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征管法修訂:納稅人權(quán)益保護(hù)引熱議

2013-7-16 8:34 轉(zhuǎn)自互聯(lián)網(wǎng) 【 】【打印】【我要糾錯(cuò)

  內(nèi)容摘要:《稅收征管法》已經(jīng)修訂了多次,每次修訂都旨在為解決稅收工作中的一些突出問(wèn)題提供法律依據(jù)。

  6月7日起,《稅收征收管理法修正案》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)修正案)向社會(huì)征求意見(jiàn)。7月7日,征求意見(jiàn)正式結(jié)束。在這一個(gè)月間,財(cái)稅專(zhuān)家、業(yè)內(nèi)人士對(duì)修正案提出了不少意見(jiàn)。許多問(wèn)題,尤其是涉及納稅人權(quán)益保護(hù)的問(wèn)題特別引人關(guān)注,如:稅收行政復(fù)議的納稅前置條款是否應(yīng)該修訂?稅收實(shí)務(wù)究竟應(yīng)該由誰(shuí)代理?“滯納金”與“利息”,何種稱(chēng)謂更加科學(xué)?涉稅信息如何共享?等等。

  本報(bào)記者近日采訪了業(yè)內(nèi)資深的財(cái)稅專(zhuān)家,聽(tīng)聽(tīng)他們對(duì)修正案的觀點(diǎn),探討《稅收征管法》應(yīng)如何進(jìn)一步修訂。

  問(wèn)題一

  稅收行政復(fù)議的納稅前置條款是否應(yīng)取消?

  稅收行政復(fù)議的納稅前置條款,即《稅收征管法》第八十八條規(guī)定的:“納稅人、扣繳義務(wù)人、納稅擔(dān)保人同稅務(wù)機(jī)關(guān)在納稅上發(fā)生爭(zhēng)議時(shí),必須先依照稅務(wù)機(jī)關(guān)的納稅決定繳納或者解繳稅款及滯納金或者提供相應(yīng)的擔(dān)保,然后可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議”。

  這條規(guī)定的意義,可以從專(zhuān)家對(duì)本報(bào)記者的解讀中看出來(lái)。首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)財(cái)稅學(xué)院稅務(wù)系主任劉穎向本報(bào)記者介紹,“本條款體現(xiàn)了稅法適用原則中程序優(yōu)于實(shí)體的原則,在出現(xiàn)納稅問(wèn)題爭(zhēng)議時(shí),納稅人要將繳納稅款、滯納金或提供擔(dān)保作為稅務(wù)行政復(fù)議的前置條件。這一條款可以避免利用復(fù)議程序欠繳稅款的行為發(fā)生。”

  但研究稅收法律的專(zhuān)家們認(rèn)為,這種解繳稅款或提供擔(dān)保的前置制度對(duì)納稅人權(quán)益的保護(hù)非常不利,應(yīng)當(dāng)取消繳納稅款前置的規(guī)定。

  據(jù)悉,稅務(wù)部門(mén)在稽查時(shí)如發(fā)現(xiàn),納稅人有不繳或少繳稅款行為的,除補(bǔ)繳稅款外,還會(huì)按日加收滯納稅款萬(wàn)分之五的滯納金,很多時(shí)候還會(huì)并處稅款50%以上、5倍以下的罰款。由于時(shí)間一般較長(zhǎng),加在一起便是一筆不小的數(shù)額。

  中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文教授在接受本報(bào)記者采訪時(shí)稱(chēng),在實(shí)踐中,納稅人無(wú)力承擔(dān)的情況屢見(jiàn)不鮮,這些納稅人的救濟(jì)權(quán)事實(shí)上就被稅收行政復(fù)議的納稅前置制度剝奪了。

  施正文認(rèn)為,從實(shí)際效果來(lái)看,稅收復(fù)議前置制度使中國(guó)的稅務(wù)爭(zhēng)議案件幾乎為零,可以說(shuō)中國(guó)稅務(wù)行政救濟(jì)處于空白狀態(tài)。由于我國(guó)很多稅種的開(kāi)征不是依據(jù)法律而是依據(jù)紅頭文件,稅務(wù)部門(mén)擁有的解釋權(quán)比較大,這樣一來(lái)即使進(jìn)入訴訟程序,納稅人勝訴的概率也不大,很多納稅人由于信心不足便不再申請(qǐng)復(fù)議了。

  武漢大學(xué)稅法研究中心主任熊偉教授向本報(bào)記者坦言,這個(gè)條款最大的問(wèn)題是,限制了當(dāng)事人的救濟(jì)權(quán),有可能讓一些顯失公平或明顯違法的案例投訴無(wú)門(mén)。這不利于稅務(wù)機(jī)關(guān)糾正錯(cuò)誤,也不利于復(fù)議制度的自我完善。

  熊偉建議,《稅收征管法》第八十八條第一款和第二款合并,修改為:“納稅人、扣繳義務(wù)人、納稅擔(dān)保人對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)做出的具體行政行為不服時(shí),可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議,也可以依法向人民法院起訴。”

  中國(guó)法學(xué)會(huì)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、北京大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任劉劍文教授則建議,從現(xiàn)實(shí)可行性角度考慮,首先應(yīng)當(dāng)取消繳納稅款(或者提供擔(dān)保)前置的規(guī)定,并且在條件成熟時(shí),進(jìn)一步取消將行政復(fù)議作為行政訴訟前提條件的要求。

  不過(guò),研究稅收實(shí)務(wù)的專(zhuān)家們卻看重納稅前置條款的積極意義。“因?yàn)檫@一條款僅在出現(xiàn)涉稅爭(zhēng)議中的納稅問(wèn)題爭(zhēng)議時(shí)采用,非納稅問(wèn)題的涉稅爭(zhēng)議(如處罰、不作為等爭(zhēng)議)不適用這一條款。”劉穎補(bǔ)充說(shuō),該條款坊間批評(píng)意見(jiàn)較多,批評(píng)者或許沒(méi)有留意到這一條款只針對(duì)納稅問(wèn)題爭(zhēng)議,不涉及罰款等等其他涉稅爭(zhēng)議,批評(píng)者也沒(méi)注意到納稅人也可將提供擔(dān)保作為復(fù)議的前置。

  中央財(cái)經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院副院長(zhǎng)張廣通也向本報(bào)記者表示,納稅前置條款總的來(lái)說(shuō)是可以接受的。

  “不過(guò),稅務(wù)機(jī)關(guān)也要完善內(nèi)部管理制度,規(guī)范行政處罰行為,慎重做好處罰決定的事前調(diào)研和溝通工作,避免此類(lèi)事件過(guò)多發(fā)生,影響征納關(guān)系的和諧穩(wěn)定。作為一種變通辦法,可考慮先繳稅,復(fù)議或訴訟之后再?zèng)Q定是否繳罰款。”張廣通說(shuō)。

  問(wèn)題二

  誰(shuí)有資格從事稅務(wù)代理業(yè)務(wù)?

  現(xiàn)行《稅收征管法》第八十九條規(guī)定,“納稅人、扣繳義務(wù)人可以委托稅務(wù)代理人代為辦理稅務(wù)事宜。”修正案將其修改為“納稅人、扣繳義務(wù)人有權(quán)委托稅務(wù)師事務(wù)所辦理稅務(wù)事宜”。

  熊偉稱(chēng),一旦通過(guò),其后果是,只有注冊(cè)稅務(wù)師才能從事稅務(wù)代理。這明顯有行業(yè)壟斷及歧視之嫌,與《律師法》、《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》相沖突。此次修訂,首當(dāng)其沖應(yīng)該補(bǔ)充的是,哪些人可以從事稅務(wù)代理業(yè)務(wù),如律師、注冊(cè)稅務(wù)師、注冊(cè)會(huì)計(jì)師等,讓所有符合資格的人享有同等的機(jī)會(huì)。只有開(kāi)放稅務(wù)代理市場(chǎng),讓適格的主體平等競(jìng)爭(zhēng),才能壯大稅務(wù)服務(wù)行業(yè),培養(yǎng)更加專(zhuān)業(yè)的稅務(wù)代理人。

  “近些年來(lái)弱化行政管理、稅務(wù)管理社會(huì)化的呼聲不斷,注冊(cè)稅務(wù)師作為專(zhuān)業(yè)的稅務(wù)代理人的作用有待于進(jìn)一步挖掘,”劉穎認(rèn)為,“這一條款中的‘有權(quán)委托’和行為、對(duì)象的‘必須委托’不是同一概念,且‘代為辦理稅務(wù)事宜’的范圍和內(nèi)容與注冊(cè)會(huì)計(jì)師的業(yè)務(wù)范圍如驗(yàn)資、審計(jì)、會(huì)計(jì)咨詢(xún)、會(huì)計(jì)服務(wù)并不沖突;與《律師法》規(guī)定律師的業(yè)務(wù)范圍如代理訴訟、代理申訴、參加調(diào)解、仲裁活動(dòng)、法律顧問(wèn)等諸多方面也不矛盾。”

  而施正文認(rèn)為,納稅人請(qǐng)人代辦理稅務(wù)事宜,要看中介機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)的職員的專(zhuān)長(zhǎng)能不能盡最大限度地為納稅人盡到服務(wù)、保護(hù)納稅人的權(quán)益,確定稅法的增進(jìn)。律師、會(huì)計(jì)師、稅務(wù)師誰(shuí)有能力來(lái)做這個(gè)代理人,不能由法律來(lái)規(guī)定,要根據(jù)稅務(wù)事宜的類(lèi)型和性質(zhì)的不同去甄別。

  “總之,納稅人花了錢(qián)找到更能為他提供高質(zhì)量服務(wù)的,而不能是壟斷的一家。如果這家并沒(méi)有能力,也必須來(lái)找它,這樣不是侵害了納稅人權(quán)利嗎?涉稅業(yè)務(wù)是哪個(gè)中介機(jī)構(gòu)的強(qiáng)項(xiàng)就由誰(shuí)來(lái)做,惟其如此,最終收益人才能是納稅人。”施正文稱(chēng)。

  熊偉則建議,維持現(xiàn)行《稅收征管法》第八十九條的內(nèi)容,并增加第二款:“稅務(wù)代理人是指律師、注冊(cè)會(huì)計(jì)師以及國(guó)家稅務(wù)總局認(rèn)可的其他代理人。”只要不采用行政許可的方式壟斷,他認(rèn)為,稅務(wù)代理讓注冊(cè)稅務(wù)師在稅務(wù)系統(tǒng)執(zhí)業(yè)應(yīng)該不存在問(wèn)題,美國(guó)也有僅在聯(lián)邦稅務(wù)系統(tǒng)執(zhí)業(yè)的注冊(cè)稅務(wù)師。

  張廣通認(rèn)為,其他國(guó)家有的有單獨(dú)的注稅行業(yè)(如韓國(guó)、日本等),許多發(fā)達(dá)國(guó)家沒(méi)有,注會(huì)行業(yè)完全可以承擔(dān)稅務(wù)代理和咨詢(xún)業(yè)務(wù)。目前,我國(guó)注會(huì)行業(yè)允許從事稅務(wù)代理業(yè)務(wù),但必須經(jīng)過(guò)稅務(wù)局審批,事務(wù)所要有最低數(shù)量的注稅人員,并接受必要的業(yè)務(wù)培訓(xùn),目的是增強(qiáng)專(zhuān)業(yè)性。我國(guó)注稅行業(yè)的誕生是從日本、韓國(guó)學(xué)來(lái)的,它在給稅務(wù)工作帶來(lái)便利的同時(shí),也引發(fā)許多其他問(wèn)題,比如行業(yè)利益、弄虛作假、發(fā)證腐敗等問(wèn)題。

  張廣通認(rèn)為,《稅收征管法》可以規(guī)定允許注會(huì)行業(yè)從事稅務(wù)代理業(yè)務(wù),只要在主管稅務(wù)機(jī)關(guān)備案即可。服務(wù)質(zhì)量不到位,由事務(wù)所承擔(dān)連帶責(zé)任。不過(guò),在他看來(lái),從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,將注會(huì)和注稅兩個(gè)中介行業(yè)合并勢(shì)在必行。因?yàn)檫m當(dāng)歸并中介組織,減少多頭代理造成的麻煩勢(shì)在必行。

  問(wèn)題三

  是繼續(xù)叫“滯納金”還是應(yīng)該稱(chēng)“利息”

  并降低標(biāo)準(zhǔn)滯納金在許多行業(yè)都存在,修正案將“滯納金”全部改為“稅款滯納金”,明確了征管法中涉及的滯納金僅僅是稅款滯納金,以避免歧義。

  熊偉認(rèn)為,這個(gè)做法其實(shí)只是錦上添花,對(duì)于稅務(wù)執(zhí)法并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的影響。兩種滯納金性質(zhì)不同,本來(lái)就不存在法律沖突。不過(guò),為避免執(zhí)法過(guò)程中的混淆,同時(shí)考慮到納稅人的心理,做一些協(xié)調(diào)還是有必要的。

  不過(guò),熊偉認(rèn)為,鑒于現(xiàn)行滯納金的主要成分是占用稅款的成本,將其改為“利息”更為合適一些。在占用稅款的過(guò)程中,政府的利益受到損失,當(dāng)事人有不當(dāng)?shù)美�,這部分利益以利息的形式由政府獲取,具有天然的正當(dāng)性。它與罰款以及作為執(zhí)行罰的滯納金可以并行不悖。即便因占用時(shí)間過(guò)長(zhǎng),導(dǎo)致利息超過(guò)本金,也有必要足額收取,因?yàn)椋@不過(guò)是在剝奪不當(dāng)?shù)美?

  “占用資金收取利益天經(jīng)地義,欠稅要收,延期繳納稅款同樣應(yīng)該收。政府占用納稅人資金的,也應(yīng)該支付利息�!抖愂照鞴芊ā返谖迨粭l規(guī)定,退稅要支付利息,就是一個(gè)例子。通過(guò)這種延伸,稅法上的利息制度得以全面建立,有利于保障公法上金錢(qián)債權(quán)的實(shí)現(xiàn),平衡納稅人與政府的利益,防止納稅人惡意占用稅款。”熊偉說(shuō)。

  劉穎也表示,從稅款滯納金的性質(zhì)看,具有二重性———一是具有利息性,體現(xiàn)在按日加收;二是具有懲罰性,體現(xiàn)在加收比例高于一般商業(yè)貸款的利息。但由于2008年實(shí)施的《企業(yè)所得稅法》中,針對(duì)企業(yè)不具備合理商業(yè)目的的避稅行為導(dǎo)致的少繳稅款的補(bǔ)交,明確規(guī)定需要加收利息,這就使得納稅人因少繳稅款付出的代價(jià),在不同法中稱(chēng)謂不同的情況。因此她贊同將“稅款滯納金”改為“利息”。

  劉穎進(jìn)一步表示,利息標(biāo)準(zhǔn)仍可以沿用現(xiàn)行的標(biāo)準(zhǔn)———即逃稅騙稅漏稅的按日加收滯納稅款的萬(wàn)分之五的滯納金;避稅的按照補(bǔ)交稅款同期銀行貸款利率加5個(gè)百分點(diǎn)。

  熊偉則稱(chēng),利息的標(biāo)準(zhǔn)不宜太高,略高于同期銀行貸款利息即可�,F(xiàn)行“每日萬(wàn)分之五”的標(biāo)準(zhǔn)不切實(shí)際,實(shí)踐中難以執(zhí)行,也違背了彌補(bǔ)損失的初衷。

  也有專(zhuān)家認(rèn)為,“每日萬(wàn)分之五”的標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)于年利率的18.25%,比銀行貸款利率還要高。它代表了很強(qiáng)的懲罰性,從而背離了利息的性質(zhì)。

  施正文對(duì)此建議,滯納率需要調(diào)低。要間接性改革,不要一步到位,建議調(diào)到萬(wàn)分之三,換算為年利率為10.95%。他認(rèn)為,不僅應(yīng)更改名稱(chēng),更重要的是迫切需要調(diào)低滯納利息。

  不過(guò),張廣通卻有不同觀點(diǎn)。他稱(chēng),稅收滯納金實(shí)際上就是違法占用稅款的罰息,形式上不能改為利息,因?yàn)槔蕪睦碚摵蛯?shí)踐上來(lái)說(shuō),可能為零或?yàn)樨?fù),而滯納金有懲罰的性質(zhì),不能為零或?yàn)樨?fù)。另外,利率多變,不好跟蹤。

  “作為一種變通辦法,我認(rèn)為可以在不加收罰款的情況下,明確制定一個(gè)比金融機(jī)構(gòu)活期存款利息略高的較固定的滯納金征收標(biāo)準(zhǔn)。如果加收罰款,應(yīng)當(dāng)免征滯納金,否則會(huì)出現(xiàn)雙重處罰的不合理現(xiàn)象。”張廣通說(shuō)。

  問(wèn)題四

  涉稅信息如何共享?

  修正案規(guī)定:“政府部門(mén)和有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)及時(shí)向稅務(wù)機(jī)關(guān)提供所掌握的涉稅信息。”“銀行和其他金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)向稅務(wù)機(jī)關(guān)提供本單位掌握的儲(chǔ)戶(hù)賬戶(hù)、支付或計(jì)入該賬戶(hù)的利息總額、支付或計(jì)入該賬戶(hù)的投資收益及年末(或期末)賬戶(hù)余額等信息。”

  此次始于2008年的《稅收征管法》修訂工作要解決的一個(gè)問(wèn)題就是加強(qiáng)稅務(wù)機(jī)關(guān)獲取涉稅信息的能力,但這在《稅收征管法》修訂過(guò)程中阻力很大。

  施正文稱(chēng),《稅收征管法》與新一輪財(cái)稅制度改革密切相關(guān),如果不建立涉稅信息共享機(jī)制,將來(lái)要開(kāi)征的房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅就會(huì)面臨“空轉(zhuǎn)”的尷尬局面。

  熊偉認(rèn)為,涉稅信息共享是稅收征管的軟肋,也應(yīng)該是最大的突破口。銀行提供信息,只要法律能規(guī)定,執(zhí)行并沒(méi)有太大的難點(diǎn)。但困難在于,如何在立法時(shí)平衡各方利益,對(duì)客戶(hù)信息保密。最困難的在于政府機(jī)關(guān)之間信息的共享。如果沒(méi)有國(guó)務(wù)院的強(qiáng)力推進(jìn),這個(gè)過(guò)程很難,每個(gè)機(jī)構(gòu)都把信息視為私有。所以,后面的路還不平坦。

  施正文也認(rèn)為,目前的問(wèn)題是,一些部門(mén)不愿將現(xiàn)有信息提供給稅務(wù)機(jī)關(guān)。最核心的原因是一些官員和權(quán)貴不愿意公布自己的收入信息。一些貪腐官員擁有大量來(lái)源不明的財(cái)產(chǎn),他們不希望稅務(wù)機(jī)關(guān)掌握這些信息。而一些富豪采取一些手段隱瞞財(cái)產(chǎn)偷稅漏稅,一旦涉稅信息管理制度建立他們會(huì)繳納大量稅款。

  “在中央層面尚未建立起官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度的情況下,稅務(wù)部門(mén)擴(kuò)大對(duì)包括官員財(cái)產(chǎn)信息在內(nèi)的收集權(quán)限會(huì)遭遇極大的阻力。涉稅信息共享真正的障礙在于富人和權(quán)貴,這也意味著我國(guó)的稅收改革進(jìn)入了深水區(qū)。”施正文稱(chēng),怎么提供相關(guān)信息,還要等具體辦法出臺(tái)。

  劉劍文稱(chēng),共享涉稅信息的確是解決目前稅收征管中很多問(wèn)題的一大核心,但這與整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)信息共享的大背景有關(guān),信息共享也是部門(mén)之間權(quán)力配置的過(guò)程,需要部門(mén)之間的銜接與協(xié)調(diào),十分復(fù)雜,目前還不具備這個(gè)條件,但這的確是今后的一大方向。

  劉穎也非常贊同在《稅收征管法》中寫(xiě)入第三方(征納雙方之外)的信息提供義務(wù),因?yàn)槎愂盏牧⒎ü胶蛨?zhí)法公平需要全面準(zhǔn)確的信息作為支撐。

  “政府部門(mén)間的信息共享應(yīng)該盡快提到議事日程上來(lái)。希望國(guó)務(wù)院盡快出臺(tái)涉稅信息提供辦法,同時(shí)強(qiáng)化政府部門(mén)和稅務(wù)機(jī)關(guān)在獲取多方信息后應(yīng)承擔(dān)的保密義務(wù),以保護(hù)信息相對(duì)人的合法權(quán)益。”劉穎說(shuō)。

  張廣通則提出了具體建議:“稅務(wù)機(jī)關(guān)獲取涉稅信息要出具權(quán)威機(jī)關(guān)提供的批準(zhǔn)文書(shū),并明示信息的使用范圍、方式及連帶責(zé)任。國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)出臺(tái)《納稅人涉稅信息查詢(xún)使用暫行條例》,切實(shí)防止納稅人涉稅信息被泄漏和濫用。《稅收征管法》及有關(guān)的法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)加大各部門(mén)和單位個(gè)人的協(xié)稅護(hù)稅責(zé)任,否則靠稅務(wù)機(jī)關(guān)單獨(dú)苦戰(zhàn),而沒(méi)沒(méi)必要的技術(shù)和信息支援,稅源監(jiān)控能力就是有限的,征管成本也必然是高昂的。”

  本報(bào)短評(píng):

  稅收征管法更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)納稅人權(quán)益保護(hù)

  《稅收征管法》已經(jīng)修訂了多次,每次修訂都旨在為解決稅收工作中的一些突出問(wèn)題提供法律依據(jù)。這次修訂也應(yīng)出于這樣的目的,即在保護(hù)國(guó)家稅收利益、維護(hù)納稅人合法權(quán)益之間找到合理的均衡點(diǎn)。

  不過(guò),在財(cái)稅專(zhuān)家看來(lái),相比之前稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部討論過(guò)的多個(gè)版本,此次征求意見(jiàn)稿除了協(xié)調(diào)幾個(gè)法律名詞、擴(kuò)大幾項(xiàng)稅務(wù)機(jī)關(guān)權(quán)力、嘗試為注冊(cè)稅務(wù)師正名之外,“幾乎什么都沒(méi)動(dòng)”。

  筆者認(rèn)為,《稅收征管法》應(yīng)在進(jìn)一步的修訂中更好地轉(zhuǎn)變征管理念,要以為納稅人服務(wù)為宗旨,重構(gòu)稅收征管流程,以更好地保護(hù)納稅人權(quán)益,促進(jìn)我國(guó)稅收征管工作更加人性化、規(guī)范化。

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