穩(wěn)步推進個稅改革

　　黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，明確提出了分步實施稅收制度改革的目標和任務，要求進一步改革和完善稅收制度，建立更加公平、更加科學的稅收體系，為我國經濟發(fā)展創(chuàng)造更加良好的稅收環(huán)境。

　　一、推進個人所得稅制改革勢在必行

　　個人所得稅既是籌集稅收收入的工具，又是調節(jié)個人收入分配的重要手段。在西方發(fā)達國家，個人所得稅是最重要的主體稅種之一，發(fā)揮著聚集國家財政收入、公平收入分配的重要功能。

　　我國的個人所得稅制度經歷了一個從無到有、逐步完善的漸進過程。我國在1950年政務院公布的《全國稅政實施要則》中就設立了個人所得稅稅種，但由于種種原因一直沒有開征。直到二十世紀80年代，為適應改革開放的需要，我國才相繼開征了對外籍個人征收的個人所得稅、對國內居民征收的城鄉(xiāng)個體工商業(yè)戶所得稅和個人收入調節(jié)稅。1994年將上述三稅修訂合一，頒布實施了新的個人所得稅法，初步建立起符合我國實際的個人所得稅制度。

　　近年來，隨著國民經濟的快速發(fā)展，居民個人收入水平的逐年提高以及稅收征管的不斷改進，個人所得稅收入出現了較快的增長勢頭，2002年至2004年個人所得稅收入分別為1211億元、1417億元和1737億元，年均增長幅度為19.8%；2004年個人所得稅收入比1994年增長23倍，占稅收總收入的比重增長到6.8%，是同一時期收入增長較快的稅種之

　　已成為國家財政收入的一項重要來源。同時，個人所得稅調節(jié)收入分配的功能不斷加強，按照“量能負擔”原則，在個人所得稅政策上始終體現“高收入者多繳稅，低收入者少繳稅”的立法精神，積極發(fā)揮著調節(jié)社會分配、縮小貧富差距的作用，一方面，對工薪所得、個人獨資企業(yè)、合伙企業(yè)及個體工商戶生產經營所得按其所得多寡分別實行了5%至45%、5%至35%的超額累進稅率；對超過一定標準的勞務報酬所得實行加成征收等，進一步加強對高收入者政策調節(jié)力度。另一方面，在稅收征管上，通過建立重點納稅人檔案、雙向申報試點等對重點稅源進行有效控管，堵塞稅收漏洞。

　　自1994年個人所得稅法實施以來至今已十多年，其間我國政治經濟形勢發(fā)生了很大變化，國民生產總值持續(xù)、快速增長，社會經濟關系呈多向度發(fā)展，表現在分配關系方面也是錯綜復雜，呈現新的特點：一方面城鄉(xiāng)居民收入大幅度提高，富裕人群逐漸增加；另一方面城鎮(zhèn)居民基本生活消費支出快速增長，社會成員收入差距擴大。同時，分配秩序不規(guī)范、初次分配的激勵約束機制不健全、再分配的調節(jié)措施不完善等問題較為突出。當前，健全收入分配制度、推進分配體制改革已成為完善社會主義市場經濟體制的重要一環(huán)，因此，如何正確處理各種社會分配關系，特別是按照公平與效率兼顧原則，穩(wěn)妥處理好國家與個人的分配關系是一項重要課題。

　　從我國現行個人所得稅制度實際執(zhí)行情況看，還存在著一些不夠完善的地方。一是根據所得項目分類按月、按次征收個人所得稅，與綜合各項所得按年匯總計算征稅的制度相比，不能充分發(fā)揮個人所得稅調節(jié)個人收入分配的作用，難以完全體現公平稅負、合理負擔的原則；二是隨著經濟的發(fā)展，納稅人取得多項所得或從多處取得所得的現象越來越多，而目前對不同的所得項目采取不同稅率和扣除的辦法，容易造成納稅人分解收入、享受多次費用扣除而逃漏稅收；三是工薪所得邊際稅率偏高、稅率級距過多、稅負不夠公平；四是工薪所得費用扣除標準長時間未做調整，使綜合費用 800元/月扣除額與目前城鎮(zhèn)居民實際生計支出水平有一定差距；五是存在部分地區(qū)擅自出臺減、免、返稅政策的現象，造成國家稅收流失。上述問題的存在直接影響了個人所得稅在組織財政收入和調節(jié)收入分配、縮小貧富差距方面的作用，社會上要求進一步改革、完善個人所得稅的呼聲日益強烈。

　　二、建立綜合與分類相結合的個人所得稅制，充分發(fā)揮個人所得稅調節(jié)收入分配的作用

　　按照黨的十六大決定精神，個人所得稅改革的目標是按照簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管的原則，建立綜合與分類相結合的稅制，進一步規(guī)范和拓寬稅基，合理調整稅率和級距，適當降低工薪所得稅負水平，同時，努力創(chuàng)造條件，建立一套科學高效的征管體系，更好地發(fā)揮個人所得稅組織財政收入和調節(jié)收入分配的作用。改革初步設想是：

　　1、實行綜合與分類相結合的個人所得稅制。從公平稅負、更好地調節(jié)收入分配的需要出發(fā)，實施綜合與分類相結合的個人所得稅制，乃至過渡到完全的綜合個人所得稅制，是我國個人所得稅制改革的方向。只有逐步向綜合稅制邁進，才能從根本上解決稅收公平的問題，加大對高收入的調節(jié)力度。即將工資薪金所得、生產經營所得、勞務報酬所得、財產租賃所得等有較強連續(xù)性或經常性的收入列入綜合所得的征收項目，制定統(tǒng)一適用的累進稅率；對財產轉讓、特許權使用費、利息、紅利、股息等其它所得，仍按比例稅率實行分項征收。

　　2、適當降低個人所得稅邊際稅率，減少累進級距。為進一步公平稅負，簡化稅制，強化個人收入分配，更好地吸引國、內外高科技管理人才和境外個人投資者，應對現行個人所得稅稅率和累進框架進行適當調整，在綜合征收基礎上，合理設計累進級數，適當降低最高邊際稅率。

　　3、規(guī)范征稅范圍，適當擴大稅基。隨著收入分配形式和所得來源渠道的多樣化，針對現行稅法存在的應稅所得項目口徑不一致情況，進一步規(guī)范征稅范圍，適當擴大稅基，將免稅項目之外的一切收入都納入征稅范圍，堵塞稅收管理漏洞。

　　4、努力創(chuàng)造征管條件，加大對高收入者的稅收監(jiān)管力度。個人所得稅改革能否順利推進，征管水平是重要前提。因此，目前應下大力氣健全和完善征管措施。其中包括：建立健全稅務部門對個人所得信息收集和交叉稽核系統(tǒng)以及銀行對個人收支的結算系統(tǒng)，實現收入監(jiān)控和數據處理的電子化；逐步建立個人收入檔案和代扣代繳明細管理制度；建立個人財產登記和儲蓄實名制度；大力推進居民固定賬號信用卡或支票結算制度等，為全面推進綜合和分類相結合的個人所得稅制改革創(chuàng)造條件。

　　三、分步實施個人所得稅改革是我國的現實選擇

　　個人所得稅是世界上最復雜的稅種之一，具有很強的政策性，也要求具備較高的征管和配套條件。在我國人口眾多，城鄉(xiāng)收入差異大，地區(qū)發(fā)展不平衡的情況下，全面修訂個人所得稅法，使改革一步到位是很難做到的。個人所得稅法作為處理國家與個人分配關系的一部重要法律，每一項稅收政策的調整都將涉及方方面面的利益關系，體現著黨和國家的方針政策，影響著老百姓的經濟生活，因此，改革和調整個人所得稅制必須要廣泛調查、慎重研究、科學求證，既要反映黨和國家新時期的治稅思想，充分反映民意，又要向國際慣例靠攏，符合現代稅制的客觀規(guī)律和要求。從世界發(fā)達國家個人所得稅制度建設情況看，都經歷了一個不斷改革和完善的過程，特別是在現代個人所得稅制中，對相關征管條件和配套措施都有很高要求，其中，包括儲蓄實名制、個人財產登記、個人收入申報及交叉稽核、信用卡制度以及大量數據微機處理等。我國個人所得稅自開征至目前只有25年左右的時間，其制度設計、征管手段等基本上是與我國不同時期的特殊國情相吻合的，今后改革和完善個人所得稅也必將與我國國情相結合，不可能超越我國歷史文化和經濟發(fā)展所處階段，特別是在稅收諸多征管和配套條件不具備的情況下，我國個人所得稅的改革必將呈循序漸進、不斷完善的過程。因此，應樹立長期改革思路，不宜要求一役全功。

　　在目前全面修訂個人所得稅法條件尚不成熟的情況下，為適應當前經濟、社會發(fā)展的要求，應該通過部分政策調整，重點解決社會反映比較突出的問題，進一步發(fā)揮稅收再分配的作用，促進社會公平。一是適當調整個人所得稅工薪收入扣除額。現行個人所得稅法規(guī)定的工薪所得費用扣除額是800元/月，這一扣除標準十多年未做調整。近年來，我國經濟快速發(fā)展，城鎮(zhèn)職工工資收入大幅提高，但同時，城鎮(zhèn)居民的生活消費支出也相應增加，個人所得稅按800元/月標準扣除在部分地區(qū)已不能完全覆蓋城鎮(zhèn)居民的基本生活開支。因此，根據全國城鎮(zhèn)職工消費支出增長的新情況，應適當提高個人所得稅費用扣除標準。二是進一步擴大納稅人自行申報范圍，加強對高收入者的征管力度?，F行個人所得稅法規(guī)定，只有“在兩處以上取得工資、薪金所得和沒有扣繳義務人的”納稅人必須自行申報。對于其他納稅人，包括高收入者，只是由其扣繳義務人辦理扣繳申報，納稅人自己不必自行申報。通過及時修訂稅法，明確個人所得超過一定數額的高收入者必須依法自行申報，符合當前稅收征管改革的要求，也將進一步增強對高收入者的稅收調節(jié)力度，堵塞稅收漏洞。