原則。個人所得稅一般采用累進稅率，體現(xiàn)對高收入者多征稅，對低收入者少征稅，從而達到公平收入分配的目的。在西方發(fā)達國家，個人所得稅是最重要的主體稅種之一，發(fā)揮著聚集國家財政收入、公平收入分配的重要功能。
從我國目前的情況看，個人所得稅在籌集財政收入的同時，承擔著以稅收手段調節(jié)收入分配的主要作用。我國的個人所得稅始終貫徹“高收入者多繳稅，低收入者少繳稅或不繳稅”的立法精神，一方面，通過采用累進稅率、對超高勞務報酬加成征收、對年所得12萬元以上的高收入者要求自行納稅申報等方式，加大對高收入者的調節(jié)力度。2008年年所得12萬元以上納稅人自行申報的人數(shù)為240萬人，占全國個人所得稅納稅人數(shù)的約3％，而繳納的稅額為1294億元，占全國個人所得稅總收入的35%，自行申報人員多集中在電力、金融、石油、電信等部門和公司股東、企事業(yè)高管等職業(yè)。另一方面，對于中低收入者則盡量減輕其稅收負擔。按照我國現(xiàn)行個人所得稅制，工薪所得費用扣除標準為2000元/月，同時，個人按照國家規(guī)定繳納的基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險、住房公積金等“三險一金”（一般應占職工月工薪收入的20%左右）均可在稅前扣除，此外，個人取得的獨生子女補貼、托兒補助費、離退休工資等都是免征個人所得稅的。按此計算，每月工薪收入在2500元以下者已無須繳納個人所得稅，月工薪收入分別為3000元、5000元、8000元和10000元的納稅人，其每月應納個人所得稅額一般約為20元、175元、535元和825元，稅收負擔（應納稅額/月工薪收入）分別為0.7%、3.5%、6.7%和8.3%，均不超過10%。
從分項目收入看，近年來工薪所得項目個人所得稅收入占個人所得稅總收入的比重約為50%左右。其原因：一是我國個人所得稅主要來自城鎮(zhèn)居民，目前工資性收入是我國城鎮(zhèn)居民收入的主要來源，據(jù)統(tǒng)計，2008年我國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入中工薪收入所占比重達71.6%。因此，工薪階層作為社會的主要群體（在國外包括發(fā)達國家也是如此），構成了個人所得稅的最大稅源。二是近年來職工工資收入增長較快，納稅人數(shù)不斷增加，個人所得稅收入水漲船高。據(jù)統(tǒng)計，1998年，我國城鎮(zhèn)職工年平均工資為7479元，2007年為24932元。1998年工薪所得納稅人次為1.09億人次，2007年上升為8.5億人次。三是工薪收入者中的高收入者對稅收貢獻大。據(jù)國家稅務總局的統(tǒng)計，2005年，全國年工資收入25萬元以上的納稅人占工薪收入納稅人數(shù)的比例接近5‰，繳納的稅款占工薪所得項目總稅額的約15%。2007年對工薪所得征收的個稅收入中，適用20%（含）以上稅率（即月工薪應納稅所得額在5000元以上）的納稅人次占工薪所得總納稅人次的4.43%，但繳納稅額卻占工薪所得總稅額的44.44%。
四、關于工薪費用扣除標準問題
按照個人所得稅“對凈所得征稅”的原則，在確定扣除額時，基本原則是保證居民的基本生活不受影響，即將居民基本生活費用在稅前予以扣除。工薪費用扣除標準的確定需要綜合考慮居民消費支出增長及物價上漲因素等情況。
據(jù)統(tǒng)計，2008年我國城鎮(zhèn)居民人均消費性支出為11242.9元，即937元/月，遠遠低于2000元/月的扣除標準，考慮就業(yè)者贍養(yǎng)人數(shù)的因素，按2008年平均每一就業(yè)者人均負擔人數(shù)1.97人計算，則2008年城鎮(zhèn)就業(yè)者人均負擔的消費支出約為1846元/月，仍低于2000元/月的費用扣除標準。2008年我國城鎮(zhèn)單位在崗職工平均工資為29229元，即2435元/月，扣除2000元的費用扣除標準和“三險一金”約500元，這一工資水平是不需要繳納個人所得稅的。從2008年各地最低工資標準看，深圳為1000元/月，上海為960元/月，北京、大連為800元/月，西安、鄭州為600元/月，銀川為350元/月，均遠遠低于2000元/月的扣除標準。
如果目前大幅提高費用扣除標準，受惠多的也是高收入者，中等收入者得益少。比如將扣除標準提高至3000元/月，月薪為5000元的納稅人稅負只能減少100元/月，而月薪為10萬元的納稅人稅負減少350元/月；將扣除標準提高至5000元/月，月薪為5000元的納稅人受惠175元/月，而月薪為10萬元的納稅人受惠1050元/月；將扣除標準提高至10000元/月，月薪為5000元的納稅人仍然只受惠175元/月，而月薪為10萬元的納稅人受惠2800元/月。個人所得稅是調節(jié)收入分配的主要稅種，征收的收入主要用于補助弱勢群體等，如果扣除額提高過多，高收入者交稅大量減少，國家財政收入也就減少，國家對低收入群體的補貼以及社保、教育、醫(yī)療等支出也都會受影響。因此，費用扣除標準提高后，困難群體和低收入者不僅不能得益，反而成為利益受到影響的主要群體。
今后，根據(jù)經濟發(fā)展情況、居民消費支出、市場物價水平等變化情況，費用扣除標準還將適時作出調整。
五、關于個人所得稅改革問題
個人所得稅是世界上最復雜的稅種之一，具有很強的政策性，也要求具備較高的征管和配套條件。在我國人口眾多、城鄉(xiāng)收入差異大、地區(qū)發(fā)展不平衡的情況下，全面修訂個人所得稅法，使改革一步到位是很難做到的。從世界發(fā)達國家個人所得稅制度建設情況看，都經歷了一個不斷改革和完善的過程，特別是在現(xiàn)代個人所得稅制中，對相關征管條件和配套措施都有很高要求，其中包括儲蓄實名制、個人財產登記、個人收入申報及交叉稽核、信用卡制度以及大量數(shù)據(jù)計算機處理等。我國個人所得稅自開征至今只有二十多年的時間，其制度設計、征管手段等基本上是與我國不同時期的特殊國情相吻合的，今后改革和完善個人所得稅也必將與我國國情相結合，不可能超越我國歷史文化和經濟發(fā)展所處階段，特別是在稅收諸多征管和配套條件不具備的情況下，我國個人所得稅的改革將循序漸進、不斷完善。
黨的十六屆三中全會決定提出了建立綜合與分類相結合稅制的目標。所謂綜合與分類相結合的稅制，從目前國際上的通常做法看，一般是對部分應稅所得項目到年終予以綜合，適用累進稅率征稅，對其他的應稅所得項目則按比例稅率實行分類征收。該稅制模式兼有綜合模式與分類模式的特點，既可較好地解決分類稅制存在的稅負不公問題，又可根據(jù)特定的政策目標對個別所得項目實施區(qū)別對待。但綜合與分類相結合稅制模式的實施需要具備相應的征管及配套條件，如果沒有一套與之相適應的征管措施的配合與保障，在理論上較為公平的稅制設計在實際操作中可能反而帶來更大的不公平。因此，目前應下大力氣健全和完善征管配套措施，包括加強現(xiàn)金管理，大力推進居民信用卡或支票結算制度；盡快實現(xiàn)不同銀行之間的計算機聯(lián)網；在個人存款實名制度的基礎上，對個人金融資產、房地產以及汽車等重要消費品也實行實名登記制度；建立健全海關、工商、勞務管理、出入境管理、文化管理、駐外機構以及公檢法等部門向稅務部門提供有關人員經濟往來和收入情況信息的制度等，有了這些制度的保障，綜合與分類相結合的個人所得稅制改革才能得以順利推進。
