糧食局不服人民政府稅收大檢查辦公室處罰決定案

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    原告：瀘縣糧食局服務(wù)部。

　　法定代表人：任仁，該部經(jīng)理。

　　被告：四川省瀘縣人民政府稅收財務(wù)物價大檢查辦公室。

　　法定代表人：喻恩惠，主任。

　　1991年11月12～16日，瀘縣人民政府稅收財務(wù)物價大檢查辦公室（以下簡稱“三查辦”）在一年一度的稅收財務(wù)物價大檢查中，根據(jù)群眾舉報，對瀘縣糧食局服務(wù)部（以下簡稱“服務(wù)部”）的財務(wù)收支情況進(jìn)行了重點檢查。查出“服務(wù)部”

　　于1989～1991年10月期間有以下違法行為：（1）擅自提高標(biāo)準(zhǔn)，巧立名目，濫發(fā)獎金、實物、補貼13項，金額50522.60元；（2）在瀘縣協(xié)昌公司套取乙種發(fā)票2份，金額1702元；（3）違反規(guī)定，擅自購買高級煙酒、照相機、錄音機等專項控制商品，金額12658.91元。1992年2月25日，“三查辦”依據(jù)國務(wù)院《關(guān)于違反財政法規(guī)處罰的暫行規(guī)定》第十二條、財政部《關(guān)于違反財政法規(guī)處罰的暫行規(guī)定施行細(xì)則》第二十四條的規(guī)定，決定對“服務(wù)部”的第（1）項違法行為，處以違法款額10％的罰款計5052.26元，對責(zé)任人員“服務(wù)部”經(jīng)理任仁、會計袁流容分別處以罰款80元；依據(jù)財政部《全國發(fā)票管理辦法》第十七條的規(guī)定，對“服務(wù)部”的第（2）項違法行為，處以罰款200元：

　　依據(jù)國務(wù)院《關(guān)于從嚴(yán)控制社會集團(tuán)購買力的決定》第八條的規(guī)定，對“服務(wù)部”的第（3）項違法行為，處以違法款額40％的罰款計5063.56元，并加收5％的?？厣唐犯郊淤M632.95元?！胺?wù)部”不服，按照《四川省財政行政復(fù)議規(guī)則（試行）》第八條的規(guī)定，向瀘縣財政局申請復(fù)議，經(jīng)復(fù)議維持原處罰決定。“服務(wù)部”仍不服，于1992年5月14日向瀘縣人民法院提起訴訟，請求撤銷被告所作的處罰決定。

　　［審理結(jié)果］

    瀘縣人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，被告“三查辦”認(rèn)定原告“服務(wù)部”濫發(fā)獎金、補貼、實物，擅自購買國家?？厣唐芬约疤兹“l(fā)票的違法事實，有對原告各項財務(wù)收支情況的檢查記錄和原告法定代表人在檢查記錄上簽注的承認(rèn)與辯解意見佐證，其處罰決定所依據(jù)的事實清楚，證據(jù)確實充分，適用法律法規(guī)正確，應(yīng)予維持。依照《行政訴訟法》第五十四條第一項、國務(wù)院《關(guān)于違反財政法規(guī)處罰的暫行規(guī)定》第十二條、《關(guān)于從嚴(yán)控制社會集團(tuán)購買力的決定》第八條、《關(guān)于開展1991年稅收、財務(wù)、物價大檢查的通知》第三條的規(guī)定，參照財政部《關(guān)于違反財政法規(guī)處罰的暫行規(guī)定施行細(xì)則》第二十四條、《全國發(fā)票管理辦法》第十七條的規(guī)定，該院于1992年8月15日作出判決：維持“三查辦”對“服務(wù)部”違反財務(wù)制度的處罰決定。宣判后，“服務(wù)部”以原審判決認(rèn)定事實不清，適用法律錯誤為由，上訴于瀘州市中級人民法院。

　　瀘州市中級人民法院審理后認(rèn)為，原審認(rèn)定上訴人1989～1991年間，濫發(fā)獎金、補貼、實物，套取發(fā)票，擅自購買國家?？厣唐返仁聦嵈嬖?，上訴人之行為確已違反了國家有關(guān)財政法規(guī)的規(guī)定，應(yīng)受處罰。被上訴對上訴人濫發(fā)獎金、補貼、實物及套取發(fā)票的違法行為予以罰款處理正確，惟對上訴人違反控購規(guī)定罰款506 3.56元顯失公正，應(yīng)予變更。據(jù)此，依照《行政訴訟法》第六十一條第（一）、（二）項，第五十四條第四項的規(guī)定，于1992年12月25日作出判決：

　　撤銷瀘縣人民法院行政判決和“三查辦”處罰決定中關(guān)于“服務(wù)部”違反控購規(guī)定給予罰款5063.56元部分，變更為罰款及上繳款項2658.72元；對其他部分予以維持。

　?。墼u析意見］

    “三查辦”應(yīng)視為合法建立并具備了獨立的行政執(zhí)法主體和行政訴訟主體資格，能夠以自己的名義對外行使職權(quán)，并獨立承擔(dān)其行為產(chǎn)生的法律后果，是本案的適格被告。被告“三查辦”行使行政執(zhí)法權(quán)，從而對“服務(wù)部”違反財經(jīng)法紀(jì)問題作出處罰決定，所依據(jù)的是國務(wù)院1991年9月14日《關(guān)于開展1991年稅收、財務(wù)、物價大檢查的通知》（以下簡稱“三查通知”）。“三查通知”第五條明確規(guī)定：

　　“國務(wù)院授權(quán)國務(wù)院稅收、財務(wù)、物價大檢查辦公室，根據(jù)現(xiàn)行的財經(jīng)法規(guī)，制定有關(guān)檢查的具體政策和規(guī)定?！比橥ㄖ半m然不是行政法規(guī)，但它系國務(wù)院制定發(fā)布的政策性文件，其法律效力應(yīng)低于法律行政法規(guī)，高于規(guī)章，人民法院應(yīng)予參照適用。

　　根據(jù)“三查通知”等有關(guān)規(guī)定，“三查辦”應(yīng)為具備了獨立的行政執(zhí)法主體資格和行政訴訟主體資格。根據(jù)憲法和國務(wù)院組織法的規(guī)定，國務(wù)院有權(quán)制定和發(fā)布行政法規(guī)。

　　但是，并非國務(wù)院制定發(fā)布的所有規(guī)范性文件都是行政法規(guī)。為此，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)、國務(wù)院辦公廳1987年4月21日發(fā)布的《行政法規(guī)制定程序暫行條例》（以下簡稱《條例》）指出：“行政法規(guī)是國務(wù)院為領(lǐng)導(dǎo)和管理國家各項行政工作，根據(jù)憲法和法律，并且按照本條例的規(guī)定制定的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科技、文化、外事等各項法規(guī)的總稱?！卑凑铡稐l例》的規(guī)定，“三查通知”顯然不具備行政法規(guī)的基本要素。

　　《條例》第三條規(guī)定，國務(wù)院制定的行政法規(guī)的專用名稱只能是條例、規(guī)定、辦法三種，其他名稱的規(guī)范性文件不能稱為行政法規(guī)?！稐l例》指出，制定行政法規(guī)是國務(wù)院工作中的重大問題，必須經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議審議，或者由國務(wù)院總理審批。國務(wù)院辦公廳1988年5月31日《關(guān)于改進(jìn)行政法規(guī)發(fā)布工作的通知》強調(diào)：為了提高行政法規(guī)的權(quán)威性……，國務(wù)院決定，從現(xiàn)在起，國務(wù)院發(fā)布行政法規(guī)，由國務(wù)院總理簽署發(fā)布命令，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)、部門發(fā)布行政法規(guī)的，由部門主要領(lǐng)導(dǎo)人簽署發(fā)布命令。行政法規(guī)具有相對普遍性和相對穩(wěn)定性，可以長期適用，反復(fù)適用。一審法院將“三查通知”作為行政法規(guī)在判決中加以引用是不妥的。制定發(fā)布政策性文件，是國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和管理國家各項行政工作的重要手段。對于“三查通知”這種重要的政策性文件，如果行政審判中不承認(rèn)其法律效力，各級“三查辦”的執(zhí)法活動就要受影響，“三查”活動也難以正常進(jìn)行。根據(jù)合法性審查原則，對“三查通知”這類政策性文件，只要其內(nèi)容符合憲法和法律，而且不與行政法規(guī)相抵觸，人民法院就應(yīng)當(dāng)承認(rèn)其法律效力，并在審理案件時參照適用。